審視國家助學(xué)貸款政策

摘 要： 隨著高等教育的發(fā)展，高校貧困生問題日益突出，高等教育的資金需求越來越大，國家助學(xué)貸款政策應(yīng)運(yùn)而生。理論上，國家助學(xué)貸款政策是政府為了促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展、為了高等教育的公平、為了社會(huì)的公正而做出的實(shí)踐性決策，對個(gè)人和組織的行為產(chǎn)生影響；其本質(zhì)是學(xué)生、高校、社會(huì)之間的利益協(xié)調(diào)和平衡。就實(shí)踐而言，學(xué)生、學(xué)校、政府、銀行四方都不同程度地成為國家助學(xué)貸款政策的受益者。國家助學(xué)貸款工作的健康發(fā)展，既需學(xué)生、學(xué)校、銀行和政府的單方努力也需要多方配合。

關(guān)鍵詞： 國家助學(xué)貸款； 公共政策； 利益； 行動(dòng)； 配合

中圖分類號(hào)： G5267 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 1673-8381(2007)02-0040-04

一、國家助學(xué)貸款政策推出的背景

改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的差距進(jìn)一步拉大，社會(huì)貧富分化加劇。同時(shí)，高等教育的改革也在不斷深化，高校改變了原來的“國家統(tǒng)包個(gè)人的高等教育學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)”而實(shí)行招生、收費(fèi)、分配“并軌制”。在此情況下，高校的貧困生比例逐年增加， “雙困生”、“多困生”出現(xiàn)，這不僅影響了學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活，還引發(fā)出越來越多的家庭和社會(huì)問題。

對此，作為一個(gè)保證公正的“制度”結(jié)構(gòu)的國家，不能無動(dòng)于衷，而是要理性地、積極地采取措施對出現(xiàn)的社會(huì)問題進(jìn)行控制，從而實(shí)現(xiàn)對社會(huì)理想和正義的追求。國家一方面繼續(xù)推進(jìn)高校收費(fèi)改革，另一方面建立一整套扶貧幫困的政策體系，切實(shí)解決在校大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)壓力，幫助其順利完成學(xué)業(yè)。在形成的以“獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)生貸款、勤工助學(xué)、特殊困難補(bǔ)助和學(xué)費(fèi)減免”為主體的、多元化的資助政策體系中，國家助學(xué)貸款已成為資助高校經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的最主要措施之一。

二、國家助學(xué)貸款政策的逐步發(fā)展

（一）國家助學(xué)貸款政策的起步階段

1999年6月，國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了中國人民銀行、教育部、財(cái)政部等部門《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定(試行) 》， 決定從1999年9月1日起，在8個(gè)城市進(jìn)行國家助學(xué)貸款的試點(diǎn)工作。

根據(jù)該規(guī)定， 除了可以通過原有方式獲得資助外，高校中確實(shí)有經(jīng)濟(jì)困難的全日制本、

專科學(xué)生還可以向中國工商銀行申請國家助學(xué)貸款，支付在校期間的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)。貸款的具體發(fā)放金額由中國工商銀行負(fù)責(zé)確定。其中，用于學(xué)費(fèi)的金額最高不超過借款學(xué)生所在學(xué)校的學(xué)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)；用于生活費(fèi)的金額最高不超過學(xué)校所在地區(qū)的基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。申請獲得國家助學(xué)貸款的學(xué)生，其貸款利息的50%由國家財(cái)政予以補(bǔ)貼。關(guān)于貸款的回收，規(guī)定指出：學(xué)生所借貸款本息必須在畢業(yè)后四年內(nèi)還清；特困生貸款到期無法收回部分，由提出建議的學(xué)校和學(xué)生貸款管理中心共同負(fù)責(zé)償還（其中：學(xué)校償還60％，學(xué)生貸款管理中心償還40%）^［1］。由于申請貸款的貧困生很難找到符合條件的擔(dān)保人，學(xué)校又不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，所以，國家助學(xué)貸款工作實(shí)際進(jìn)展很緩慢，效果不明顯。

