談公文可以不加蓋機關印章的幾種情況

摘要：哪些公文必須加蓋機關印章，哪些公文可以不加蓋機關印章，在不同的機關掌握的標準是不同的。本文就公文可以不加蓋機關印章的幾種情況提出了看法和依據。屬公文特定格式的“會議紀要”，不加蓋機關印章；命令(令)、議案須由領導人簽署(或加蓋領導人簽名章)，不加蓋機關印章；法定會議通過的決議類公文，不加蓋機關印章；聯合上報的公文，協辦機關可以不蓋章。

關鍵詞：公文處理 機關印章

加蓋機關印章既是公文生效的標志，也是鑒定公文真偽的重要依據。按國務院2000年8月24日發布、2001年1月1日起施行的《國家行政機關公文處理辦法》(以下簡稱《辦法》)第十條第九款的規定：“公文除‘會議紀要’和以電報形式發出的以外，應當加蓋印章?！?/p>

為保證公文的規范性，提高印章的防偽性，原國家質量技術監督局于1999年12月27日發布了新的國家標準GB/T9704-1999《國家行政機關公文格式》(2000年1月1日起施行，以下簡稱《格式》)，《格式》對行政公文加蓋印章的相關事項作出了比較詳盡的規定。

在公文處理中，蓋章不規范的表現主要有以下幾種：

一是應當加蓋機關印章的卻不蓋章。理由是上邊有過規定：文件有紅頭時可以不蓋章。殊不知這種“可以不蓋章”的規定原本針對的是黨委機關的某些特定的文件。1996年5月3日中共中央辦公廳印發的《中國共產黨機關公文處理條例》確有這樣的規定：“除會議紀要和印制的有特定版頭的普發性公文外，公文應當加蓋發文機關印章”。但任何時候都沒有規定過行政機關的公文可以照此辦理。即使是黨委機關的公文，也是有條件的，不能一概而論。

二是不應該蓋章的卻又硬要蓋章。比如，按照規定，經法定會議表決通過的決議是無須加蓋機關印章的，但有人總覺得不蓋章似有不妥，硬要去蓋章，卻又弄巧成拙．

三是文頭的發文機關標識與落款處的印章不一致。文頭是“XX市檔案局文件”，落款處蓋的卻是“XX市檔案局XX處”的印章；或文頭是“XX市檔案局文件”，落款處蓋的卻是“中共XX市檔案局委員會”的印章，或者是反過來，黨委機關文頭加蓋行政機關印章。

1 屬公文特定格式的“會議紀要”不加蓋機關印章

“會議紀要”是在會議記錄的基礎上加工整理而成的，是記載、傳達會議情況和議定事項、指導工作、解決問題、交流經驗的重要工具，是傳達會議信息的主要媒介之一。會議紀要的形成是一項思想性、政策性和技術性都很強的工作，還是整個會務工作的組成部分。

一個會議是否產生紀要，要根據會議情況和領導機關的意向而定。一般來說，凡需傳達會議議定事項和主要精神，要求與會單位、人員共同遵守、執行的，應產生紀要。工作會議特別是日常工作會議如縣長辦公會、業務協調會等都應產生會議紀要。

《辦法》對會議紀要的定義是：“適用于記載、傳達會議情況和議定事項”。根據這一定義，可把會議紀要分為以下三類：

記載型會議紀要。這種會議紀要主要用于記載會議情況和議定事項，是會議紀要中最簡單的一種，也是使用最多的一種。主要目的是記錄在案，讓人知道開了什么會，討論了什么問題，作出了什么結論，起備查和備考的作用。各種辦公會會議紀要、座談會會議紀要等均屬這一類。

傳達貫徹型會議紀要。這種會議紀要主要用于傳達貫徹會議精神和議定事項，有很強的政策性和指導性，下級機關必須認真貫徹執行。它適用于專門為解決某一專項工作或特殊工作而召開的工作會議，如全國農村工作會議形成的《全國農村工作會議紀要》、全國科技工作會議形成的《全國科技工作會議紀要》等均屬這一類。

