“住改商”糾紛，治理的源頭在哪里？

2006年10月11目，北京市建委給北京市朝陽區(qū)法院回函，針對(duì)朝陽區(qū)法院有關(guān)“住改商”的司法建議制定了整改措施。朝陽區(qū)法院的司法建議是在2006年7月19日發(fā)出的，該院根據(jù)北京市望京實(shí)業(yè)總公司與業(yè)主邢再春等涉及“住改商”案件中存在的普遍問題，向市建委發(fā)出司法建議。朝陽區(qū)法院建議：市和各區(qū)縣建委應(yīng)加強(qiáng)對(duì)裝飾裝修行為的監(jiān)督管理，對(duì)于裝飾裝修活動(dòng)侵占公共部分，對(duì)承重結(jié)構(gòu)等公共部位和設(shè)施造成損害的要依法處罰：發(fā)現(xiàn)違反城市規(guī)劃的行為時(shí)，及時(shí)告知城市規(guī)劃行政主管部門，由其依法處罰：制定房屋買賣合同范本，指導(dǎo)房屋買賣雙方就自用部位與公共部位的界限進(jìn)行明確約定，以確定房屋買受人正當(dāng)行使所有權(quán)的權(quán)利范圍。

市建委在回函中表示，會(huì)在加強(qiáng)與相關(guān)行政管理部門溝通、規(guī)范商品房買賣合同文本的基礎(chǔ)上強(qiáng)化管理。市建委將加強(qiáng)立法，積極與市工商局、市規(guī)劃委等部門進(jìn)行溝通協(xié)商，起草包括《北京市房屋租賃管理辦法》、《北京市實(shí)施<物業(yè)管理?xiàng)l例>辦法》、《北京市房屋安全使用管理辦法》、《北京市住宅裝飾裝修管理規(guī)定》等。

“住改商”的是與非

“住改商”，是指業(yè)主將居住房屋改為商業(yè)用房或辦公用房等。“住改商”現(xiàn)象隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，契合了人民群眾日益旺盛的商業(yè)需求及中小企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)成本的需要。但是，也正是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?cè)絹碓阶⒅亓己玫娜司迎h(huán)境。“住改商”原先并不明顯的弊端開始凸現(xiàn)。

北京市朝陽區(qū)法院俞里江法官指出，“住改商”的弊端主要是：反復(fù)裝修，隨意拆改承重墻，私改電線和燃?xì)饩€路等，導(dǎo)致住宅樓的整體結(jié)構(gòu)被破壞，影響房屋安全：在住宅小區(qū)內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使住宅小區(qū)缺乏安寧，使業(yè)主對(duì)小區(qū)安全產(chǎn)生憂慮：有的商鋪存在亂扔垃圾、夜間營(yíng)業(yè)、亂立廣告牌等問題；經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中聲、光、電、氣、電波等不可量物對(duì)小區(qū)的環(huán)境以及居民身體健康構(gòu)成影響；經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往占用業(yè)主共有部分。正是因?yàn)椤白「纳獭贝嬖诘倪@些弊端，導(dǎo)致了業(yè)主之間的矛盾與沖突。這種現(xiàn)象不僅在新建的商品房小區(qū)中普遍存在，在公有住宅樓中也屢見不鮮。

司法如何介入“住改商”糾紛

促使朝陽區(qū)法院提出司法建議，是緣于該院審理了大量“住改商”糾紛案件。2006年7月17日，該院審結(jié)的14件“住改商”案件的原告都是朝陽區(qū)建設(shè)委員會(huì)，14位被告均是已購公房的房屋所有權(quán)人。原告訴稱：被告擅自進(jìn)行住宅裝修，拆除房屋窗下墻，以用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違反了建設(shè)部第110號(hào)令《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》的規(guī)定。作為房屋管理者，原告為了樓房安全及維護(hù)樓房外觀形象，請(qǐng)求判令被告將拆改的房屋窗下墻恢復(fù)原狀或進(jìn)行加固處理，使之符合安全要求。14位被告在購買公房時(shí)，與原告有約：遵守國(guó)家有關(guān)住宅法律和北京市有關(guān)房屋管理的政策、法令、法規(guī)，嚴(yán)禁私自拆改樓房的各種結(jié)構(gòu)。原告的訴訟請(qǐng)求得到了法院的支持，法院判決被告將拆改的窗下墻恢復(fù)原狀或進(jìn)行加固處理，使其符合國(guó)家房屋安全標(biāo)準(zhǔn)。

