私立學校與舉辦者產權關系的國際經驗與中國探索

摘 要：私立學校與舉辦者的產權關系是指私立學校與舉辦者之間的財產關系。產權不明晰是制約我國私立學校發展的重大隱憂。大陸法系國家私立學?；旧鲜蔷栀Y辦學型，在產權制度安排上采取財團法人的形式；英美法系國家的私立學校則有兩種形式——捐資辦學與投資辦學，它們采取不同的管理方式：捐資辦學以公益信托的形式進行調整，投資辦學則與企業管理一樣。我國私立學校主要是投資回報型，屬于英美法系國家的投資辦學型私立學校，應納入企業的管理范圍。

關鍵詞： 私立學校;產權制度;投資辦學;捐資辦學

中圖分類號： G475文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381(2007)02-0027-08

一、 我國私立學校與舉辦者產權關系的現狀

私立學校與舉辦者的產權關系是指私立學校與舉辦者之間的財產關系。產權不清晰是制約我國私立學校發展的重大隱憂。當前，我國私立學校辦學形式多種多樣，既有民辦公助的轉制學校，又有依托名校的獨立學校;既有具有國家承認學歷的民辦學校，又有非學歷的培訓機構。但是，從私立學校與舉辦者產權關系的角度來看，主要有兩種類型：捐資辦學與投資辦學。

捐資辦學是指私人或社會組織為了設立私立學校，捐資成立基金會或類似組織，并由該組織（基金會）作為舉辦者舉辦學校的辦學形式。這里的“捐資”是一種轉讓財產所有權的行為，財產一經捐出，投資人對其不再享有所有權。“如果私人或社會組織專門為設立私立學校而捐資設立基金會法人（或財團法人），則法人一經成立，捐資者便與其脫離關系，既不作為法人成員，也不直接參與或決定法人事務，更不享受法人所提供的財產利益?！?sup>［1］342在捐資辦學中，私立學校的財產為法人所有，即使法人解散后，捐資人也不能再收回自己的財產所有權，以確保私立學校的公益性。

投資辦學是指舉辦者將資本投入到所創辦的私立學校中，仍擁有對所投資本的所有權，且舉辦者憑借其對資本的所有權自動取得法人成員的資格，進而享有通過制定學校章程，參與法人事務，獲得學校經營增值而帶來的收益以及其他權利的辦學形式。由于私立學校舉辦者享有對其投資的所有權，因此舉辦者自然享有經營學校財產而獲得的收益權。從這個意義上說，捐資辦學是非營利的，而投資辦學卻是營利的。然而，根據我國當前的法律制度，私立學校的舉辦者是不能享有對私立學校經營所得財產的收益權的。我國《教育法》第25條明確規定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。《民辦教育促進法》第3條也明確規定，“民辦教育事業屬于公益性事業”。這一結構性矛盾成為我國民辦學校產權爭議的一個死結。

根據我國的法律制度，教育是公益性事業，所有的私立學校一律歸屬于民辦非企業單位，依法享有免稅等優惠待遇。但事實上，以營利為目的的學校卻大量存在，這些學校由于享受免稅等優惠待遇，極易取得高額利潤，從而誘使一些投資者打著公益事業的幌子紛紛投資私立學校。捐資辦學（非營利）與投資辦學（營利）不分直接導致我國私立教育發展的紊亂。“營利學校與非營利學校不分，一方面留給了不法商人鉆法律空子的機會，另一方面也是對捐資辦學公益行為的打擊。免稅待遇相當于政府把公民交納的部分稅款轉移到了民辦學校，稅收代表的是全民利益，企業性質的學校不應該占有這種全民利益。”^{［2］168-169}營利學校與非營利學校不分，捐資辦學與投資辦學不分，一律享有免稅優惠待遇，是我國當前法律制度的一大缺陷。在當前的制度環境下，作為投資辦學者的私人或社會組織都聲稱其是捐資辦學，而不承認自己是投資辦學。但由于一些私立學校的舉辦者對私立學校的公益性缺乏深入的理解，不能清楚界定“教育不以營利為目的”的內涵，因而在辦學中仍會不自覺地用辦企業的眼光來辦教育，并運用市場機制來調節自己的行為。如在一次私立學校校長（絕大部分是學校的投資者）的學術研討會上，絕大部分的校長均認為，校產的歸屬應堅持誰投資就歸誰的原則^［3］170。更有甚者往往利用法律對私立學校產權關系規定不明，通過鉆法律空子將利潤轉走。

