沒有標準，何談“濫化”與“弱化”

2006年《檔案管理》第3期上發表了鄭仁先生的《檔案業務指導的“弱化”與“濫化”》一文，通讀鄭仁先生的這篇文章，感到鄭仁先生對檔案的實際工作非常熟悉，對檔案業務指導工作的現狀及面臨的危機也有比較清醒的認識。文中揭示的檔案業務指導工作中的一些現象，依筆者所見也是客觀存在的。但鄭仁先生由此得出檔案業務指導“弱化”與“濫化”的結論，筆者認為是值得商榷的。為與鄭仁先生一致，在下面的討論中筆者所指的業務指導也僅是指檔案行政管理部門的業務指導。

1 鄭仁先生所選取的參照對象是不合適的，得出的“弱化”和“濫化”的結論是很難讓人信服的

由于鄭仁先生在文章中未對“弱化”和“濫化”這兩個概念做出解釋，按照1980年上海辭書出版社出版的《辭海》所做的濫是指江河水滿溢、泛濫、過度、無節制等，弱化是指語音上由較強的音變為較弱的音的現象的字面解釋，我們可以知道所謂的弱化和濫化都是針對一定的參照對象來說的，因為沒有一定的標準和參照對象，就無所謂滿溢、過度、無節制，也無所謂由強變弱。為了論述的方便，以這個理解為基礎，我們是否可以按照一般人的理解，對“弱化”和“濫化”做一基本的界定：所謂的弱化就是沒有達到規定的狀態和標準或雖已達到規定的狀態和標準但出現了下滑現象，影響了事務的良性發展；所謂的濫化就是超過規定的狀態和標準使事務向良性發展相反的方向進行。

鄭仁先生在文中雖然沒有明確提出“濫化”和“弱化”的參照對象，但從文中指出的“弱化”和“濫化”的表現形式可以看出，所謂的“弱化”和“濫化”都是相對于計劃經濟時期傳統的檔案業務指導來說的。也就是說，鄭仁先生是把傳統的檔案業務指導作為其界定目前檔案業務指導“弱化”和“濫化”標準的。對此，有學者在對鄭仁先生提出的問題進行研究時也指出：“檔案業務指導的這種‘濫化’是相對于過去(計劃經濟時代)狹窄的業務指導面而言的，是相對于以計劃經濟時代的情況與需求為標準來配置的業務指導能力應對不斷擴大的業務指導面力不從心而言的”。如果筆者對鄭仁先生所選取的這個參照對象的分析成立，那么就會使人產生以下兩個疑問：一是鄭仁先生所選取的這個參照對象合理嗎?由于參照對象是界定“弱化”和“濫化”的標準，我們有必要對鄭仁先生所選取的這個參照對象是否合理進行一下分析。應該說“在計劃經濟時代，由于社會結構穩定、經濟主體形式單一、企業經營模式單一、社會事業管理方式單一，在幾十年的檔案實踐中，我們在檔案業務指導方面已經形成了一套面向機關、企業、事業單位的檔案管理模式”。這種管理模式在計劃經濟時期確實在一定程度上促進了檔案業務工作的開展，但我們是否就可以說這種模式就是合理的、科學的、正確的呢?筆者認為未必。因為在這種模式下，檔案指導者對檔案業務指導的概念并不清楚，正如一位從事檔案實際工作的學者所指出的：“檔案業務指導，指導什么?這項工作真正的內涵是什么?重點又是什么?這些問題乍一聽，好像不是問題。但仔細想想，并不好回答。業務指導的內容、范圍、重點在法律、法規、規章、文件上并沒有給出明確的界定。每個業務指導人員，大都是依據前輩的傳授，根據以往的工作經驗，憑著個人的理解去做工作。這就可能使我們對業務指導的真正內涵與重點在認識上存在偏差。”筆者也是一位檔案業務指導人員，根據筆者多年的工作體會，感到這位學者對檔案業務指導的分析是符合檔案指導工作實際的。在實際工作中連檔案業務指導的真正內涵與重點都要靠指導者憑個人的理解和經驗去把握的情況下，怎么可能形成科學合理的檔案業務指導模式呢?所以，鄭仁先生把計劃經濟時期的不科學的檔案指導模式作為參照對象是不恰當的。另外，我們知道，在社會管理活動中一定的管理模式是與一定的社會條件相適應的，鄭仁先生以計劃經濟體制下的指導模式(在業務指導內容各自為政的情況下是不可能形成具有普適性的模式的，在此之所以還取模式之意主要是與其他學者對此的稱呼相一致)為參照對象來衡量市場經濟體制下的檔案指導工作，應該說也是不合適的。在市場經濟條件下，檔案業務指導是否“弱化”和“濫化”，只能用市場經濟體制下的檔案業務指導的科學模式為標準，而不能以計劃經濟條件下檔案業務指導的所謂模式為標準。二是鄭仁先生對檔案業務指導得出的“弱化”和“濫化”的結論正確嗎?我們知道，前提正確是結論正確的必要條件，沒有正確的前提，不可能得出正確的結論。通過上面的分析，我們可以清楚地看到，鄭仁先生在該文中所選取的參照對象是不恰當的，在參照對象不合適的基礎上鄭仁先生得出目前檔案業務指導“弱化”和“濫化”的結論是不能讓人信服的。客觀地說，在檔案業務指導的實際工作中“弱化”和“濫化”可能是存在的，但鄭仁先生所指出的現象是不是就是“弱化”和“濫化”的表現，是值得懷疑的。因為，在該文中鄭仁先生沒有給出正確的判斷標準，我們無法評判這種現象是否是“弱化”和“濫化”。

