我國地方政府制度創新中存在的問題及對策

制度是約束人們行為的規則，其實質是對人們利益的界定和分配。制度創新就是舊制度被新制度所替代，即人們利益關系的調整或重新界定。地方政府作為地方公共管理的主體，其首要的職責就是要代表好、維護好、發展好地方的公共利益。地方政府維護地方公共利益的手段之一就是提供制度。在改革不斷深化的背景下，地方各利益主體間的利益關系也經歷著一場深刻的變革，各種利益矛盾和利益沖突會不斷出現，對原有的制度產生巨大而持續的沖擊，當原有的制度不能解決這些利益矛盾和利益沖突時，制度創新就被提上日程了。為此，剖析目前中國地方政府制度創新中存在的主要問題，并探索如何優化我國地方政府的制度創新具有重要的理論意義和實踐意義。

一、地方政府制度創新中存在的主要問題

1.強調局部利益，導致地方保護主義。具有相對獨立利益的地方政府，像市場中的個人和其他經濟組織一樣，追求本地區利益最大化是各級地方政府的理性選擇。當各地方政府的制度創新行為都受這種最大化地方利益動機驅動時，它們之間的競爭就不可避免。事實也證明了這一點，改革開放以來，為了維護和擴大地方利益，地方政府之間展開了激烈的競爭。一是爭奪制度創新的進入權。為了獲得某一項制度創新的進入權，各地紛紛向中央政府證明本地的地位是多么重要，本地的發展是如何急迫，那些最善于討價還價、或者和中央政府關系密切的地方往往能在這種博弈中勝出，獲得在當地進行制度創新的試驗權。二是爭奪中央的財力支持。由于中央政府掌握著大量的經濟資源，獲得中央的支持，能夠減少本地的支出，這相當于增加了本地的收入，而且通過中央支持的項目建設促進本地經濟社會的發展。因此，向中央政府爭奪項目和財力支持是地方政府競爭的又一途徑。

地區間不良競爭必然導致地方保護主義盛行。地方保護主義是地方公共權力以合法或違法的方式為了保護本地區利益而采取損害其他地方利益和中央利益，并封鎖資源合理流動的一種價值觀念和行為趨向。地方保護主義有多種表現形式，最突出的是產品保護，即通過限制外地有競爭力的同類產品進入本地市場，使產品質量不高的本地企業得以繼續生存下去。地方政府這樣做，一是因為當地企業的經營狀況直接影響到本地區的財政收入。在某些地方，一個大型企業上交的利稅可以達到當地財政收入的50%甚至更高，而且可以解決本地居民大量的就業問題，對當地的經濟發展和社會穩定影響巨大。另外，有些地方大型企業的領導本身就由地方政府領導擔任，企業的利益和政府的利益幾乎融為一體，對這些企業的照顧就更“合情合理”了。

2.強調短期利益，不利于可持續發展。地方政府在進行制度創新、推動本地經濟社會發展時，存在明顯的短期行為，即強調短期利益，忽視長遠利益。這種現象的產生是因為在當前的政績考評體制下，官員升遷主要的依據是任期內的政績，這樣地方政府官員把追求任期內的地方利益最大化當作奮斗目標，其制度創新的動機就是任期內的收益最大化。因此，地方政府傾向于那些投資少、見效快的產業，但這些產業往往技術含量低，資源浪費嚴重，還常常帶來嚴重的環境污染。改革開放以來，國家提出了明確的自然資源開發與利用、使用的方針，并制定了相應的法律、法規。然而，有些地方政府，不從全國發展大局和長遠目標考慮，不顧自然方面的國情，甚至也不顧本地的資源狀況，追求即時的和短期的效應，實行不合理的甚至掠奪式的“開發”，致使亂砍濫伐森林、亂圈亂占土地、亂搶濫挖礦藏等現象屢禁不止。

3.影響中央政策的有效實施，阻礙改革進程。中國的改革進程實質上是中央政府主導的制度變遷過程，它遵循等級規則，中央政府處于等級的頂端，主要由其確定制度變遷的形式和內容，并通過縱向的行政隸屬關系自上而下地實施制度創新。要維持這一制度變遷方式，必須維持中央政府的權威性和等級制的穩定性，從而保證各級地方政府與中央政府協調一致，各級地方政府不走樣地實施中央政府的制度安排。中央政府也要有能力監控和糾正地方政府的偏差行為。但是，放權讓利和分灶吃飯財政的改革，使地方政府具有了與中央政府不同的效用函數，越來越傾向于從事中央政府并未授權的事情，以滿足其利益最大化的企求。這樣，地方政府在執行中央政策的過程中，再也不像過去那樣不折不扣了，而是“上有政策，下有對策”，對中央的政策進行本位主義的“創新”，這就嚴重阻礙了中央政策有效執行。