投資辦學與捐資辦學不分，導致了我國私立學校產權關系的不明確，引發了人們對私立學?，F有財產歸屬的爭論。歸納起來，當前主要有三種不同的觀點：(1)既然舉辦者利用自籌資金投資辦學，那么私立學校的財產所有權理應歸屬于投資者。絕大部分私立學校的舉辦者持這種觀點。(2)私立學校的財產所有權歸屬于社會公共群體。私立學校是公益性機構，應由本身即為公益法人的基金會或其他捐助性法人舉辦，才能確保其公益性。如果允許營利法人投資辦學，該舉辦者可能從事營利性活動并進而獲得相應的收益權，私立學校的公益性則得不到保障。這是學界的主要觀點。(3) 應在保證私立學校公益性的前提下，按私立學校財產來源的結構劃分私立學校的財產所有權。就舉辦者而言，由于私立學校是公益法人，舉辦者不得對學校的經營所得享有收益權，而僅對其投資部分享有所有權。這是教育行政部門部分官員的觀點^［1］347。

觀念層面的對峙在制度層面也有所反映。當前我國對私立學校產權關系進行調整的主要法律有《教育法》、《民辦教育促進法》等教育類法律、法規以及《民法通則》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等民事法律與行政法規。如根據現有法律制度，私立學校具有法人資格。這就意味著舉辦者在設立私立學校時投入到學校的財產在法律上應轉歸該私立學校所有，私立學校的財產應與舉辦者的財產分離。我國的法律又有規定，私立學校不是一般的法人，而是公益法人。因此，私立學校在運行中取得的財產權利也歸私立學校法人本身享有，法人財產的增值不能夠分配給任何人，包括舉辦者。但《民辦教育促進法》卻規定，私立學校的舉辦者可以獲得合理的回報，這與私立學校的收益權歸學校法人相沖突。另外，根據有關的法律制度，作為公益法人的私立學校在法人解散后，清算后的剩余財產應不予返回舉辦者，而是用于發展社會力量辦學事業。但《〈民辦教育促進法〉實施條例》卻又規定，“教育機構清算后的剩余財產，返還或折價返還舉辦者”。

因此，如何理順私立學校的產權關系，以法律調整學校法人與舉辦者之間的關系，是我國私立學校能否得以持續發展的關鍵。

二、 私立學校與舉辦者產權關系的理論分析

討論私立學校的產權關系，首先必須確定私立學校法人的性質。世界兩大主要法系對法人制度有非常不同的觀點。大陸法系對法人最基本的分類是公法人與私法人。公法人是依公法設立的為完成公共職能的法人，包括公法社團法人、公法財團法人和公共機構法人三種。私法人是依私法設立的追求私人目的的法人，包括社團法人和財團法人。財團法人與社團法人相對應，它是指法律上為特定目的的財產集合賦予民事權利能力而形成的法人^［2］21。依法人的動機，又可把法人分為公益法人和營利法人。公益法人是以公益為其活動目的的法人；營利法人則是以盈利為其活動目的的法人。作為公益法人，私立學校在大陸法系中的地位屬于財團法人，財團法人制度主要規定在民法典中。

英美法系沒有區分公法與私法，也沒有社團法人與財團法人的區分，政府、公司與非營利組織在法律上的形式都可注冊為“公司”（Corporation）。由于沒有財團法人的概念，這類組織是由信托制度代替，故不分社團法人和財團法人。私立學校大多采取公益信托的形式。信托是一種基于信任而設立的財產關系，信托人將信托財產的所有權轉移給受托人，由受托人進行管理或處理，但受托人有義務將產生的利益交付給受益人^［2］21。公益信托是以公益為目的而設立的信托，它與私益信托具有同樣的信托制度特征，但公益信托的受益者必須為不特定的人。