綜合型會議紀要。這種會議紀要既用于記載會議情況和議定事項，又用于傳達貫徹會議精神。這種會議紀要既有記錄在案的意思，又有貫徹執行的要求，二者缺一不可。最典型的就是在雙方或多方協調會議上形成的協調會議紀要，既要把雙方或多方的觀點記錄在案，又要把大家達成的共識寫清楚，以便作為會后貫徹執行的依據。

如果僅從格式的角度，會議紀要可分兩類：一類是“文件”式會議紀要，一類是簡報式會議紀要。

“文件”式會議紀要。是指發文機關標識帶“文件”字樣，其標識格式與正規公文一樣。這種格式主要適用于：由領導機關召開會議，并由領導機關起草會議紀要后向下行文。傳達貫徹型會議紀要一般都以“文件”式會議紀要的形式發出。如全國農村工作會議形成的《全國農村工作會議紀要》、全國科技工作會議形成的《全國科技工作會議紀要》等均屬這一類。“文件”式會議紀要是用來“傳達會議情況”的，應該也必須加蓋機關印章。

簡報式會議紀要，屬公文特定格式之一種。按照《格式》的規定：

會議紀要標識由“XXXXX會議紀要”組成?！眉t色小標宋體字，字號由發文機關酌定。會議紀要不加蓋印章。

《格式》把這類簡報式會議紀要劃歸特定公文格式的一種。并規定：會議紀要標識由“‘XXXXX會議紀要’組成”，“用紅色小標宋體字，字號由發文機關酌定”，“不力Ⅱ蓋印章”。

如是協調會會議紀要須聯合行文時，應使主辦機關名稱在前，“會議紀要”四字置于發文機關名稱右側，上下居中排布；如聯合行文機關過多，必須保證公文首頁顯示正文。

簡報式會議紀要與“文件”式會議紀要的區別在于：發文機關標識是否帶“文件”字樣，是否加蓋印章。

由于會議紀要的種類不同，格式的要求不同，蓋章的要求亦不同。從是否蓋章的角度說，會議紀要可分為無須蓋章的會議紀要和必須蓋章的會議紀要兩種。

必須蓋章的會議紀要，指的就是“文件”式會議紀要。這種會議紀要的發文機關標識(文頭)帶有“文件”字樣，其標識格式與正規公文一樣。

無須蓋章的會議紀要，指的就是簡報式會議紀要。這種會議紀要的發文機關標識(文頭)按《格式》的規定由“‘XXXXX會議紀要’組成”，不帶“文件”字樣，“不加蓋印章”?！掇k法》和《格式》中關于會議紀要可以不加蓋印章的規定，指的就是這種用來記載議定事項的簡報式會議紀要。因為這種會議紀要的格式編排與通行的簡報極為相似，即正文之前沒有主送機關，成文日期又不在正文之后，事實上也無法蓋章。

2 命令(令)、議案須由領導人簽署(或加蓋領導人簽名章)，但不加蓋機關印章

“命令(令)”是國家行政機關發文的最高級形式?！掇k法》規定：“適用于依照有關法律公布行政法規和規章；宣布施行重大強制性行政措施；嘉獎有關單位及人員”。

從“命令(令)”的適用范圍可以看出其重要性和權威性。為了維護國家政令的權威性和統一性，命令(令)的格式應該統一，而且要嚴格執行。

按照《中華人民共和國憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國立法法》等有關法律法規的規定，可以依照有關法律在其職權范圍內發布“命令(令)”的行政機關有：

國務院；

國務院各部、各委員會；

省(區、市)以及較大市的人民政府；

縣級以上地方各級人民政府；

鄉、民族鄉、鎮的人民政府。

按照規定，部門行政規章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府行政規章由省長或者自治區主席或者市長簽署命令予以公布。