（二）國家助學(xué)貸款政策的信用貸款階段

針對存在的問題，2000年2月，相關(guān)部門對政策做出調(diào)整：取消了“特困生貸款無法收回部分，由提出建議的學(xué)校和學(xué)生貸款管理中心共同負(fù)責(zé)償還”的規(guī)定；明確了學(xué)生畢業(yè)后如還款有困難，貸款期限可適當(dāng)延長；如發(fā)生學(xué)生貸款逾期不還，則要在報(bào)刊上公布介紹人和見證人姓名。因此，助學(xué)貸款介紹人和見證人的確定又成為問題。于是，2000年8月27日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中國人民銀行等部門關(guān)于助學(xué)貸款管理補(bǔ)充意見的通知》。此次調(diào)整后出臺(tái)的信用助學(xué)貸款，申請手續(xù)簡便、貸款金額較多、還款期限較長、優(yōu)惠面廣，是一項(xiàng)非常適合我國貧困大學(xué)生的優(yōu)惠政策。至此，國家助學(xué)貸款工作逐步為社會(huì)大眾認(rèn)可，取得了巨大業(yè)績。但相對于政府、社會(huì)、學(xué)生等各方面的要求， 工作的開展仍有差距，效果還不盡如人意。

（三）國家助學(xué)貸款政策的進(jìn)一步發(fā)展階段

2001年8月，為進(jìn)一步落實(shí)國家助學(xué)貸款政策，國家相關(guān)部門做出了“只要基層機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人員規(guī)范操作，并符合有關(guān)政策法規(guī)，對形成的國家助學(xué)貸款呆壞賬，不再追究經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人員的責(zé)任”的規(guī)定，這極大地調(diào)動(dòng)了基層在國家助學(xué)貸款上的積極性。

2002年2月，加大了國家助學(xué)貸款工作的力度，將助學(xué)貸款的范圍擴(kuò)大到全日制本、專科（含高職生）、研究生和第二學(xué)位學(xué)生的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和生活費(fèi)，并調(diào)整了財(cái)政貼息辦法。

2004年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部、財(cái)政部、人民銀行、 銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作若干意見》，于2004年9月開始執(zhí)行新的規(guī)定。新規(guī)定做了一系列的調(diào)整：一是延長還款年限，由4年內(nèi)還清改為6年內(nèi)還清；二是貼息由原來對學(xué)生貸款利息給予50%的財(cái)政補(bǔ)貼改為在校期間貸款利息全部由財(cái)政補(bǔ)貼，畢業(yè)后全部自付的辦法；三是可以辦理國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的銀行由國家指定某些商業(yè)銀行辦理改為通過招標(biāo)方式確定經(jīng)辦銀行；四是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金由財(cái)政和高校各承擔(dān)一半；五是加強(qiáng)貸后跟蹤管理，讓借款學(xué)生在享受政策優(yōu)惠的同時(shí)，受到更嚴(yán)格的還款約束。

由于國家助學(xué)貸款新政策出臺(tái)時(shí)間比較短，它到底能否一路“綠燈”，還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。

三、國家助學(xué)貸款政策的分析

（一）理論分析

1．公共政策視角下的分析。

公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與的和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源，達(dá)到解決社會(huì)公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益目的的公共管理活動(dòng)過程。其本質(zhì)不是對全社會(huì)的價(jià)值分配，而是對社會(huì)的公私行為、價(jià)值、規(guī)范做出有選擇性的約束與指引，是由政府從社會(huì)的利益需求出發(fā)，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡^［2］。

國家助學(xué)貸款政策的頒布、調(diào)整與實(shí)施，體現(xiàn)了公共政策的本質(zhì)。從現(xiàn)實(shí)來看，在校貧困大學(xué)生問題逐漸成為了人們普遍關(guān)注的、迫切需要解決的社會(huì)性問題；1999年開始的高等教育的擴(kuò)張同樣需要財(cái)力支持。國家助學(xué)貸款正是為了促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展、為了高等教育的公平、為了社會(huì)的公正而采取的重大舉措，它蘊(yùn)含著特定的價(jià)值取向——教育的平等，體現(xiàn)著學(xué)生、高校、社會(huì)之間的利益協(xié)調(diào)和平衡。