明確了大陸法系與英美法系私立學校的法人性質，我們將轉而分析它們的產權制度。

（一）大陸法系私立學校的產權制度

在大陸法系的國家，私立學校是通過捐贈行為而設立的財團法人。在捐贈發生時，物權遵循大陸法系民法的“一物一權”原則，移給受贈人。受贈人遂成為該客體的所有人，依法行使占有、使用、收益、處分之權能。捐贈人的意圖則通過捐贈章程反映出來。在德國，捐贈章程至少要包括：法人之目的、所捐財產、財產組織與管理辦法。受贈人必須將收益用于現實公益捐贈的目的，其處分受捐贈物必須以不影響該目的的完全實施為限。由于財團法人不以社員（人）作為其成立的基礎，而是以捐助財產作為其成立的基礎，因此私立學校的設立人不是學校法人成員，不能組成社員總會決定法人事務。而且，由于財團法人沒有成員，故私立學校不像公司為股東分配贏利那樣為其成員提供財產利益。所以，在大陸法系國家，私立學校必須是非營利法人。

作為財團法人，私立學校的組織與管理辦法由捐助章程予以規定。法律僅要求私立學校設立董事會，董事會是私立學校的法定機關。私立學校董事會兼具議事機關、代表機關與執行機關的職能。由于董事會對私立學校的重要性，因而為了保證董事會公正、誠實地履行自己的職責，確保法人所有權的有效行使以及法人公益性的實現，法律對私立學校董事會組成的規定顯得特別重要。大陸法系的國家和地區大多通過法律對私立學校董事會成員的資格作出規定。一般來說，為了確保學校的教育教學質量，董事會成員中要有相當比例的具有教育教學經驗、掌握教育規律的人。如我國臺灣《私立學校法》第15條就明確規定，“董事會須有三分之一以上曾經研究教育，或從事同級或較高級教育工作，具有相當經驗者”^［1］381。

私立學校法人財產管理方法包括資金的籌集、保管、支出等，都由捐贈人在章程或遺囑中規定。捐贈行為一經完成，該財產遂成為獨立的法律主體，并具有存續上的永久性、管理上的獨立性。與此同時，為了確保私立學校的管理機構能夠切實履行其管理職能，防止和限制改變法人宗旨、改變法人財產用途和謀取個人私利等各種違法侵權行為的發生，國家加強了對法人法律的監督與制約。

可見，正是由于財團法人的組織形式具有確保法人的公益性與實現捐助人意愿的優勢，故大陸法系的私立學校采取財團法人的形式。

在大陸法系中，私立學校作為公益法人，在組織結構方面與以營利為目的的企業法人（公司法人）有本質的不同:

第一，從法人的性質上來看，企業設置主體是營利法人，私立學校設置主體是財團法人，具有公益性。

第二，從財產來源與產權歸屬上看，企業財產來自于投資，財產屬于股份性質，股東可以憑股份分得紅利，也可以繼承財產；私立學校的財產來自捐贈，捐贈一般不得抽回，更不能以此作為股份而營利，也不涉及財產繼承問題。

第三，從董事會的組成上看，企業董事會由投資者組成，一般來說，只有投資者才有資格成為董事；私立學校董事會不一定由捐資者組成，知名人士和有教育教學經驗者也可以成為董事會成員。

第四，從董事的權利上來看，在企業董事會中，董事以投資的多少享有不同的表決權；在私立學校董事會中，所有董事享有平等的權利。

（二）英美法系私立學校的產權制度

在英美法系的國家中，私立學校有營利與非營利之分。營利私立學校與企業法人同等對待。非營利性私立學校往往通過公益信托的形式設立。在此，我們主要討論非營利性私立學校的產權制度。

在公益信托中，信托財產的所有權自信托成立之日起發生轉移，但受托人僅享有占有、管理、處分信托財產的權能，信托財產的利益歸屬于受益人^［2］23，這一點是不同于大陸法系的財團法人的。在大陸法系國家，財團法人（受托人）享有受托財產支配意義上的所有權，或者為權利的名義之人。但在英美法系國家，受衡平法的限制，所有權中很重要的一部分——收益權屬于受益人所有。因此，在公益信托中，委托人、受托人、受益人均不享有完整的所有權^［2］23。