4.影響改革的整體推進，導致地區差距擴大。在很多情況下，地方政府的制度創新是在中央的特殊政策下進行的。為了保證試驗的成功，中央政府一般都給予一些優惠政策（如稅收、招商引資、項目審批、管理體制和經營體制改革、產權改革等方面），因而，使試點地區的創新活動具有了因引入新制度規則和中央優惠政策所帶來的雙重利益預期。因此，這些地方政府的制度創新并不是在自然狀態下進行的，而是與非試點地區之間存在著不同的制度條件。在這種情況下，被允許試點的地區就能夠更好地吸引其他地區的資源流入，獲得更快的發展。中央政府在改革之初，出于減少風險、降低制度創新成本的考慮，先讓一些地方進行制度創新，待取得經驗后再行推廣，其著眼點是全局性的制度變遷。但實際的制度變遷卻背離了中央政府的初衷。在試點單位取得成功經驗后，中央政府便準備將它推廣到其他地區，取消了原來設置的制度進入壁壘，壟斷租金隨之消失，所有推廣單位面對著相同的競爭地位，其制度創新的收益自然不能等同于試點單位。這些地區由于改革起步較晚，沒有試點地區那樣較好的試點積累，且缺乏足夠的財力支付變革的成本，因而在對傳統體制進行進一步的改造時，碰到了前所未有的阻力。使得中央政府整體推進改革進程的目標難以實現，進而導致經濟和社會發展水平的區域差距長期存在。

二、優化地方政府制度創新的思考

1.推進中央與地方關系的制度化，明確地方政府的制度創新主體地位。中央與地方權力關系的法律化、制度化，就是用法律來規范、界定和保障權力的調整界限及其運作過程，明確規定中央與地方政府的法人地位。長期以來，中國中央與地方政府之間的權力分配結構歷來缺乏確定的制度規則的規范，權力的下放和上收都取決于中央政府及其領導人的意志。在中央地方關系變革中，由于權力再分配的非規范化，中央收放權行為的隨意性和政策的不穩定，就在客觀上推動了地方政府的短期行為。要改變這種局面，保障并提高地方政府制度創新的主體地位，關鍵是以法律來規范中央政府與地方政府的職能關系，合理劃分權力。因此，在科學界定中央與地方權力的前提下，實現中央與地方權力關系法律化、制度化的途徑之一應是加快制定《中央與地方關系法》，將中央與地方之間縱向權力劃分的原則、內容、監督機制以及程序，通過法律的形式加以規定，使中央與地方之間的關系法律化、制度化，以實現有法可依。如此，在法律制約下，中央的隨意性行為與地方“對策”性動作將大有收斂，一方面，提高了地方政府制度創新的主體地位，另一方面，也約束了地方政府制度創新中的不良行為。

2.建立科學有效的中央與地方雙向監督機制。加強中央與地方的雙向監督與制約，完善監督機制是中央與地方關系法治化的保證。所謂中央對地方的監督，實際上就是中央政府為保證地方政府行為的合法性和與既定目標的一致性而對地方政府實施的檢查、控制和糾偏的活動。所謂地方對中央的監督是指地方政府通過法律手段維護自己的權力不受侵犯，從而保證政府權力在縱向上的分權與制衡，以權力制約權力。所謂雙向制約，就是要建立中央利益與地方利益的平衡機制，維持雙方各自的生存空間，從而促進雙方的相互合作。完善中央對地方的監督制約機制，首先要堅持中央對地方監督的權威性、系統性和獨立性，提高監督機構的地位和權威，使其能真正獨立開展工作。其次改革監督方式和手段，從直接行政干預為主轉向間接的法律監督、財政監督、司法監督和行政監督相結合，變事前行政審批為主為事后合法性和效率監督為主。最后，要建立和完善監督程序，使中央對地方的監督程序化、規范化和制度化。而完善地方對中央的監督制約機制，主要在于建立科學合理的地方利益表達與平衡機制，讓地方政府平等參與中央決策過程。

3.增強中央政策的科學性，為地方政府制度創新提供良好的政策環境。在中國制度變遷的過程中，影響地方政府制度創新動力和效果的并不全是當地的資源和條件，而更多的是和中央的政策聯系在一起，而中央政府出于多重考慮對各地的政策是不一致的。改革開放以來，中央政府對地方政府實行區別對待，對一些地方給予優惠性政策（如擴大對外經濟自主權，實行財政、稅收減免等等），而對另外一些地方卻不是如此。傾斜性的中央政策是一種十分稀缺的資源，可以擴大地方政府制度創新的范圍，增強地方政府制度創新的能力。即不分大省小省，富省窮省，在中央決策過程中具有平等的表決權和參與權，一省一票，多數決定。這一原則將改變過去中央與地方一對一談判為格局，而變為一對三十一（省區）的談判方式。從現代對策論角度，多人博弈比兩人博弈的合作策略機率更多。在多人博弈過程中，來自“群體”的壓力以及中央的壓力，將會迫使他們放棄不合作或欺騙的念頭。這樣，中央在綜合各地區利益的情況下出臺的政策就會照顧到較多地方的利益，體現更多的公平性，對于促進地方政府制度創新有著重大的意義。

（作者單位：1.湖南吉首大學政治與公共管理學院；2.華中師范大學政治學研究院）