2．“政策——行動(dòng)”視角下的分析。

政策不是個(gè)人分別提出來的，而是某一組織的合作效果，其目的不是為了提升一般的理解力，而是為了指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域中的實(shí)踐。從這種意義上說，國家助學(xué)貸款政策是相關(guān)組織為指導(dǎo)教育事業(yè)的發(fā)展、為實(shí)現(xiàn)高等教育的公平、為社會(huì)的公正而做出的實(shí)踐性決策。

政策的出臺(tái)引導(dǎo)人們進(jìn)行恰當(dāng)選擇，產(chǎn)生了行動(dòng)性。這種行動(dòng)可能是個(gè)人的，更可能是組織的。只有政策制定者沒有簡單地把人看作只是構(gòu)成政策應(yīng)用的某一領(lǐng)域的因素，而是把人看作形成和評(píng)價(jià)政策的資源，政策才能達(dá)到預(yù)期的效果。從這種意義上說，在為未來行動(dòng)設(shè)置前景的基礎(chǔ)上，國家助學(xué)貸款對個(gè)體或某個(gè)群體的行為產(chǎn)生了重大影響，即一部分學(xué)生申請并受到扶助，順利地完成了學(xué)業(yè)，他們的行動(dòng)性受到了該政策的引導(dǎo)。此外，根據(jù)政策應(yīng)用范圍內(nèi)的人的行動(dòng)，先前的假設(shè)和判斷受到了檢驗(yàn)，政策制定者通過分析、完善、增補(bǔ)、簡化或根本的改變，不斷地對決策做出調(diào)整，進(jìn)一步規(guī)范個(gè)體或某個(gè)相關(guān)群體的行動(dòng)。國家助學(xué)貸款政策本身不斷修正及其效果的日益明顯就是這方面的證明。

（二）現(xiàn)實(shí)分析

1．已取得的成效。

不管是學(xué)生還是高校，無論是對國家還是銀行，國家助學(xué)貸款政策中，他們的利益在一定程度上都得到了保護(hù)，使復(fù)雜的利益關(guān)系總體上實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)與平衡。

首先，學(xué)生是最大的受益者。貸款對象指向經(jīng)濟(jì)困難的在校大學(xué)生，目的是幫助他們支付在校期間的學(xué)費(fèi)和基本生活費(fèi)（后來擴(kuò)大到住宿費(fèi)）。可以說，部分在校貧困學(xué)生通過國家助學(xué)貸款，圓了“大學(xué)夢”，緩解了生活上、心理上的壓力，有更多的時(shí)間和精力投入到專業(yè)學(xué)習(xí)上，提高了所受高等教育的質(zhì)量，為其人生發(fā)展增添了有力籌碼。同時(shí)，也讓部分學(xué)生的自立、責(zé)任和信用意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)，這正是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)所需要的觀念。

其次，國家助學(xué)貸款為高校體制改革的順利展開提供了便利。對此，我們可從以下方面理解：(1)在競爭日益激烈、貧困生問題日益突出的情況下，強(qiáng)有力的資助體系可以幫助高校吸引優(yōu)秀學(xué)生。隨著高等教育體制改革的進(jìn)行，國家包攬變?yōu)椤安④墶保咝ｉg的競爭日益激烈，優(yōu)秀生源的競爭是其中一個(gè)方面。在高等教育全面收費(fèi)的情況下，部分貧困生可能會(huì)因高昂的學(xué)費(fèi)而在學(xué)校與專業(yè)的選擇上有所顧慮。國家助學(xué)貸款政策的出臺(tái)與執(zhí)行，讓貧困的學(xué)生在選擇高校時(shí)少了些后顧之憂。(2)隨著貧困生的日益增多，很多高校的勤工助學(xué)崗位已不能滿足學(xué)生的需求，國家助學(xué)貸款一定程度上有助于高校學(xué)生管理工作的正常運(yùn)行。(3)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高等教育的成本不斷增加，再加上1999年以來的擴(kuò)招，國家助學(xué)貸款可以為高等教育的擴(kuò)張?zhí)峁┮欢ǖ呢?cái)力，高校可以更多地投入到學(xué)校硬件、軟件的發(fā)展，更多地考慮學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