作為公益信托組織，私立學校的產權特性主要通過私立學校設立時，委托人、受托人和受益人等行為主體的法律關系表現出來。其中，委托人即公益捐贈人，它主要包括個人、企業及社會公眾；受托人即私立學校法人；公益捐贈的受益人是不特定的多數，與受托人發生分離。私立學校具有公益信托組織的四個特征：(1)所有權與受益權分離；(2)信托財產的獨立性，私立學校財產獨立于任何人，包括委托人；(3)受托人的有限責任，私立學校在民事關系中只承擔有限責任；(4)信托存續的連續性，私立學校以“盡可能類似”的原則延續而不受委托人的變故而終止^［2］24。

在私立學校設置這一公益信托中，各相關利益主體具有權利義務關系如下^［2］24-25。

首先， 公益委托人的權利義務：

1委托人的權利。委托人在信托發生后保留的權利主要是一種監督權，這種權利表現在如下幾個方面：(1)要求私立學校法人（受托人）履行信托的權利；(2) 知情權；(3) 調整權，即一旦出現設立信托時未能預見的特別事由，致使信托財產的管理方法不利于信托目的的實現或不符合受益人的利益時，委托人有權要求私立學校法人（受托人）調整管理方法；(4) 撤銷權，即私立學校法人（受托人）違反信托目的處分信托財產或者因違背管理職責處理信托事務不當致使信托財產蒙受損失，委托人有權申請撤銷信托及要求受托人賠償或恢復信托財產的原狀；(5) 異議權，即受托人職責終止后，應當向委托人和受益人作出處理信托事務的報告，對該報告委托人有提出異議的權利。

2 委托人的義務。委托人的義務主要有兩個方面：(1)托人移交信托財產的義務；(2)法律或信托行為向受托人支付報酬的義務。

其次， 私立學校法人（受托人）的權利義務：

1 私立學校法人的權利包括:(1) 在信托成立后接受信托財產的權利；(2) 根據信托文件獲得報酬的權利。

2 私立學校法人的義務包括:(1) 按照信托協定管理和處理信托財產的權利；(2) 忠于受益人的義務；(3) 對信托財產分別管理的義務；(4) 親自管理信托財產的義務；(5) 建立信托記錄和進行信托公告的義務；(6) 向收益人告知信托執行情況的義務；(7) 保護信托財產的義務；(8) 向受益人交付信托利益的義務；(9) 公益信托的受托人辭職需要經過公益事業管理機構的批準。

再次， 受益人的權利義務。

受益人的權利義務比較復雜，本文在此不予分析。但有一點必須明確，私益信托的受益人即委托人除享有知情權、調整權、撤銷權、異議權外，還享有受益權、放棄受益權、轉讓受益權等。但是，公益信托受益人為不特定的人，不能在信托關系中以受益人的身份享受權利。

通過上述分析，我們可以歸納出英美法系國家非營利性私立學校產權關系的主要特征：

第一，不存在一個完整的產權擁有者。作為捐資設立的私立學校，其利益相關者——委托人（捐贈者）、受托人（受贈者）、受益者三方均不是私立學校產權的完全所有者。因為在捐資辦學這一公益信托的過程中，捐贈者（委托人）自愿將這筆自有資產拿出，用于公益事業（辦學），同時享受到相應的稅收優惠等政策。委托一經完成，該資產便與委托人發生分離?！肮嫘磐械脑O立是自愿的，但在信托設立完成時，這筆資產已經因公共稅收因素的加入而不再具有私有資產性質，委托人已與資產脫離關系。”^［2］101

第二，剩余控制權與剩余索取權的分離使私立學校的產權界定產生困難①(注：所有權的實質可理解為剩余索取權與剩余控制權。剩余索取權是相對于合同受益權而言的，它是指對企業收入扣除所有固定的合同支付外的余額（利潤）的要求權。剩余控制權即在合同中沒有特別規定的活動的控制權。公司治理的核心在于剩余控制權與剩余索取權的匹配，即所有權主體與受益權主體相一致，此時，我們說公司的產權是清晰的。)。在公益信托中，一般將所有權歸屬于受托人，因為在委托人、受托人、受益人三方中，委托人在轉出資產時已自動放棄了所有權，受益人作為不特定的多數，不能成為擁有所有權的實體。這種制度安排在理論上具有合理性，但在實際運行中卻是有缺陷的。因為受托人并不享有剩余索取權，而只享有剩余控制權，在這種情況下，受托人對這筆公益資產并未負有最終責任。由此可見，在公益信托下，對非營利私立學校的產權界定是困難的。

