行政協助的三種模式探究

摘要：行政協助制度在我國行政法中還沒有較為明確的規定，而發生協助的情形又十分廣泛。國內協助、對外協助、緊急協助是三種比較主要的行政協助模式。文章對行政協助各模式的內容作了一些粗略的設想，以求共鳴。

關鍵詞：國內協助；對外協助；緊急協助

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2007)06-0056-03

行政協助制度在我國的行政法中還沒有較為明確的規定，只是在我國的一些部門法規中有相關行政協助的規定、條例，但是這些相關法規大都只是作了比較原則或零星的規定。由于缺乏對行政協助的統一性的法律規定，目前我國的學界對行政協助的理解也不盡相同。例如有學者認為：“行政協助，系指行政主體在實施行政職權過程中，基于本身的條件限制和公務上的需要，與之無隸屬關系的其他行政主體給予配合和幫助的法律制度。”也有學者認為：“行政協助指無吏屬關系的行政機關之間在執行公務的過程中，因某種需要互相提供方便并協助完成職務的行為。”本文認為，行政協助指行政主體由于職能需要或為共同行政目標的實現而進行的幫助與合作，或稱為“職務協助”、“職務協作”、“公務協助”等。在此，我們只對狹義上的行政協助進行探討，協助的主體為行政主體，包括行政機關和法律、法規授權的組織；協助的范圍是行政主體各自的職能范圍；協助的原因為法律上或事實上的原因，行政主體無法單獨履行職能，“或者行政主體雖然能夠執行職務但出于經濟行政的需要，請求其它行政主體協助可以節省行政經費、提高行政效率的”。

行政協助的種類按不同標準有不同的劃分：從協助請求來劃分，可分為主動協助和被申請的協助；從協助手段劃分，可分為人員協助、設備和技術協助、提供信息協助等；從協助主體劃分，可分為行政機關之間的協助、行政機關和法律、法規授權組織之間的協助以及法律、法規授權組織之間的協助。本文認為，所有的行政協助類型無外乎三種模式：國內行政協助模式、對外行政協助模式、緊急行政協助模式。

一、國內行政協助模式

一般說來，行政協助是由于本身條件和職務上的需要，而根本原因是基于整體行政的共同性、統一性及目的一致性。所以，在行政主體需要其他行政主體的協助時，其他行政主體除非法律規定，應當予以協助。

(一)行政協助的內容

1、協助請求的提出情形。行政協助通常發生在兩個無隸屬關系的行政機關之間，由于上述不能完成的事項需要對方給予一定的幫助，如當地工商管理部門請求外地工商管理部門對在當地注冊的某企業進行調查的事宜。行政協助也可能發生在不同性質的行政機關之間，比如煙草部門請求公安部門協助打擊制造假煙的行為。

2、協助的拒絕情形。如果被請求行政機關經過審查認為應當拒絕提供幫助，應及時通知提出請求的行政機關并說明原因。被請求機關在一定期限內不能作出決定的，請求機關可以向被請求機關的上級主管部門提出異議，由該上級部門作出是否予以協助的決定，并指示被請求機關執行。

3、協助的提出方式。請求協助機關應當向能直接提供協助的被請求機關提出，而不能越級提出。提出的方式應當為書面形式。如果由于事項發生突然，應當事后補充。我們應當對行政協助請求書、協助協議內容的格式和條款進行規范，以保障各行政主體的利益，防止事后發生糾紛。

4、協助的實施。提供資料等協助的，行政機關可以向被請求行政機關索要其所具備的相關資料、文件或證明媒介，也可以在行使其職能時請求幫助。提供人員協助的，應當事前將協助人員的職責予以明確，防止超越協助范圍的爭議發生。同時，協助人員應當聽從請求協助機關的統一領導。如果同時有數個行政機關可以提供協助的.應當由最基層的行政機關提供協助。

5、協助協議和協助機構。在需要長期進行行政協助的情況下，相應的行政機關可以事前舉行相關的部門會議，對協助事項等進行統一安排，制定相應的協助計劃，對協助過程中可能發生的爭議進行協商，避免事后相互指責、推諉。行政機關之間也可以設立專門的協助機構，一旦有需要協助的情形發生。可不必再次提出協助請求就由該協助機構進行領導、指揮協助，這樣就能節約時間，高效完成協助事項。