據此，各級人民政府都可以使用“命令(令)”文種，但使用時應當“依照有關法律”

“命令(令)”也屬公文特定格式之一種。按照《格式》的規定：

命令標識由發文機關名稱加“命令”或“令”組成，用紅色小標宋體字，字號由發文機關酌定。命令標識上邊緣距版心上邊緣20mm，下邊緣空2行居中標識令號；令號下空2行標識正文；正文下空1行右空4字標識簽發人簽名章，簽名章左空2字標識簽發人職務；聯合發布的命令或令的簽發人職務應標識全稱。在簽發人簽名章下空1行右空2字標識成文日期。

與一般的文件格式相比，“命令(令)”的格式有其獨特性。主要表現在以下幾個方面：

發文機關標識=發文機關名稱＋文種。發文機關名稱用全稱，不能用簡稱或規范化簡稱。文種也是發文機關標識的一部分。如，國務院令的發文機關標識就是“中華人民共和國國務院令”，河南省政府令的發文機關標識就是“河南省人民政府令”。發文機關名稱后加“命令(令)”即構成發文機關標識。用紅色小標宋體字，字號由發文機關酌定，但不能超過上級同類型公文的版頭字號，可以相等。

首頁上白邊為57mm。按《格式》的規定：“公文用紙天頭(上白邊)為：37mm±1mm”，“版心尺寸為：156mmx225mm(不含頁碼)”，“命令標識上邊緣距版心上邊緣20mm”。命令(令)發文機關標識的上白邊應這樣計算：37mm+20mm=57mm。

如是聯合發布“命令(令)”，排在首位的主辦機關也應在此處標識，協辦機關下移，文種“命令”或“令”的字樣置于發文機關名稱右側，上下居中．

發文字號的順序號不受年度限制。在發文機關標識之下空2行標注令號，居中排列。與文件式公文發文字號不同的是，令號前要加“第”字，如“第9號”。要注意的是：文件式公文的順序號是以年度為限，每年從1月1日起重新編號。而同一個發文機關的令號可以依次編下去，可以不受年度限制，也可以不因主要領導人的更替而中斷。

“命令(令)”版頭與正文之間沒有紅色反線。令號之下空2行即是正文。與文件式公文不同的是：正文與版頭之間沒有紅色反線?！懊?令)”正文的格式與文件式公文相同。

沒有主送、抄送而用“分送”?！懊?令)”正文前沒有主送機關，版記處也沒有抄送機關。只在版記處設“分送”欄，分送機關的標識與文件式公文抄送機關的標識相同。

“命令(令)”無須加蓋機關印章而要由機關負責人簽署。簽署指機關領導人在公文落款處簽寫姓名或加蓋簽名章，代表公文的作者，證實公文的效用，并將簽署的公文向外發出．

簽署的位置在正文之下空2行，簽名章用紅色，右空4字。簽名章左空2字標識簽發人職務，命令(令)的簽發人應是發文機關的最高領導人即一把手，副職不能聯署，也不能代署。簽名章之下空1行標識成文日期，成文日期右空2字。

除“命令(令)”外，各級國家行政機關向同級國家權力機關提出的“議案”，也不應加蓋行政機關印章，由機關領導人親筆簽署(或加蓋領導人的簽名章)。

“議案”是指國家行政機關向國家權力機關或立法機關提出的議事原案。如法律案(通常簡稱法案)、預算案、彈劾案以及其他重大事項的議案等。由具有提出議案權的機關(在我國則為各級人民代表大會主席團、常務委員會、各專門委員會和同級人民政府)或個人(在我國則為各級人民代表大會代表)提出，經由議長(在我國則為人民代表大會主席團)交所設議案審查機構(如各種專門委員會)審議，然后作為正式議案提交全體會議(在我國則為人民代表大會全體會議)討論，其已通過者，則稱議決案。