第三，使用權的受約性。私立學校法人作為公益信托的受托人，雖然負有對資產的處分、經營、管理等權利，但是與一般所有權人不同，其權利是受限制的。也就是說，私立學校法人只具有美國人所謂的“有限的酌情處理權”。私立學校法人在一定范圍內享有酌情處理權，但不能違背信托事務，且必須對信托文件中規定的主要目標的實現起到作用。

第四，沒有自由轉讓權。由于信托人、受托人、受益人都不享有資產的自由轉讓權，在公益信托中，資產管理辦法一經確定，原則上不能變更；只有在某些法律規定的情況下（如信托終止），才能依據法律規定進行資產轉讓。私立學校的財產[CM（21]不能返回委托人?！肮嫘磐薪K止時的轉讓原則采取‘盡可能相似的目的’，轉移給其他公益組織或者其他公益信托”^［2］26。

第五，受益權缺乏明確的主體。作為公益信托，私立學校的受益人是社會上的不特定的人，所以學校中的師生作為實際的受益群體并不是受益主體。受益權的享有主體應該是該公益信托涉及范圍內的所有可能的受益者構成的群體，也就是說是一個虛擬化的主體。可見，公益信托中剩余索取權的主體是虛擬化的。由于剩余索取權主體的虛擬化，為了保證剩余索取權的實現，英美法系國家一般設立信托監察人制度，為虛擬的受益權主體設立法律行為主體。由信托監察人代表受益人利益對受托人進行監督，發現違約行為，信托監察人有權以自己的名義，為受益人的利益實施法律行為。

通過對大陸法系的財團法人制度與英美法系的公益信托制度的分析，我們可以得到如下結論：(1) 非營利性私立學校在產權制度安排上主要有兩種形式，在大陸法系下主要采取財團法人的形式，在英美法系下主要通過公益信托制度實現。這兩種制度并沒有本質的差別，它們都是基于捐資資產，為實現公益目的而設立的非營利組織。事實上，公益信托只是財團法人的變形或簡易型。無論是財團法人還是公益信托，在私立學校設置的過程中，均出現了三類不同的利益群體，即捐贈者（委托人）、受贈者（受托人）、受益者（受益人），故財團法人制度與公益信托制度對理清我國私立學校與舉辦者之間的產權關系有借鑒意義。(2)大陸法系國家私立學?；旧鲜蔷栀Y辦學型；英美法系國家的私立學校則主要有兩種形式，捐資辦學與投資辦學，這兩種形式采取不同的管理方式。捐資辦學以公益信托的形式進行調整，投資辦學則與企業管理一樣，不享受稅收優惠。我國私立學校主要是投資回報型，屬于英美法系國家的投資辦學型私立學校，應納入企業的管理范圍。

三、 我國私立學校與舉辦者的產權關系及其法律調整

我國私立學校在成立之初均作出非營利的承諾，并以此接受社會的資產和享受稅收優惠。因此，私立學校在我國是一種公益性很強的非營利組織。我國《教育法》、《民辦教育促進法》均明確規定，民辦教育是公益事業，私立學校是非營利組織。也正因為如此，在工商行政管理部門登記注冊的民辦培訓機構因其經營性而被排除在民辦教育機構之外。這是分析我國私立學校產權制度的基礎。

產權制度是界定、規范、調整產權關系的制度體系，它通常借助于法律來明確誰擁有、誰支配、誰受益。私立學校的產權制度是以法人產權為核心，圍繞財產的所有、使用、收益和處分而建立的制度體系。我國私立學校的產權制度主要通過《民辦教育促進法》及即將發布的《教育類民辦非企業單位登記辦法》等法律、法規、規章建立起來的，下面我們主要分析私立學校的財產占有權、使用權、受益權、處分權，從而揭示私立學校與舉辦者之間的關系。