(二)協助爭議的解決

本文認為，從整個行政協助的過程出發，行政協助爭議還應當包括在行政協助進行中或者完成后發生的爭議，比如雙方對在協助過程中出現的協助協議中沒有規定的協助事由發生爭議，或雙方在協助完成后對協助產生的法律后果發生爭議等。對于雙方發生的協助爭議，應當由雙方的共同上級主管機關或本級政府或被請求主體的上級機關決定或處理。如果在沒有共同上級的情況下，除由被請求主體的上級決定或處理外，本級政府也有權決定或處理，因為被請求主體的上級極可能為本系統利益而拒絕協助請求或者處理爭議不公平，對法律、法規授權的組織的上級機關又難以確定，而本級政府將從整體的公共行政出發，有利于客觀、公正地處理行政協助爭議。

(三)協助的救濟方式

行政協助是一種具體行政行為，行政相對人認為行政機關在行政協助中侵犯了自己的合法權益的，可以依法提出行政復議或行政訴訟。行政復議的被申請人或行政訴訟的被告分別為：

1、以請求主體的名義作出行政行為的，就以請求主體為行政復議被申請人或行政訴訟被告，其上級或本級政府為復議機關，如果對復議決定不復的，以復議機關為被告向人民法院提起行政訴訟。

2、請求與被請求主體聯合作出行政行為的，以共同上級為行政復議被申請人或行政訴訟被告。

3、如果協助主體一方或雙方實施了非職權范圍或請求范圍內的行為造成損害的。先由受害的行政相對人按第1、2項進行處理，其結果由協助雙方按照協助協議或者協助爭議程序處理后承當相應責任。任何一種行政行為都應受到制約和監督，行政協助也不例外，這樣才能使行政權力在法制的框架內運行，防止行政權的濫用。

二、對外行政協助模式

(一)協助的內容

從實踐來看，提出對外協助的情形主要有以下幾個方面：

1、行政文書送達協助。當我國政府與其他國家政府、國際組織的某個行政主體作出的行政文書在這其中一個區域，而送達行政文書發生困難或成本比較高時，作出該行政文書的行政主體可以請求對方行政主體協助送達。

2、行政調查協助。在第1點所述的行政主體中所需的信息必須在其他行政主體所在區域內調查才能獲得時，可以請求該區域行政主體協助調查。如我國商務部對某國產品的反傾銷調查，可通知該國政府協助調查等等。

3、行政行為的協助執行。在第1點所述的行政主體中作出的行政行為，主要是行政司法行為，而執行的對象在其中一個行政主體所在區域，可以請求對方行政主體予以協助執行。但前提是所在區域承認對方的效力。

4、行政信息協助。在第1點所述的行政主體中所需要其他行政主體相關領域的信息時，可以請求對方提供相應的信息。

5、其他情形。如國內行政協助中提到的協助情形。

(二)協助的程序

在對外協助中，請求協助主體(國內或國外)都應當通過一定途徑向被請求主體提出，被請求主體經過審查，認為協助行為沒有違法內地或特別行政區的法律、法規的，應當予以協助。如果被請求主體認為由于技術等客觀條件限制不能提供協助的，應當及時通知對方。

發生國際行政協助的，請求主體應當通過省級外事部門審查，審查協助請求是否違反國際法及國家主權原則等，再由外事部門轉交給被請求主體。被請求主體認為可以協助的，應當在合理期限內予以協助；認為不予協助的，應當及時通過外事部門通知請求主體。在上述協助中發生的一切費用由請求主體承擔。

(三)協助爭議的解決

本文認為，從友好合作的角度出發，被請求主體可以在其能力范圍內提供協助。但對外協助具有較大的任意性。如果被請求主體拒絕提供協助的，請求主體不能向法院提請訴訟，只能向被請求主體的上級部門再次提出請求，由其決定是否提供協助。同時。由于對外協助具有一定的復雜性，在提供協助的過程中可能會發生爭議，這樣有必要完善相應的解決爭議機制。如被請求主體是我國行政機關的，由對方向國務院提出異議.由國務院解決雙方爭議；在境外發生協助爭議的，我國的請求協助主體可通過外事部門向外國政府主管部門提出異議，由對方主管部門提出解決方案。

(四)協助的救濟方式

在對外協助中，被請求主體因協助造成相對人或其他人人身或財產損失的，應當由請求主體承擔賠償責任；被請求主體因協助以外的原因造成損失的，應當由被請求主體承擔相應責任。如果相對人對協助行為不服的，可以向外事部門或國務院申請、提出異議，由外事部門將異議送達對方主管部門裁決或由國務院裁決。協助行為發生在境外的，可以通過外交途經解決。