《辦法》規定：“議案適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務委員會提請審議事項”。如河南省人民政府若有重要事項提請河南省人民代表大會或河南省人民代表大會常務委員會審議，就應以河南省人民政府省長的名義按照法律程序向省人代會或省人大常委會行文．文種只能是“議案”。

議案的格式也很獨特，主要有以下幾點：

標題要有“提請審議”的字樣。與大多數公文的標題一樣，“議案”的標題也由發文機關名稱、事由、文種三要素組成。不同的是事由部分必須有“提請審議”的字樣，以示對同級人民代表大會或人大常委會的尊重。

主送機關比較固定?！白h案”的主送機關只有兩種情況：一是主送同級人民代表大會，如“XX省第×屆人民代表大會第×次全體會議”；二是主送同級人民代表大會常務委員會，如“XX省第×屆人民代表大會常務委員會”。

正文簡要說明待審議事項的意義或原因?！白h案”正文是其主體，但不必重復“草案”的內容?！白h案”都是要帶附件的，即“草案”?！安莅浮辈攀枪徸h的主要對象，“議案”只起介紹、說明提出“草案”的背景、原因和目的作用，沒有必要長篇大論。

落款處不加蓋機關印章，而由政府首長簽署。我國政府機關的領導體制按憲法和有關法律法規的規定，實行的是首長負責制，且同級政府及其負責人是由同級人民代表大會選舉產生的，必須定期向同級人民代表大會及其常務委員會匯報工作，接受審議。因此，提請審議的“議案”必須以同級政府首長的名義簽署，不能蓋政府機關的印章。

3 法定會議通過的決議類公文不加蓋機關印章

“決議”是典型的會議文件，“會議紀要”也是典型的會議文件，二者有相近處：都是用來記錄會議成果、傳達會議精神的文種；都要求與會單位和人員共同遵守執行；都是下行文。但二者也有相異處：

適用范圍不同。政府機關只有會議紀要，沒有會議決議。黨委機關兩個文種都有。

內容不同。會議決議的內容一定是原則性的重大問題；而會議紀要的內容可輕可重，涉及的問題可大可小。如，一次辦公例會結束后也可以發會議紀要，但不能發會議決議。

寫法不同。會議紀要可以反映會議上不同的觀點或幾種同時存在的意見；而決議只能反映多數人通過的統一的觀點或意見。一份會議紀要可以同時寫出不同方面互不關聯的幾項決定；而一份決議只能寫某一方面某一問題的最新結論。

形成過程不同。會議紀要是把會議情況整理出要點，經機關領導人審核簽發后即可定稿；而會議決議初稿寫成后，必須經正式會議按法定程序表決通過后才能形成。

現實效用不同。決議一旦形成，有關部門必須嚴格貫徹執行，其指令性和約束力都很強；而會議紀要雖有權威性，也可作為辦事依據，但指令性相對較弱。

與“決議”相近的還有一個文種，即“決定”?！皼Q定”與“決議”都是決策性文種，都是上級機關處理或安排某些重要事項或重要工作的下行文，都要求下級機關貫徹執行。

“決定”與“決議”的區別也很明顯：

使用范圍不同?！皼Q議”是黨委機關的規定文種，行政機關不用。就是說，行政機關如用“決議”就錯了。黨委機關“決議”、“決定”都可用。原因是：行政機關按我國法律的規定是首長負責制，即一把手說了算，用不上決議；黨委機關按《中國共產黨章程》的規定是民主集中制，有“少數服從多數”的規定，離不開“決議”。

形成方式不同。經正式的法定會議討論并按法定程序進行表決通過后才能形成決議。而決定則不一定，有的決定是經法定會議集體討論通過的，有的決定卻可以由領導機關直接做出，如《關于對劉XX所犯錯誤的處分決定》。