（一） 私立學校的財產占有權關系

占有權是指民事主體對自己所有的財產的實際占領和控制的權利。當前，關于我國私立學校財產占有權主要有四種觀點：(1)由于民辦教育事業與公辦教育事業均屬于公益事業，故私立學校的財產也與公立學校的財產一樣，歸國家所有。(2)誰投資，誰所有。私立學校如果由個人投資，其財產就歸個人所有；由企業投資就歸企業所有。(3) 當前應該回避私立學校的所有權問題。私立學校設立后，應當允許出資設立私立學校的個人或者企業在學校正常運轉后，利用學校的收費盈余收回出資并獲得利息。出資人在全部收回出資和利息后，私立學校即歸國家所有。(4)與第三種觀點相同，首先回避私立學校的所有權。但是個人或企業收回全部出資和利息后，由于私立學校是其投資增值，故私立學校仍應歸投資者所有^［4］。上述觀點由于沒有區分投資辦學與捐資辦學的不同情況，都存在片面之處。

實際上，我國私立學校的產權存在一個結構性矛盾。一方面，在理念與制度層面，我們一廂情愿地假設所有私立學校都是捐資辦學；另一方面，在辦學實踐層面，私立學校卻主要是投資回報型的，屬投資辦學。第二、第三、第四種觀點都是基于“營利性”私立學校這一前提作出的。而根據我國的法律，所有的私立學校都是捐資辦學，是公益事業，一律享有國家免稅等優惠政策，一律不得營利。正如上文所分析的，免稅待遇相當于政府把公民交納的部分稅款轉移給了私立學校，稅收代表全民利益，企業性質的學校不應占有這種全民利益。因此，如果是“投資辦學”，那就是“營利性學校”，不屬于《民辦教育促進法》中私立學校的范圍，應把這類學校分離出去，納入企業的范圍進行管理。而如果作為“捐資辦學”，私立學校的所有權與捐資者已發生分離，捐資者與私立學校沒有所有權關系，也不能收回成本和利息。

第一種觀點也不適當，這種觀點與我國的有關法律也有出入。一方面，我國《民辦教育促進法》對舉辦者投入的資產的占有權有規定。該法雖然沒有從正面肯定舉辦者擁有投入到私立學校中的財產占有權，但卻肯定了出資者對其出資在“舉辦者變更”的情況下享有占有權。可見，我國法律對“民辦教育的財產不歸舉辦者所有”的規定不徹底，這與大陸法系財團法人與英美法系的公益信托“資產不得歸還捐資者”是不同的，這是因為我國大部分私立學校是投資回報型的，而不是捐資辦學型的。另一方面，我國法律明確規定，私立學校享有法人財產權。我國現行法律對法人的分類在《民法通則》企業法人、事業單位法人、機關法人及社會團體法人等四類法人的基礎上，增加了民辦非企業單位法人。私立學校歸屬于民辦非企業單位法人。根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民辦非企業單位 “是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”。教育部即將發布的《教育類民辦非企業單位登記管理暫行辦法》進一步明確了私立學校屬于民辦非企業單位。由于私立學校的民辦非企業機構的公益產權性質，決定了私立學校不能像企業一樣“誰投資、誰受益”。私立學校的出資者不得擁有占有權、收益權，可見，私立學校沒有具體的財產所有者，其財產應歸社會所有。正因為如此，私立學校的盈余不能被出資人、經辦人和其他私立學校機構的成員當作利潤分配，在存續期間，其所有收益歸私立學校所有和支配，不得轉移到私立學校之外。正如《民辦教育促進法》第36條所規定的，“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占” 。

因此，私立學校的占有權對于投資回報型私立學校而言，其財產歸投資者所有，這類私立學校與企業一樣，不得享有國家優惠政策；對捐資辦學型私立學校而言，其財產歸屬于社會。

（二） 私立學校的財產收益權關系

收益權是指民事主體取得基于財產所產生的物質利益的權利。財產所有權是權利主體獲得直接或間接收益的基礎。一如上述，對捐資辦學私立學校而言，由于其民辦非營利組織的特性，私立學校的出資人不擁有所有權，故不具有私立學校產權的收益權。對投資回報型私立學校而言，由于其營利組織的特性，私立學校出資人擁有所有權，故具有私立學校財產的收益權。然而，由于我國私立學校產權界定中的結構性矛盾，人們對私立學校的收益權也是爭議紛紛。這種爭議充分體現在對《民辦教育促進法》第51條的理解上。

