高等教育學費和學生資助政策

摘 要： 在高等教育投入的多元化趨勢中，伴隨著高校收費政策的實施，學生資助問題成為國家宏觀教育政策關注的重點領域。本文在國際高等教育投入和學生資助模式比較分析的基礎上，對我國高等教育學費和學生資助提出政策建議。爭取除學費外的其他社會投入應成為中國進一步籌措高等教育經費的重點；在確定高等教育學費時應兼顧培養成本和人均收入水平；同時要建立和完善多元化的學生資助體系。

關鍵詞： 高等教育投入；學費；學生資助；國際比較；政策

中圖分類號： G40-054文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381（2007）02-0035-05

高等教育學費和學生資助是一對矛盾的既對立又統一的兩個方面，本文以英、美、德、法、日、韓、印為主要比較對象進行分析，對國際高等教育學費及學生資助的理念與政策進行梳理，由此對我國高等教育相關政策的設計制定提出建設性對策。

一、高等教育多元投入體制與收費趨勢

高等教育能推動經濟增長、促進個人和社會的發展。教育經費占GDP比例是衡量國家對教育重視程度及教育發展程度的重要指標。但是，考慮教育經費占GDP比例，需要區分政府投入與社會投入。2002年，OECD國家教育機構支出總計占GDP的61%，其中公共支出為49%。法國私人投入教育的經費很低，韓國、美國、日本都比較高，相差數倍^［1］184；印度私人投入教育的數量迅猛增長。盡管政府投入依然是教育經費的主要來源，但家庭和企業的投入也不容忽視。

區分政府投入與社會投入比例，在第三級教育中更有意義。因為第三級教育更兼有準公共產品的屬性，致使各國發展高等教育的策略不同。由表1^{［1］185-186}可以看出，美國公共和私人投入都比較高，韓國、日本私人投入明顯偏高，法國、德國公共投入明顯偏高。

高等教育經費投入按來源再粗線條地劃分為政府撥款、學生學雜費和社會投入三類。政府經費所占比例見表2^［1］198。

法國、德國的高等學校以政府投入為主；美國、日本政府投入比較穩定，接近一半；韓國以政府投入為輔；英國、印度政府投入還占大多數，但比例開始下降，其中印度下降得尤為顯著。韓國、日本和美國的家庭投入都比較高。

以上的數據乍一看，好似沒什么規律，但事實上多元化的高等教育投入已逐步成為一種趨勢。英國、法國、德國等都先后開始反思過度依賴政府撥款的效益問題。從日本國立大學財政收入構成情況看，20世紀60年代國家教育財政撥款高達80%以上，充分體現出誰設校誰支付的原則。然而，隨著時間的推移，國家在國立大學財政收入中的地位、作用不斷下降，20世紀70年代下降到70%左右，90年代又下降到50%左右，近年一直保持在50%～60%的水平。相反，學生交納的學雜費等學校自籌資金迅速提高，由20%上升至50%，幾乎接近于政府教育財政撥款部分。 

二、高等教育學生資助模式的國際經驗

由于各國對高等學校學生實行收費的政策并成為發展趨勢，隨之而來的學生資助問題也就成為國家宏觀教育政策關注的重要內容。二戰以來，各國對于接受高等教育的學生資助模式基本上可以分為三種：助學金模式、貸學金模式、混合資助模式。助學金模式實際執行了一種免費的高等教育政策，流行于二戰結束后的一段時期。到了20世紀80年代中期，學者們對這種資助模式進行了激烈批評。批評的矛頭主要指向兩個方面，一是免費加助學金模式給政府帶來巨大的財政壓力，二是貧困學生接受高等教育的比例并沒有因此顯著增加。因此，收費加貸款模式（貸學金模式）開始盛行起來。

（一）收費加貸款的資助模式

目前， 收費加貸款模式是世界各國學生接受高等教育的基本資助模式。其理論基礎是曾經盛行教育界的教育機會均等理論、人力資本投資理論及成本分擔理論。

從生產效率的角度來看，免費加助學金模式使政府付出較高的成本，給財政帶來沉重壓力，并且由于政府用以投入的資金有限而影響高等教育規模的擴大。在收費加貸學金模式中，即使政府需要支付的教育投資不再增加，學生負擔部分費用，貸學金可以循環使用，從而增加了教育資源，使得更多的年輕人有機會接受高等教育。因此，免費加助學金模式只能適用于精英教育階段，而收費加貸學金模式可適用于大眾化教育階段。