再次，就銀行而言，根據(jù)規(guī)定，國家助學(xué)貸款屬于商業(yè)性貸款，銀行可以從該貸款業(yè)務(wù)中獲得利潤。另外，銀行通過國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)一方面證明了自己在資金、管理、信譽(yù)等方面的實(shí)力，無形中推廣了自己；另一方面也為自己培養(yǎng)了未來的客戶。此外，發(fā)放國家助學(xué)貸款的銀行得到貼息、所發(fā)生的呆壞賬在所得稅前按規(guī)定核銷，這也是銀行獲得的現(xiàn)實(shí)收益。

最后，國家助學(xué)貸款政策使貧困地區(qū)和貧困家庭孩子的平等受教育權(quán)有了政策保障，一定程度上有利于社會(huì)的公平，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。此外，推出國家助學(xué)貸款，“花明天的錢圓今天的夢”，這在消費(fèi)觀念等方面對當(dāng)代人產(chǎn)生了一定的影響，對經(jīng)濟(jì)也有某些帶動(dòng)作用。

2．存在的問題。

公共政策的出臺(tái)是為了解決社會(huì)問題，為了突破現(xiàn)實(shí)困境，但理論與實(shí)踐、理想與現(xiàn)實(shí)之間總會(huì)存在差距。國家助學(xué)貸款政策在操作中存在不盡如人意之處。對此，很多學(xué)者都進(jìn)行了探討。比如，華中科技大學(xué)沈紅教授指出了國家助學(xué)貸款政策與實(shí)踐中的幾對矛盾^［3］；有學(xué)者從可持續(xù)發(fā)展的角度表達(dá)了對國家助學(xué)貸款政策的擔(dān)憂^［4］；有學(xué)者指出國家助學(xué)貸款在實(shí)施中存在著“銀行之間發(fā)放結(jié)構(gòu)不均衡、地區(qū)之間分布不均衡、學(xué)校之間分布不均衡”的特點(diǎn)^［5］。

國家助學(xué)貸款在實(shí)施中存在的主要問題可以概括為國家助學(xué)貸款的“異化”。這種“異化”既表現(xiàn)在政策本身也表現(xiàn)在政策的執(zhí)行。根據(jù)相關(guān)文件，國家助學(xué)貸款是商業(yè)性貸款，但從其出臺(tái)和執(zhí)行看，它都是政策性的，即政策本身發(fā)生了異化。根據(jù)現(xiàn)實(shí)來看，國家助學(xué)貸款在學(xué)生中變了味，貸到國家助學(xué)貸款的學(xué)生有的并不是真正需要給予幫助的，而是那些與輔導(dǎo)員走得近、肯在同學(xué)中拉關(guān)系的學(xué)生，而真正貧困的學(xué)生并沒有貸到款；貸到款的學(xué)生不是用這筆錢支付學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)而是用來追逐時(shí)尚；還有部分學(xué)生不還貸款。這又是政策執(zhí)行的“異化”。

（三）解決所面臨問題的途徑

國家助學(xué)貸款所面臨的問題需要及時(shí)解決，否則會(huì)影響到它的未來走向。在解決問題的過程中，既需要學(xué)生、高校、銀行和國家的單方努力，也需要他們之間的相互配合。

首先，政策目標(biāo)是幫助貧困大學(xué)生完成學(xué)業(yè)，問題的解決就要從主要當(dāng)事人著手。在“僧多粥少”的情況下，大學(xué)生要從觀念上認(rèn)識(shí)到國家助學(xué)貸款是“雪中送炭”而不是“錦上添花”，讓真正需要幫助的同學(xué)享受到優(yōu)惠。另外，大學(xué)生要樹立誠實(shí)守信的意識(shí)。誠實(shí)守信是現(xiàn)代公民的基本素質(zhì)，人格信譽(yù)是公民最寶貴的無形資產(chǎn)，是每個(gè)人的立身之本；信用是一切道德的基礎(chǔ)和根本，是人之為人的最重要的品德，是一個(gè)社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基石。信用缺失、道德淪喪，必然影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速、持續(xù)發(fā)展。國家助學(xué)貸款是向銀行的信用貸款，貸款者還貸款，信守自己的金融承諾是每個(gè)貸款者的責(zé)任。大學(xué)生作為知識(shí)水平較高的公民應(yīng)具備這些常識(shí)性的觀念。