我國《民辦教育促進法》第51條規定，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定” 。有人認為，這一條款令人費解。因為如果把“合理回報”理解為“財產收益權”，這與我國的《教育法》及《民辦教育促進法》所規定的私立學校一律不以營利為目的的規定直接相沖突，而且與《民辦非企業單位登記暫行條例》及《教育類民辦非企業單位登記辦法》把私立學校定位為民辦非企業單位的有關精神不相融。于是，他們認為，《民辦教育促進法》第51條中的“合理回報”只是獎勵性的^［4］，并非出資人收益權的體現。因為收益權是建立在財產歸出資人所有的基礎上，并依附于出資的增值。如果出資人對其在私立學校中的出資不享有所有權，則無論增值與否，都不享有收益權。私立學校法人財產的公益性質決定了出資人對其出資不享有所有權，是故，“合理回報”只能是獎勵性的^［4］。這種觀點其實是建立在“我國的私立學校都是捐資辦學”之假設的基礎上，無視我國私立學校主要是投資回報型的實際情況，這種解釋只是一廂情愿。有人則認為，我國的私立學校主要是投資回報型的，但是這些營利性私立學校又享受國家免稅等優惠待遇，極易贏得高額利潤，從而誘使一些投資者打著公益事業的幌子投資私立學校。在投資辦學中，出資人與私立學校之間實際上是一種債權人與債務人之間的關系。因此，《民辦教育促進法》第51條中的“合理回報”實際上就是出資人[CM（21]作為債權人獲得的合同規定的合同收入①(注：這種合同收入應該是在投資之初就協定了的，但由于我國捐資辦學與投資辦學不分，故沒有學校對出資人的合同收入作出規定。)。

由于我國對所有的私立學校一律實行免稅等優惠政策，因此，國家應該以法律規定投資回報的上限。有學者認為，投資回報的數量一般不超過同期國債利息是比較合理的^［4］。這種觀點充分考慮了我國私立學校的實際情況，但這種解釋未必符合立法的初衷。如在我國民辦教育立法課題組提交的《民辦教育立法意見提綱》明確指出，《民辦教育促進法》中“學校法人”針對的是非營利學校。如其所言，“資產一旦進入學校，就與出資人脫離了干系。此類學校關閉后的剩余資產，不應返回給出資人，而是必須用以發展其他非營利性社會公益事業。另一個方面，從我國的實際情況出發，考慮到投資者的利益，凡回報比例不超過10%的，應可視為不以營利為目的”^［3］337?！爸劣跔I利學校，當不在本法調控范圍之內。凡舉辦這類學校的，應向工商管理部門登記注冊，接受《公司法》的調整和規范?！?sup>［3］338

（三） 私立學校的財產使用權關系

財產使用權是指產權主體為了滿足自身需要，對某一財產進行利用的權利。私立學校享有法人財產權決定了學校財產的使用權也歸其享有，出資人不應該享有私立學校財產的使用權。對此，我國的《民辦教育促進法》第36條有明確的規定，“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。任何組織和個人都不得違反法律、法規向民辦教育機構收取任何費用”。然而，有人認為這一規定主要是針對捐資辦學的“非營利性學校”而言的，對我國大量存在的“投資回報型學?！辈⒉贿m用。因為捐資與投資的本質區別是：捐資者一旦捐贈，捐資者就不再擁有財產的所有權，捐資者無權以出資為由對私立學校進行控制與干涉。正因為如此，非營利性私立學校的董事會成員主要是社會各界人士，捐資者即使參加董事會也與其他董事會成員一樣，沒有對財產的所有權。營利性學校則不然，投資者擁有財產所有權，是董事會主要成員，有些甚至是學校校長。使用權既可以與所有權人分離，也可以由所有權人直接行使。也就是說私立學校的投資者可以擁有私立學校財產使用權。筆者認為，私立學校作為獨立的法人，應該擁有學校財產的使用權。投資人只應享有投資的回報，不應享有私立學校財產使用權，否則，將危及學校的正常運轉。在這一點上，投資回報型私立學校應該是適用《民辦教育促進法》第36條的有關規定的。也就是說，法律對出資人的使用權是限制的。