經濟學中的帕累托最優和帕累托改進可以進一步從學理上解釋這一現象。帕累托最優是指資源分配的一種狀態，在不使任何人境況變壞的情況下，不可能再使某些人的處境變好；而帕累托改進是指一種變化，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。如果一個經濟制度不是帕累托最優，則存在一些人可以在不使其他人的境況變壞的情況下使自己的境況變好的情形。在經濟人假設的前提下，學生是反對任何形式的教育收費的，但是免費的高等教育增加了納稅人的負擔，制約了高等教育的發展。因此，免費的高等教育不是帕累托最優。而讓接受高等教育的大學生承擔一定的成本，并且對于經濟拮據的大學生提供貸學金這樣的金融產品，使得大學生能夠利用自身信用進行融資，既擴大了教育經費的來源又保證了貧困大學生能夠順利完成學業，這樣的制度設計顯然是一個帕累托改進。

1．學生貸款的種類。

學生貸款一般是無息或低息的，當然也有與商業利率一致的。其中無息或低息貸款對學生有利，日本、德國、美國等都有相應的項目。高利率有助于吸引商業資本進入，從而擴大貸學金資金來源，丹麥、美國等也都有政府不貼息的國家擔保貸學金。

美國的學生貸款的種類比較多，如有資助型和非資助型兩類斯泰福貸款（利率浮動，每年7月1日進行調整，最高不超過825%；2005年7月1日至2006年6月30日，貸款償還期間的利率為53%，在校期間、寬限期以及延緩期的利率為47%），有聯邦帕金斯貸款（目前利率為5%），此外還有聯邦本科生家長貸款（利率浮動，每年7月1日進行調整，最高不超過9%，2005年7月1日至2006年6月30日利率為61%）。

學生如果能夠證明其經濟困難，則可以得到資助型斯泰福貸款(subsidized Stafford Loan)，可以解決全部或者部分經濟困難，教育部代為支付在校就讀期間的貸款利息以及畢業后前6個月和延期還貸期間的利息。資助型貸款的數額不能超過借款人的經濟困難程度。在資助型貸款限額之外，借款人也可以得到更多的非資助型斯泰福貸款(unsubsidized Stafford Loan)，貸款非資助型貸學金甚至無需證明經濟困難，對于這類斯泰福貸款，借款人承擔從貸款發放之后到全部歸還期間的全部利息，政府不代為支付貸款利息。

2．貸學金的資金來源主要來自政府撥款、金融機構出資和學生還款。

政府撥款是多數國家貸學金資金的主要來源。日本、德國、英國、澳大利亞等許多發達國家的貸學金主要是來自政府撥款，亞洲的馬來西亞、蒙古以及中國香港也是這樣。美國的貸學金方案最為復雜，但是它的“帕金斯貸學金”是由政府出資的。

商業銀行出資也是貸學金重要的資金來源之一。商業銀行出資使政府不用投入本金，減少了公共財政的壓力，因此一些國家選擇或擴展了這種方式。如韓國、菲律賓、巴西、墨西哥等國都選擇了銀行出資的方式，美國的斯泰福貸款也是由銀行出資，印度則從2000年開始其貸學金貸款改由銀行出資。

學生還款也是貸學金資金來源之一。因為貸學金是一種可以循環的資金，良好的回收機制會促進迅速而有效地回籠資金，學生還款后資金可以重新作為本金繼續為貸學金政策服務。日本在這方面是做得最好的，在上世紀90年代日本育英會貸學金資金來源中回收資金占到40%^［2］259。

3．貸學金的管理方式。

自上世紀80年代貸學金資助方法開始在世界各國廣泛應用之后，也遇到了不少問題，如商業銀行不積極、貸款回收困難等。這說明需要完善貸款制度設計。

綜合世界各國的情況來看，貸學金的管理有以下四種方式：一是教育部門負責管理；二是政府專門設立的機構進行管理；三是金融部門操作運行；四是大學進行管理運作。當然，在許多國家進行的是綜合管理，由相關部門各負其責。

設立獨立的管理部門是一些國家偏愛的做法，北歐、非洲、中東的大部分國家都采用了這種方式，例如丹麥的“國際教育基金會”，英國的“貸學金公司”，德國的“大學生福利服務社”等，雖然名稱各異，但是職能相似。它們一般采用金融機構的運作方式，其職員大部分是專業的金融工作者。獨立的機構、專業的人員有助于提高貸學金的回收率，以便在政府幾輪撥款后實現貸學資金的自給自足。如日本政府把整個貸學金的管理交給“育英會”負責，借貸資金、政府撥款和回收的貸款是其資金來源。育英獎（貸）學金每年按時回收率在90%左右，貸款回收工作非常有成效。