其次，對國家助學(xué)貸款工作，高校是連接學(xué)生個(gè)人和銀行的中介，要克服“等、靠”的消極思想，更加積極主動(dòng)。國家助學(xué)貸款是信用貸款，而學(xué)生本人的信用體系還沒建立，所以學(xué)生貸款實(shí)際上是憑借學(xué)校的信用，貸款的實(shí)際效果關(guān)系到高校今后的信用。因此，不管是申請資料，還是貸款回收，高校都應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，主動(dòng)配合銀行的工作，形成良性循環(huán)。比如，高校通過輔導(dǎo)員等工作人員要真正關(guān)心、了解學(xué)生，對提出申請的學(xué)生要切實(shí)審查。此外，高校可以積極地宣傳相關(guān)政策，為貸款的申請?zhí)峁┍憷贿€可以指定專門的機(jī)構(gòu)或人員來負(fù)責(zé)國家助學(xué)貸款的相關(guān)工作；在教授學(xué)生專業(yè)知識(shí)的同時(shí)，高校還應(yīng)加強(qiáng)道德教育，提升其綜合素質(zhì)，減少違約風(fēng)險(xiǎn)。

再次，面對銀行貸款供不應(yīng)求的事實(shí)，銀行可以采取增加貸款額、簡化貸款手續(xù)的方式讓每一位提出申請、符合條件的學(xué)生都能及時(shí)地成功貸款。另一方面，銀行要采取措施降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。比如，為了有效地管理違約風(fēng)險(xiǎn)，中國人民銀行正在建立一種現(xiàn)代化的個(gè)人信用資料系統(tǒng)以及學(xué)生信用資料系統(tǒng)，監(jiān)督學(xué)生還貸^［6］；銀行還可以發(fā)展生源地貸款，開發(fā)家庭貸款制度，以解決貸款的擔(dān)保問題和學(xué)生流動(dòng)給銀行帶來的追款難問題。

最后，國家助學(xué)貸款所面臨的很多問題可以說都是基于兩方面原因：一是個(gè)人信用體制的缺失；二是合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的缺失。對于個(gè)人信用體制，一些資信公司已介入助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，大學(xué)生誠信體系也正在建立，建立完善的個(gè)人金融信用體制還需假以時(shí)日。就風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)來說，助學(xué)貸款作為一種教育融資方式已有較長的發(fā)展史，在實(shí)施國家助學(xué)貸款的國家中，幾乎沒有哪個(gè)國家的助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)是由一方來承擔(dān)的。比如在助學(xué)貸款興旺的美國，許多實(shí)體都參與了美國的教育融資機(jī)制，都承擔(dān)了助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。我們也可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，讓社會(huì)上更多實(shí)體參與到其中，并設(shè)立專門的國家助學(xué)貸款基金和專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展。

總之，國家助學(xué)貸款是幫助貧困生支付高等教育學(xué)費(fèi)從而順利完成學(xué)業(yè)的重要途徑，利國利民。其間涉及學(xué)生、學(xué)校、銀行和國家四方面的利益，這就需要在單方努力和多方配合中促進(jìn)國家助學(xué)貸款的健康發(fā)展。



參考文獻(xiàn)

［1］ 中國人民銀行，教育部，財(cái)政部．關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定（試行）［2004-10-13］http:∥wwwmoeeducn/edoas/website18/info8711htm．

［2］ 顧建光公共政策分析引論［M］．武漢:武漢出版社；北京：科學(xué)出版社，2002：5．

［3］ 沈 紅．國家助學(xué)貸款：政策與實(shí)踐的既成矛盾［J］．北京大學(xué)教育評(píng)論，2004（1）：7-9．

［4］ 汪 路，李大健國家助學(xué)貸款可持續(xù)發(fā)展的思考［J］北京大學(xué)教育評(píng)論，2004（１）：13-15．

［5］ 李文利關(guān)于國家助學(xué)貸款的現(xiàn)狀分析與未來思考［J］北京大學(xué)教育評(píng)論，2004（1）：9-11．

［6］ 安#8226;瑪莉美國助學(xué)貸款經(jīng)驗(yàn)及其對中國的啟示［J］北京大學(xué)教育評(píng)論，2004（1）：17-19．

(責(zé)任編輯 朱漪云)