在上述案件中，雖然法院支持了原告的訴訟請(qǐng)求，但是，判決依據(jù)是其他法規(guī)以及雙方之間的約定，并非“住宅禁商”的法規(guī)。俞法官介紹說，由于沒有“住宅禁商”的法令，司法的“住宅禁商”，只能依據(jù)建筑物區(qū)分所有權(quán)制度和相鄰關(guān)系制度的規(guī)范進(jìn)行裁判。

俞法官認(rèn)為：司法對(duì)“住改商”糾紛的解決是有限的，如果有業(yè)主僅以他人改變了房屋住宅用途而請(qǐng)求判令“禁商”，法院是無能為力的。俞法官進(jìn)一步解釋道，在目前立法尚未全面禁止“住改商”之前，司法不宜以一己之力在審判實(shí)踐中禁止“住改商”，而仍應(yīng)在建筑物區(qū)分所有權(quán)制度及相鄰關(guān)系制度的規(guī)范要求范圍內(nèi)對(duì)“住改商”糾紛進(jìn)行裁判。

看來，解決“住改商”問題實(shí)際上更多應(yīng)依照行政管理制度予以解決。比如，工商登記部門核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，對(duì)于營(yíng)業(yè)地址為住宅的，不予核發(fā)執(zhí)照，這在北京市已經(jīng)開始實(shí)行：對(duì)于改變房屋用途的，土地房屋管理部門介入對(duì)其進(jìn)行行政處罰等。當(dāng)然，如果立法認(rèn)為只要“住改商”即構(gòu)成對(duì)其他業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)的侵犯，而作出相應(yīng)規(guī)定，人民法院當(dāng)然可以依法予以裁判。在此必須強(qiáng)調(diào)的是，由于司法本身的事后救濟(jì)的特點(diǎn)，對(duì)“住改商”糾紛只能個(gè)案事后救濟(jì)，根本的解決尚需明確政策，并通過兩個(gè)途徑予以解決：一是業(yè)主間的自主協(xié)商機(jī)制；二是有效的行政管理。

或禁或疏，“住改商”糾紛如何救濟(jì)

1、應(yīng)否禁止“住改商”

中國(guó)政法大學(xué)教授張俊浩認(rèn)為，如果“住改商”過分侵?jǐn)_了相鄰人的居住利益、安寧利益，就可能導(dǎo)致不公平的情況出現(xiàn)。經(jīng)營(yíng)者不負(fù)擔(dān)對(duì)環(huán)境造成污染的治理成本，比如垃圾、噪音污染等等，這就不公平。對(duì)于類似這樣的成本，是可以通過契約機(jī)制進(jìn)行配置的。至于說，怎么評(píng)價(jià)經(jīng)商活動(dòng)造成的損失，怎樣確定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的費(fèi)用，這是專業(yè)技術(shù)問題，不妨通過專業(yè)鑒定途徑來認(rèn)定。對(duì)于支出費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)偏重一些。

中國(guó)人民大學(xué)教授葉林認(rèn)為，每個(gè)業(yè)主在購買住宅房屋時(shí)都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確的概念，就是房屋本身的用途就是住宅，已經(jīng)排除了商業(yè)用房的用途。在商法上，營(yíng)業(yè)的概念是公開持續(xù)以贏利為特征的。但人們居家是希望有相對(duì)私密的環(huán)境，如果在小區(qū)某一個(gè)單元進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這本身就和人們購買房屋時(shí)所承諾的私密性相矛盾。現(xiàn)在雖然法律對(duì)“住改商”沒有明確禁止，但在目前情況下應(yīng)有總體的價(jià)值判斷。