2 目前從理論上評判檔案業務指導工作是否“弱化”和“濫化”是缺乏根據的

從理論上說，要想判斷檔案業務指導是否存在“弱化”和“濫化”的傾向，必須要弄清檔案業務指導的理想狀態是什么，檔案業務指導的標準是什么，檔案業務指導工作的范圍(包括管轄范圍和工作內涵)是什么。只有弄清這些東西才有可能去判別某項檔案業務指導工作是弱化還是濫化、檔案業務指導工作是否出現了弱化與濫化的傾向。目前，要想從理論上弄清檔案業務指導工作的理想狀態非常困難。原因有兩個：

一是檔案業務指導的含義不明。在計劃經濟時期，由于經濟主體比較單一，社會結構比較簡單，政府權力也比較大，檔案行政管理部門作為政府部門通過單獨或與其他政府部門聯合開展檔案業務指導工作的方式促進和發展了檔案事業，對檔案業務指導的理論需求不強烈。改革開放以后，國家的經濟結構和社會治理模式發生了很大的變化，檔案的形成主體迅速增多，檔案的載體和種類大量增加，檔案業務指導面臨的工作對象、工作內容與計劃經濟時期相比有了很大改變，形勢的發展要求檔案業務指導的方式、方法要有一個大的改變，業務指導的實際工作迫切需要理論的指導，但由于長期以來(可以說從我國建立檔案工作以來)檔案界對業務指導研究的關注程度不高，尤其是對業務指導如何適應新形勢發展需要方面的研究不夠，造成檔案的業務指導工作理論欠缺，使檔案業務指導的實際工作長期以來缺乏理論的支持，以至使“檔案業務指導工作難做一直困擾著基層檔案部門的業務指導人員”(鄭仁先生語)。雖然我們已開展了幾十年的檔案業務指導工作，但對檔案的實際工作者和研究者來說未必回答得清“檔案‘業務指導’指導什么?這項工作的真正內涵是什么?重點又是什么?”等這些檔案業務指導工作的基本問題。正如一位對檔案業務指導實際工作做了較為深入研究的學者所指出的：“什么是檔案工作業務指導，這是有待檔案學界深入研究的課題。”學者的研究告訴我們，對檔案界來說，檔案業務指導的含義是有待進一步明確的。

二是檔案業務指導工作缺乏必要的規范。檔案業務指導是一項什么性質的工作?筆者從現有的檔案法規和規范性文件中沒有看到明確的規定，當然對其如何規范就更談不上了。關于檔案業務指導的性質，有一位對檔案業務指導工作做了系統研究的學者認為：檔案業務指導是一種法定的檔案行政管理活動，對于指導單位來說，檔案工作業務指導是他們的一種權力。同時這位學者還認為：檔案工作業務指導畢竟是一種指導活動，而不是指揮、指令性的活動，它重指導而少強制：它重在告訴人們什么時候應該做什么，應該如何做，怎樣做得更好些，并幫助人們解決工作中的疑難問題，重點在于指導人們掌握解決問題的理論、技術和方法；它多以引導、輔導、疏導和提供服務的方式進行；業務指導雖然也是一種法定行為，也要有一定的程序，但其強制性和程序性較其他法定行為相差甚遠_。或許有的人會說，對檔案業務指導這種既是“權力”，而又“多以引導、輔導、疏導和提供服務的方式進行”的工作，到底是權力還是服務呢?這個問題直接關系到檔案業務指導的性質，雖然也是我們所關注的，但在理論界沒有對這個問題探討清楚之前，在實際工作中，我們似乎更應該關注檔案業務指導工作有無規范。我們知道，檔案業務指導主要是檔案行政管理部門對機關、團體、企業事業單位和其他組織檔案工作的指導，可以說是強勢一方對弱勢一方的指導，按照依法治國的要求．不管這種指導是權力還是服務，都應該通過法律、法規及規范性文件加以限制和約束：如果說檔案業務指導是一種權力，按照法治的要求，在《檔案法》、《檔案法實施辦法》和其他檔案法規中就應對業務指導的適用條件、適用程序、適用范圍等作出明確的規定，不然檔案業務指導權就是無邊界的，權力的行使就是無標準的。但目前從檔案的實際工作來看，“業務指導的內容、范圍、重點在有關法律、法規、規章、文件上并沒有給出明確的界定”。在這種現實情況下，我們沒有辦法判別檔案業務指導工作是不是存在所謂的“弱化”和“濫化”：如果說檔案業務指導是一種服務，由于這種服務的提供者是檔案行政管理部門這個“檔案工作上的老大”(江澤民語)，為避免檔案行政管理部門在進行業務指導時提供強制性服務給服務對象的權利造成侵害，根據法治的原則，也有必要通過法規和文件等形式對提供服務的方式進行規范，否則就有可能導致服務的異化。但筆者查遍檔案法規和文件，也沒有找到對檔案業務指導這種服務加以規范的規定。在這種情況下，我們很難說目前檔案業務指導這種服務是否存在“弱化”和“濫化”的傾向。