當然，也有例外。印度的學生貸款制度始于1963年。起初，印度政府設想設立一個5～10年內可以形成循環利用和獨立運作的基金，希望其能循環周轉使用，以便減輕政府負擔。但由于認識程度、運作機制等問題，貸款回收率很低。1963～1988年間以學生貸款的形式投入資金869億盧比，只有59%得到回收，90年代初的回收率最高也只到15%。由于學生貸款未能發揮很好的作用，在本世紀開始，印度政府改進了原有的學生貸款計劃，由多家商業銀行直接進行操作。

（二）多元資助——混合資助模式

貸學金模式提供了一種融資渠道，延緩了成本支付限度，使貧困大學生有可能在將來為自己的教育付費，避免了納稅人承擔高等教育全部成本的不公平現象。但是在經濟狀況不好，大學生就業前景或收入不理想的情況下，單純的貸學金模式被認為加大了貧困大學生的生活壓力。混合資助模式進一步體現了公平，但它需要強大的財政支持。

所謂混合資助模式是指在資助理念上實現多種理念共存，在資金上實現資金來源多元化，在具體資助方案上實現方案設計多樣化。美國的資助政策是典型的混合模式，應用得也比較成功，教育機會均等、人力資本投資、成本分擔理論等資助理念并存是其資助政策的重要特點。美國《1965年高等教育法》宣布同時采用獎學金、助學金、貸學金和校園工讀等多種形式的資助方法，該資助模式的產生是其教育資助理念多元化的結果。資助資金也呈現多元化的特點，以1989～1990年的數據為例，助學金占47%，貸學金占34%，獎學金占13%，工讀占6%^［2］279。

近年來，印度政府越來越多地把精力投入到普及基礎教育，對高等教育的投入逐漸減少。印度有一半人口生活在貧困線下，且生活標準很低，為了保證具備接受高等教育能力的貧困學生不被排除在大學校門之外，除了政府撥付的間接助學金外，印度政府還制定了直接的助學政策，如學生貸款，發給貧困學生助學金、生活津貼、減免學費等。助學金制度增加了人們接受高等教育的機會，尤其是對經濟困難而有學習天賦的學生更為必要。助學金代替了部分學費，一些重點學院、研究院學生獲得的助學金甚至超過學費。

三、我國高等教育的學費和學生資助政策

（一）今后籌措高等教育經費的重點

在目前我國教育經費的來源中，政府財政和個人支付是主渠道。如2003年，全國高等學校政府財政撥款和學雜費之和為7864%，廣東省高校為8500%，河南省高校為8901%，青海省高校為9244%^［3］ 。但在結構比例上，二者已經很難再有增長①(注：當然隨著教育經費總量的提高，特別是將來政府投入占GDP的4％目標的實現，高等教育政府投入的量還需有大的提高。）。這是由于在我國的教育投資分配結構中，高等教育比例一直比較高，政府對高等教育的撥款已長期占到整個教育撥款的1/4左右，不可能再通過擠壓義務教育的投入來提高對高等教育的投資比例。現實中國家原主要用于高等教育的“一個百分點”的財政增量，“十五”期間已開始向農村基礎教育傾斜， 2001年廣東省財政預算內教育經費分配到高等教育階段的比例就已降為1823%^［4］ 。另外，我國的學費水平也已經很高，已遠遠超過過去常說的國際所公認的1/4成本比例，百姓怨言已開始增多②（注：自從1989年我國開始實行高等學校收費制度以來，在高等教育的成本分擔中，學雜費占的比例快速提高，從1990年的46%到1995年的111%再到2000年的221%。)。

當然，隨著政府財政性教育經費占GDP比例向4%的基本目標邁進，高等教育的政府投入總量還應該有相應的提高。但在非政府投入部分，今后進一步籌措高等教育經費的重點是除學費外的其他社會投入，其中包括高等學校通過教育和科技活動獲得的社會服務收入以及通過積極融資活動獲得的捐集資收入等。

（二）雙重約束確定高等教育收費標準

根據教育經濟學中的成本分擔原則、利益獲得原則和能力支付原則，收取學生一定的學費，不僅可以從總體上促進社會公平，而且可以增加高等教育投資的總量，使更多的人接受高等教育。因此，在高等教育階段進行收費改革是必需的，但問題的關鍵是學費標準的合理性和可能性，以及學費使用的方向性。學費政策的確定，應該兼顧培養成本與人均收入的雙重約束。

首先，按培養成本的25%確定學費的平均標準。該標準在省級區域內要統一，不因各校水平高低而區分，主要反映教育的基本培養成本。而學校水平的高低由科研經費來反映。為便于后面的分析，假設目前全國平均為5 000元。