（四） 私立學校的財產處分權關系

處分權是權利主體在法律允許的范圍內對財產進行消費、轉讓、出賣等處置的權利。根據《民辦教育促進法》，我國私立學校財產處分權包括兩個主要方面：一是正常辦學中的財產處分權，一是終止辦學后的財務清算權。私立學校法人產權的規定，決定了私立學校的財產處分權歸私立學校，而不歸出資人。如我國《民辦教育促進法》第36條有明確的規定，“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。任何組織和個人都不得違反法律、法規向民辦教育機構收取任何費用。”由此可見，私立學校在正常辦學中財產處分權由私立學校行使，而不屬于出資人。不但捐資辦學如此，投資辦學也是如此。因為投資回報型私立學校只能享有其出資的固定合同收益，不得享有財產處置權，只要私立學校還運作存在下去，出資人就不能撤資，也不能以出資作抵押。我國《民辦教育促進法實施條例》第8條明確規定，“民辦學校的舉辦者應當按時、足額履行出資義務。民辦學校存續期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學經費” 。

對于私立學校終止辦學后的財產清理，《民辦教育促進法》有相關規定，其中該法第59條規定，“民辦學校清償上述債務后的剩余財產，按照有關法律、行政法規的規定處理” 。 國務院發布的《民辦教育促進法實施條例》就在保證私立學校法人產權的同時，也規定出資人對其出資具有收回的權利。這一規定充分考慮到了我國私立學校大多屬于投資回報型私立學校的具體情況。

四、結 論

分析我國私立學校與舉辦者的產權關系必須區分投資辦學與捐資辦學。在捐資辦學的情況下，私立學校的產權與舉辦者分離，私立學校財產的占有權、收益權、使用權、處分權歸學校法人；在投資辦學的情況下，私立學校的產權歸舉辦者，投資者享有財產的占有權與收益權，其財產的使用權與處分權受法律的嚴格限制，一般歸屬于學校法人享有。

由于我國私立學校的發展一開始就是在“營利與非營利不分，投資辦學與捐資辦學不分，一律享受免稅等優惠待遇”的政策環境下進行的。在這種情況下，貿然引入大陸法系的財團法人制度或英美法系的公益信托制度都是不合適的。我國新近設計的民辦非企業單位的產權制度也只能對以后新創辦的私立學校起規范作用。這三種產權制度都是基于“投資辦學”與“捐資辦學”，“營利學?！迸c“非營利學校”嚴格區分而作出的。而實際情況是，在我國很難對已存在的私立學校作出“營利”與“非營利”的區分，原因有兩個方面：其一，許多私立學校是在“假公益、真營利”的幌子下開辦的，以捐資辦學之名行投資辦學之實。其二，投資辦學與捐資辦學在實踐中是很難截然兩分的?！笆聦嵣希茈y有一個純粹的營利學校與非營利學校。原因是投資辦學的學?；旧隙际杖×藢W生的贊助費，這些錢不是辦學成本也不是投資，而是社會捐贈；捐資辦學的學校往往有多種資金成分，即使純粹的捐贈學校，它的成功除了依靠捐贈，還有賴于創辦者開創性的工作。”^［2］169此外，還有“集資辦學”、“貸款辦學”等形式進一步模糊了捐資辦學與投資辦學的界限。

在這樣的一個既成事實上，有人提出，以股份制的形式來確定我國私立學校的產權關系。按股份的比例安排董事會成員的比例，投資部分由投資者來安排其董事會成員，捐贈部分由社會各界人士充任董事。如果投資者控股，該私立學校以企業論處，納入《公司法》調整的范圍；如果捐資控股，該私立學校以民辦非企業單位論處，按捐贈產權的比例來確定享受免稅待遇的利潤比例，并按照管理權與經營權分離的思路，仍然采用董事會領導下的校長負責制^{［2］169-170}。這不失為一種破解當前困境的思路。當然，這種思路要做到切實可行還有許多問題值得研究，如政府公共政策作為對私立學校的資助，可否折算成股份，私立學校如何融資等等。

參考文獻

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［2］ 王 名清華發展研究報告2003：中國非政府公共部門［M］北京:清華大學出版社，2003

［3］ 胡 衛，丁笑炯聚焦民辦教育立法［M］北京:教育科學出版社，2001

［4］ 徐 偉民辦教育機構法人產權制度分析［J］特區理論與實踐，2003（9）:58-60

(責任編輯 張向鳳)