內容不同。“決議”涉及的問題往往是有關全局性、原則性的重大問題，而“決定”不一定都涉及全局性、原則性的問題。“決定”可以涉及重大問題，也可以針對具體問題?！皼Q議”的內容原則性的多，議論性的文字多；而“決定”的內容比較具體，要求也很明確。

格式不同。“決議”的標題都用會議名稱作為發文主體，成文日期也都采取題下標注的形式。而“決定”則有兩種情況，如是大型會議討論通過的決定，格式與決議相同；如是從其他渠道形成的決定，格式與決議相異。

蓋章的要求不同?！皼Q議”是無法蓋章的，這倒不是有什么硬性的規定，而是沒辦法蓋章。“決議”是經法定會議按照法定程序進行表決，通過后才能形成決議。而這些法定會議一般是沒有印章的，比如黨代會、人代會、工代會、團代會、股東代表大會等，所通過的決議，都無法蓋章，因此就不蓋章。正是因為無法蓋章，所以才把成文日期由正文之后改為標題之下加括號。如果有章可蓋，那成文日期當然就不用變動了。

決議類公文是指：文種不一定是“決議”，但其形成的渠道與“決議”相同：也是通過法定會議按法定程序表決通過后形成的，其格式和蓋章的要求與決議相同。最典型的就是“決定”，“決定”是否蓋章有兩種情況：如是法定會議表決通過的“決定”也是無法蓋章的；如是從其他渠道形成的“決定”，當然就應該蓋章了。

4 聯合上報的公文，協辦機關可以不蓋章

在公文處理中，聯合發文是常見的?！掇k法》規定：“同級政府、同級政府各部門、上級政府部門與下一級政府可以聯合行文；政府與同級黨委和軍隊機關可以聯合行文；政府部門與相應的黨組織和軍隊機關可以聯合行文；政府部門與同級人民團體和具有行政職能的事業單位也可以聯合行文”。

聯合行文也與單獨行文一樣，有上行文、平行文、下行文之分。

《辦法》規定：“聯合上報的公文，由主辦機關加蓋印章；聯合下發的公文，發文機關都應當加蓋印章”。

凡聯合發文，就有主辦和協辦之分。關于聯合上行文，按照2001年1月15日《國務院辦公廳關于進一步做好公文處理工作有關事項的通知》(國辦發[2001]5號，《國務院公報》2001年第7號)明確規定：“請示國務院的事項如涉及其他部門的職責，主辦部門要主動征求有關部門的意見，協辦部門要積極配合，取得一致意見后，經有關部門負責同志會簽上報國務院。部門間如有分歧意見，主辦部門主要負責同志要出面協調。如果召開協調會議，協辦部門負責同志應出席并將協調情況及時向本部門主要負責同志報告。經協調后仍不能達成一致的，主辦部門應將有關部門的意見及理據列明并將有關部門的正式意見或協調會議紀要作為附件，經有關部門主要負責同志會簽后上報國務院”?！掇k法》第二十六條也有類似的規定：“擬制公文，對涉及其他部門職權范圍內的事項，主辦部門應當主動與有關部門協商，如有分歧，主辦部門的主要負責人應當出面協調，仍不能取得一致時，主辦部門可以列明各方理據，提出建設性意見，并與有關部門會簽后報請上級機關協調或裁定”。這一規定，為防止和處理政出多門，杜絕公文打架，提供了依據。

聯合行文在發文前有一個會商的過程，主辦部門應當與相關部門協商，達成共識后才能正式行文。《辦法》規定：“部門之間對有關問題未經協商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上級機關應當責令糾正或撤銷”。

在聯合發文的組織過程中，主辦機關和協辦機關的作用是不一樣的，蓋章的要求也不一樣。如是聯合下發公文，發文機關都應當加蓋印章；聯合上報的公文，由主辦機關加蓋印章即可，協辦機關無須加蓋印章。

(作者單位：鄭州大學文學院)