總之，筆者認為在目前檔案業務指導的含義不明、性質不清且缺乏基本規范的現實情況下，檔案業務指導的標準狀態是什么很難搞清，在檔案業務指導的標準都沒有搞清的條件下，奢談檔案業務指導的“弱化”與“濫化”，從理論上說是有違邏輯規則的。

3 如何理解檔案業務指導中的權力和服務

前面提到的那位叫予同仁的學者認為：檔案業務指導是權力，但又多以引導、輔導、疏導和服務的方式進行。這就會使人產生一些疑問，權力與服務的性質不同，作用也不同，當權力以服務的方式出現時還是權力嗎?在檔案業務指導既是權力，又以服務方式進行的情況下，檔案業務指導到底該是權力還是服務呢?對某一檔案現象如何判別是該使用權力還是該使用服務呢?對此問題，該學者并沒有給予明確的回答。筆者從事多年的檔案業務指導工作，對檔案的業務指導工作也可以說有些了解，感到檔案業務指導工作沒有權力做不好，沒有服務檔案業務指導工作也不可能做好。檔案業務指導工作既要有權力的成分，也要有服務的成分，權力與服務應分別適用于業務指導的不同范圍和業務指導的不同領域，它們作為兩種不同性質的事務不應同時出現在同一個指導活動中。那么，檔案業務指導在什么情況下表現為權力?在什么情況下表現為服務呢?筆者認為，按照《檔案法》第六條“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，對全國的檔案事業實行統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導。縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”，以及對此條作出具體規定的《實施辦法》第七條、第八條的要求，我們對檔案業務指導的權力和服務的區分是否可以這樣來理解：檔案業務指導工作的所謂權力主要是指檔案行政管理部門“把全國、或某一個地區、某一個系統的檔案工作作為一個整體，從大處著眼，主要進行方針目標和行為規范的指導”，由于這時檔案工作的業務指導是制定檔案事業的發展規劃、制定具體的檔案規章制度、制定檔案工作政策等具有普遍約束力的抽象規定，所以，這時檔案行政管理部門的指導從范圍上說具有宏觀性，從工作性質上來說具有權力性。之所以說這時的檔案業務指導具有權力性，是因為制定這些規定、制度、政策、規劃等是檔案行政管理部門單方面意思的表示，且檔案行政管理部門制定的這些規定、制度、政策和規劃對被指導單位具有強制性，被指導單位必須遵守和服從，在這種情況下檔案行政管理部門的業務指導工作表現出來的權力性是毋庸置疑的，只不過這種權力是以行政立法的性質出現的：檔案業務指導工作的服務主要是指檔案工作的微觀方面，“是指對某個單位的檔案工作，以及檔案工作的某個方面進行具體的指導主要是技術、方法的指導。”由于這時檔案工作的業務指導是指導者根據自己對檔案法規、政策和文件的理解對被指導單位采取勸告、建議、說服、協商等非強制性的方式進行的，是否接受勸告及建議的最終決定權在被指導單位，所以，檔案行政管理部門的業務指導對被指導單位不具有強制性，被指導單位沒有義務必須服從指導，在這種情況下檔案業務指導表現出來的是服務。如對某機關檔案工作的指導，對文書立卷、歸檔工作的指導等。由于這時檔案業務指導表現出來的是服務，檔案行政管理部門在進行業務指導時應尊重單位的意見、服從單位的意志。

根據上面的分析，筆者認為，在實際工作中要正確區分對檔案業務指導的權力與服務，對檔案業務指導的權力，我們要通過法規和文件進行嚴格的約束和限制，以保證權力使用的統一和正確，避免濫用。對檔案業務指導的服務，也要制定一些必要的規范，以保證服務對象的權利，尊重服務對象的個性，防止其對服務對象的侵害。