其次，學費要與百姓收入掛鉤。2005年我國農民人均純收入3 255元，城鎮居民人均可支配收入10 493元，另農民工人均收入8 520元。2006年中期，我國反映收入分配差異的基尼系數為046，但城市為034、農村為037^［5］，說明差距主要在城鄉之間。因此，學費標準設計可按東中西部三類地區，分為農村生源3檔和城市生源3檔共計6檔。如農村生源1 500元/年（西部地區）、2 500元/年（中部地區）和4 000元/年（東部地區），城市生源4 000元/年（西部地區）、6 000元/年（中部地區）和8 000元/年（東部地區）。該標準為基本標準，不同省份的高等學校以及高等學校的不同專業，可略有浮動。

第三，由學校主管部門按人均5 000元的學費標準確定各校的總學費水平。實際學費收入不足總學費水平者由財政足額補貼，超出者收歸財政。學費的平均標準及實收學費的標準，需準確測算，每三年作一次調整，要保證實際及財政的大致平衡。

（三）完善學生資助制度

為保證家庭經濟困難學生順利完成學業，政府逐步建立起了以獎學金、學生貸款、勤工助學基金、特殊困難補助和學費減免（簡稱“獎、貸、助、補、減”）為主體的多元化的經濟困難學生的資助政策體系。下一步的工作是細化完善這一多元資助體系。

首先，要加大政府獎學金的投入。雖然獎學金的主要目的是獎優而非助困，不能作為資助體系中最重要的資助方法。但是，它可以增加學子們對國家發展理念的認同與感恩意識，是學校集體主義、愛國主義教育的重要組成部分。因此，要加強包括國家獎學金、定向獎學金等系列政府獎學金的系統設計，使各普通高校有3%左右的學生能夠獲得各類政府獎學金。

其次，加強學校對特貧學生的資助。在長期政策上明確學費的基本流向是學生培養，包括用于教學及較多地返還給貧困學生。目前，教育部規定的是10%，將來可逐步達到20%。其中，保證一半的直接資助給特貧學生，即保證10%左右的特貧大學生全免學費。其中的關鍵問題是把非貧困生從貧困生中鑒別出來，思路就是讓偽裝成貧困生的非貧困生成本變大。一個可行的辦法是把助學金和學校的勤工儉學服務結合起來，規定申請助學貸款者必須放棄一定的課余時間去從事低報酬的校園服務。這樣對于真正的貧困生而言，雖然失去了一些時間，但是得到了更為重要的助學金，從機會成本的角度來講是值得的；但是對于偽貧困生而言，強制的校園服務占用他們大量的課余時間，對于本不缺錢上學的他們來說機會成本就很高了。這樣就會自動把非貧困生篩選出來，避免他們擠占有限的資助資源。

第三，完善助學貸款機制，貸學金的資金籌措應該盡量實現多元化。在完善現行的商業銀行出資的助學貸款方式的同時，發展起一種獨立機構與學校管理相結合的貸款方式。政府出一部分啟動資金，學校利用學費20%中的另一半，該貸款計劃由獨立機構和學校共同管理，由學校利用與學生、校友的天然聯系負責具體的貸、還款計劃實施；也可不斷吸收社會、校友的捐贈，不斷擴大貸款基金規模。這一貸款基金主要面向免費的特貧學生以外的10%～30%之間的貧困學生，利息優惠及還款優惠較大。將商業貸款逐步開放，面向所有學生。該設計思路主要是由于商業資本有逐利和厭惡風險的本性，由銀行出資的貸學金一般來說都會有惜貸傾向，而且會傾向于還款能力強的學生。所以單純的銀行出資會自然排除部分還款能力弱但又急需資金的學生。

第四，對不同的教育層次，對學生資助的重點也不同。本專科教育階段側重于公平即優先資助貧困學生，研究生教育階段側重于效率即優先資助有才華的學生。

參考文獻

［1］OECD Education at a Glance：OECD Indicators 2005［M］Paris：OECD Publishing，2005

［2］ 張民選理想與抉擇——大學生資助政策的國際比較［M］北京：人民教育出版社，1997

［3］ 中國教育經費統計年鑒2004［M］北京：中國統計出版社，2005：36-37，86-87

［4］ 轉型期中國重大教育政策案例研究課題組從人口大國邁向人力資源強國［M］北京：高等教育出版社，2005：570

［5］ 樓繼偉效率、公平與公正的關系［J］新華文摘，2006（16）：3

(責任編輯 汪再非)