葉教授還認(rèn)為，討論“住改商”不是單純討論一個(gè)人能否正常行使自己的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而是要注意到財(cái)產(chǎn)所有權(quán)受制于在購房時(shí)對(duì)別人的承諾。因此在實(shí)踐中，需要看房屋建造的規(guī)劃、開發(fā)商在銷售房屋時(shí)及買受人買房時(shí)是否明確該房屋的用途，即是用于商業(yè)、用于住宅、還是用于混合用途，不能籠統(tǒng)地說“住改商”一概不行。討論“住改商”問題，應(yīng)該限定在多戶人家居住的樓宇范疇之內(nèi)，單個(gè)房屋、一家一戶可能就沒有討論這個(gè)問題的必要。

中國(guó)政法大學(xué)教授管曉峰認(rèn)為，“住改商”是歷史現(xiàn)象，是一種趨勢(shì)，這是目前不可抗拒的生活潮流，所以不應(yīng)去禁止，而應(yīng)去疏導(dǎo)它，有條件的允許“住改商”，但是我們需要探討“住改商”的條件。“住改商”的產(chǎn)生是因?yàn)橛邢鄳?yīng)的商業(yè)需求，但在住宅區(qū)內(nèi)經(jīng)商，就會(huì)妨礙其他住戶的利益，其他住戶就可能到法院請(qǐng)求司法保護(hù)。那么如何判斷其他住戶的權(quán)利是否受損，可以從以下幾方面來看：(1)、是否妨礙其他住戶的通行權(quán)。(2)、是否妨礙其他住戶的鄰近權(quán)。(3)、是否妨礙其他住戶的通風(fēng)權(quán)。(4)、是否妨礙其他住戶的采光權(quán)。(5)、是否侵犯其他住戶的共有權(quán)。如有些“住改商”是建在樓上，這就會(huì)占用電梯。有人對(duì)此做過測(cè)試，電梯在沒有“住改商”之前，平均等候時(shí)間是40秒，但是“住改商”以后，在高峰時(shí)間等電梯時(shí)間就延長(zhǎng)到了1分鐘甚至更長(zhǎng)，這事實(shí)上侵犯了其他住戶等候電梯的時(shí)間。(6)、是否妨礙整個(gè)樓宇的建筑安全。

2、工商能否禁止登記

國(guó)家工商行政管理總局官員張道揚(yáng)認(rèn)為，從依法行政的角度講，最基礎(chǔ)的民法通則、公司法、各類企業(yè)法以及行政法規(guī)都沒有禁止住宅成為企業(yè)或者個(gè)體工商戶的住所或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。工商登記僅要求有必要的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，而沒有對(duì)企業(yè)法人、非法人企業(yè)、個(gè)體工商戶等的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所有具體要求。因此，工商管理部門不能拒絕申請(qǐng)人在申請(qǐng)工商登記時(shí)把住宅性質(zhì)場(chǎng)所作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。

張道揚(yáng)認(rèn)為工商行政主管部門僅僅是執(zhí)法部門，法律法規(guī)沒有禁止的，執(zhí)法部門就不能禁止。住宅商用問題有比較深刻的背景，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的時(shí)候，人民群眾并沒有反映“住改商”問題，更多的是反映配套設(shè)施不健全、社會(huì)服務(wù)跟不上。在這種社會(huì)需求下，住宅小區(qū)當(dāng)中出現(xiàn)了服務(wù)企業(yè)或者個(gè)體工商戶。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，居民對(duì)居住條件的要求越來越高，住宅商用問題也越來越突出。這是涉及多方面利益的問題。因此，在我國(guó)目前的情況下，沒法嚴(yán)格的一刀切，有的地方提出住宅禁止商用，恐怕也不太現(xiàn)實(shí)。由于大量的經(jīng)營(yíng)者在使用住宅從事經(jīng)營(yíng)，由于工商部門發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照是行政許可，如果禁止他們經(jīng)營(yíng)，按照行政許可法的有關(guān)規(guī)定，發(fā)放行政許可的部門應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償，這是工商部門難以承受的，另一方面，也不可能要求中小型企業(yè)都在寫字樓進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

