“釘子戶”的法律困境

4月2日晚7點左右，重慶市，一臺黃色的工程挖掘車徐徐靠近“最牛釘子戶”下的土堆，從背對輕軌站的一側開始進行拆除。到晚上10點40分左右，“孤島”轟然垮塌，“釘子房”也隨之變成一堆瓦礫。至此，喧囂一時的重慶“史上最牛釘子戶”事件終于塵埃落定，而對事件的議論至今余波不盡。

人們天天談論拆遷，仔細想來，拆遷絕對是中國特色的制度。只有在中國目前的土地制度下，才會有拆遷這么一檔子事。

為說明問題，不妨設想一下正常狀態下的情形。此處所謂“正常”，即自家的房屋建筑在自家享有所有權的土地上。在這種情況下，假定政府要建某項必要的公共設施，政府也須請涉及到的人家進行交易。假定那家人就是不愿交易，政府只能上法庭請法官來判斷，該項目所涉及的公共利益是否重要到足以讓個人讓步的程度。當然，即使讓步，交易價款也絕不可低于市場交易價。

假定開發者是商業開發商，假定我不愿意搬家，那根本就不需要討價還價，也不用去法院。因為，拒絕交易的權利，本來就是產權的一項基本內容。進一步說，假定開發商在“釘子戶”家四周建起商業樓，“釘子戶”還可以回過頭來要求開發商為其留出進出自己家門的通道，這種通行權主張必然會獲得法院的支持。

在這種制度下，根本不可能有拆遷的事情。因為，任何房屋及其土地歸根到底都屬于某個人，該人為了確保自己便利、舒適，或為確保其資本價值，必然會隨時翻建房屋。法律也會要求，土地與房屋所有者不得令房屋處于危險狀態。因而，城市房屋始終處于自然更新進程中，而根本不可能成片破敗到中國某些城市那樣的地步——即使破敗，政府也不可強制改造。

反之，在中國，城市土地在法律上被宣告為國有，因而，市民最多只享有房屋的所有權及有期限的土地建設使用權。拆遷作為政府改造城市的一種基本形態，就是以此為依據的。政府在城市地面上所做的一切，都是在行使其作為所有者的權利，這種權利被城市政府認為是絕對的。

正是由于這一點，中國的城市規劃在性質上截然不同于其他國家。這種城市規劃權源于政府作為土地所有者的身份，中國的城市規劃不是公共性質的城市管理規劃，而是政府作為土地所有者的商業規劃。這樣的規劃具有絕對強制力，比如，北京一旦規定作為高科技區的中關村不得建設住宅，就確實可以做到這一點，因為政府在批地的時候只要不把土地轉讓給住宅開發商即可。

在這種土地制度下，城市改造的主體當然只能是政府。以前有相當長時間，拆遷都由政府直接組織。現在政府把拆遷活動交給開發商，其前提當然是，政府把該地塊的建設使用權轉讓給開發商。而這一轉讓決定，與現在居于該片土地上的居民沒有任何關系，因為他們不過是這片土地上的臨時居住者。

因而，按照目前的法律關系，拆遷戶是政府與開發商的交易過程中一道不可逾越的屏障。拆遷戶所獲得的不是交易價款，而是“補償”，因為拆遷戶根本就不是土地交易的主體，開發商是向政府而不是向居民買地。由此不難理解，在拆遷的幾乎所有環節，政府總是站在開發商一邊，原因很簡單：政府已經拿了開發商的錢，就有義務向開發商交貨——政府倒也知道遵守商業邏輯，而交貨的重要內容就是把居民趕走清場。因此，“釘子戶”在進行了抗爭、付出了巨大代價后，通常怏怏然離去。即使獲得較高補償，也是政府讓開發商掏的一筆社會穩定費，而非交易價款。

拆遷戶之所以在城市改造過程中處于權利匱乏境地，根源有二：第一，近代中國法學片面強調土地所有權的重要性。依據這種法律理論，所有權持有人對次級土地權利持有人具有壓倒優勢，拆遷戶作為房屋所有者，根本沒有資格抗辯土地所有人的主張。第二，政府又錯誤地把城市土地國有這一概念，理解為實實在在的民事法律權利，因而在涉及土地的事務中，政府是以土地所有者的身份行使權力。土地的所有權與政府的權力合二為一，其結果當然是把拆遷變成城市一大問題。

毋庸置疑，一個國家要當得起法治的稱號，光有法律是不夠的，法律必須合乎一些程序性與實體性標準。對法治、憲政進行過深入研究的哈耶克曾論述說，法治其實是一種“元法律規則”或者“政治理想”。人們之所以信奉這樣的理想，乃是因為，法治是人們到目前為止所能找到的規范與限制政府權力、保障個人自由的最有效手段。法治意味著，政府只能以正當行為規則約束國民，除此之外，不得實施任何強制。而這些正當行為規則需要通過某種特定的程序產生；而且，不論通過何種途徑產生，這些法律規則必須具有某種品性。如哈耶克所總結的，它必須是一般且抽象的，公知的且確定的，也必須平等地對待所有人。法律絕不能刻意地照顧某些人，尤其不能照顧政府。