“住改商”糾紛如何救濟(jì)

中國(guó)政法大學(xué)教授管曉峰認(rèn)為，糾紛沒有救濟(jì)就會(huì)導(dǎo)致糾紛當(dāng)事人走極端，甚至引發(fā)暴力。所以，對(duì)“住改商”糾紛，必須要有一個(gè)有效的公力救濟(jì)制度，否則當(dāng)事人就會(huì)去尋求私力救濟(jì)。管教授認(rèn)為需要強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面：1、注重業(yè)主大會(huì)的前置協(xié)商程序。業(yè)主大會(huì)是一種民主的意思自治機(jī)構(gòu)，凡是發(fā)生爭(zhēng)議，業(yè)主大會(huì)應(yīng)該有調(diào)解協(xié)商的作用。業(yè)主如果說因?yàn)猷徑鼨?quán)、通風(fēng)權(quán)等權(quán)利受到損害，要求救濟(jì)的時(shí)候，應(yīng)該有一個(gè)前置條件，就是要通過業(yè)主大會(huì)協(xié)商解決。如果糾紛都到法院來，法院承受不了這么多的糾紛。2、著重居委會(huì)的調(diào)解制度。3、逐步形成簡(jiǎn)易審判程序。對(duì)“住改商”的案件盡量用簡(jiǎn)易程序。

中國(guó)政法大學(xué)教授張俊浩認(rèn)為，如果契約安排不能制約“住改商”行為，那就只能訴諸法院。這是相鄰關(guān)系問題。相鄰關(guān)系實(shí)際上解決的是侵權(quán)問題，認(rèn)識(shí)侵權(quán)問題的關(guān)鍵是侵權(quán)的標(biāo)的是權(quán)益，權(quán)益是指正當(dāng)?shù)睦妗Ｃ穹ê芴貏e，不能告訴你有哪些權(quán)益，而只能告訴你不能干哪些事情。因此，總的原則是不能濫用自己的權(quán)利，不能過分損害別人的利益。至于這種判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由法院來界定，法院通過審判，來得出大家認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)。所以，相鄰關(guān)系實(shí)際上是濫用自己的權(quán)利侵犯其他人善意的利益。張教授特別強(qiáng)調(diào)，不能說侵權(quán)行為侵犯的就是權(quán)利，更確切的說，侵權(quán)行為侵犯的是正當(dāng)利益。這個(gè)利益體系是開放的，過分侵犯他人的利益就要賠償。這就是民法上的一個(gè)基本原則——禁止權(quán)利濫用原則。法官可以通過這種開放式的體系去保護(hù)公民的合法權(quán)益。

“住改商”，立法的口子怎么開

不管是行政管理還是司法救濟(jì)，都需要立法的支持，因此，立法才是“住改商”治理的源頭。那么“住改商”立法的口子怎么開?曾經(jīng)是立法機(jī)構(gòu)官員的原全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室主任魏耀榮教授的觀點(diǎn)頗有代表性。

魏教授認(rèn)為，對(duì)于“住改商”如果不在法律上作出統(tǒng)一和嚴(yán)格的規(guī)定，各種治標(biāo)措施可能都難以奏效，也可能難以為人們所接受。他認(rèn)為物權(quán)法草案對(duì)“住改商”現(xiàn)象偏于寬容。業(yè)主的“住改商”行為，只需經(jīng)有利害關(guān)系業(yè)主同意。此項(xiàng)規(guī)定似不適宜，也難操作，且有負(fù)面作用。“住改商”，特別是經(jīng)過里外大拆大改的“住改商”，往往要損害眾多業(yè)主的利益，經(jīng)三兩戶業(yè)主同意即可實(shí)施，似欠穩(wěn)妥，且可能群起效尤，后果堪虞。因此，建議增加以下規(guī)定：“任何業(yè)主不得將住宅用于商業(yè)目的，不得為經(jīng)商而拆改窗戶、陽臺(tái)、戶門等專有部分外墻的任何部位，或者拆改專有部分的任何承重構(gòu)件。”魏教授認(rèn)為這樣規(guī)定，可能更能維護(hù)整體業(yè)主的利益。

資料鏈接：

于2006年10月1日起實(shí)施的《浙江省物業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)改變物業(yè)使用性質(zhì)行為做出了明確規(guī)范，業(yè)主、非業(yè)主使用人應(yīng)當(dāng)按照房地產(chǎn)權(quán)證書載明的用途或者規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)用途使用物業(yè)，不得改變物業(yè)使用性質(zhì)。確需改變的，應(yīng)當(dāng)征得利害關(guān)系人的同意，報(bào)經(jīng)規(guī)劃、國(guó)土資源等有關(guān)部門批準(zhǔn)，并依法辦理相關(guān)手續(xù)。

2006年6月16日，北京市工商局登記部門下發(fā)的《關(guān)于從嚴(yán)審查住所使用證明文件的通知》規(guī)定，同年6月19日起北京市暫停為登記地址是民用住宅的企業(yè)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

2004年11月1日實(shí)施的《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》，明確規(guī)定了業(yè)主、物業(yè)公司和相關(guān)管理部門可以對(duì)擅自把住宅改為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)合的行為進(jìn)行起訴、制止和處理。上海市規(guī)定，如果將住宅改為經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所，首先要經(jīng)過住宅樓內(nèi)業(yè)主和小區(qū)委員會(huì)的一致同意。同時(shí)，房地產(chǎn)行政管理部門及相關(guān)規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)將加收該場(chǎng)所較原住宅所繳納物業(yè)費(fèi)的10倍費(fèi)用。違反規(guī)定擅自改變物業(yè)使用性質(zhì)的，由區(qū)(縣)房地產(chǎn)管理部門責(zé)令限期改正，可處1萬元以上、5萬元以下的罰款。

2000年，廣州頒布“住改商”禁令，但同年12月12日，廣州市工商局出臺(tái)《關(guān)于工商登記放寬政策問題》，規(guī)定“住宅改作商用的，提供房產(chǎn)證和租賃合同”即可；2001年2月6日，廣州市規(guī)劃局又試行《住宅建筑改變使用功能規(guī)劃處理辦法》，提出五種住宅可申請(qǐng)改商用。2002年8月，廣州市工商局再放松“禁商”，出臺(tái)《關(guān)于明確企業(yè)注冊(cè)登記工作中幾個(gè)問題的通知》，著重放寬企業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的限制。但2006年5月1日，禁令再次執(zhí)行。廣州在5年之內(nèi)三次調(diào)整，現(xiàn)改為邊堵邊疏策略：一方面全面禁止住宅樓內(nèi)經(jīng)商，另一方面通過行政手段變更部分住宅用途為商用，以使部分“住改商”合法化。

現(xiàn)行的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第53條規(guī)定：“業(yè)主需要裝飾裝修房屋的，應(yīng)當(dāng)事先告知物業(yè)管理企業(yè)；物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)將房屋裝飾裝修中的禁止行為和注意事項(xiàng)告知業(yè)主。”但《條例》沒有明確規(guī)定禁止“住改商”。

《物權(quán)法》(草案)相關(guān)規(guī)定，業(yè)主不得違反管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房。管理規(guī)約未作規(guī)定的，業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。