三、緊急行政協助模式

有學者認為緊急狀態是指：“出現一種特別的迫在眉睫的危機或危急局勢，影響或即將影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅，非經政府動用緊急權不能制止，由有權機關依照法定程序予以確認并采取特別措施以盡快恢復正常社會秩序的整個階段。”本文認為，緊急狀態即指在一定范圍和時間內因戰爭、動亂、恐怖事件、自然災害、經濟危機、流行病或工業事故等重大突發性事件影響到國家政權、社會秩序和公民生命安全和某些權利受到嚴重威脅時所處的危急狀態、局勢。當緊急狀態發生時，在法律和權力機關的授權下，具有行政緊急權的各行政機關應全面地合作和協助，及時、迅速消除緊急狀態，恢復社會的正常狀態。

在緊急狀態發生前或發生時，應當由全國人大或國務院成立緊急狀態委員會，該組織根據法律和權力機關授權指導行政機關行使行政緊急權，采取緊急應對措施，如統一動員、指揮和協調人員、物資、技術、設備等。這樣能節省程序，及時、高效地采取措施和指揮各項應急工作，各行政機關在其指揮下開展救助、強制隔離等緊急措施。基于社會公益和行政目的統一性，各行政機關應當積極協助、配合，任何公務員不得拒絕，否則將承擔行政責任，甚至刑事責任。

(一)協助的內容

行使行政緊急權的行政機關，在自身人力、物力等資源不足以解除緊急狀態時，需要其他行政機關的配合和協助，其他行政機關應當主動予以協助，共同開展救災、穩定社會秩序等工作。協助的情形主要有：

1、協助動員。各行政機關應當積極協助緊急狀態委員會或行使行政緊急權的行政機關進行動員和號召廣大公民參與到解除緊急狀態的工作中。如在自然災害的緊急狀態中，各行政機關應當動員公民參與救災、抗災、維護社會秩序以及災民轉移、災后重建等工作。

2、協助恢復社會秩序。各行政機關應當協助有關機關維持社會秩序，防止出現騷亂和社會矛盾。如在經濟危機緊急狀態中，工商、物價等部門應相互配合打擊擾亂市場、哄抬物價的行為。

3、協助信息傳遞。在需要對檢查、監控、監測等信息進行分析時，具有該方面信息的行政機關應當協助提供。如在流行病傳播緊急狀態中，各地醫療衛生部門應當向其主管部門或緊急狀態委員會及時通告，應有關部門的請求對一些疑似病例進行分析、檢驗。

4、協助救助。各行政機關應當協助有關機關進行社會救助。如在重大工業事故緊急狀態中進行搶救傷病員和協助醫療部門對受害人進行藥品發放等工作。

5、強制措施的協助。各行政機關應當協助公安機關隔離、疏散、管制以及采取其它對公民人身和財產的強制措施。一是對人身的緊急強制，即在發生緊急狀態時，公民的基本權利需要受到比平時更為嚴格的限制，包括禁止遷徙、出境、集會、游行。限制人身自由等。二是對財產的緊急強制，即對公民、法人的財產或社會物資進行緊急調配；包括專款劃撥、強制征用、強制定價強制征調等。

6、其他協助。由于各種緊急狀態的不同，各行政機關之間的協助內容也不同，所以不斷完善緊急狀態中的行政協助法制是十分必要的。各種協助應當形成相對固定的程序，以提高效率和可操作性。

(二)協助的程序

與其它模式的協助程序不同，在緊急狀態下，協助的程序應更具有及時性和強制性。要注意區分臨時性緊急狀態和長期性緊急狀態中的不同協助程序，前者由于時間的緊迫性，協助的程序更加簡化，比如在發生重大工業事故的現場，因傷員較多需要更多的車輛將傷員運往醫院，離現場較近的某行政機關在接到救助機關的請求后，應當立即出動車輛而不得拒絕。請求協助的方式在緊急狀態下可以以口頭方式進行，但事后應當補正。而在長期性的緊急狀態中，主要負責解除緊急狀態的行政機關應當及時向其上級和其他有關部門報告情況，上級主管部門應當提請全國人大或國務院成立緊急狀態委員會，由緊急狀態委員會領導，統一安排協助事項，各行政機關按照緊急措施與其他行政機關進行協助。如洪水爆發前成立抗洪指揮部(性質實為緊急狀態委員會)可就各行政機關的人員和物資進行調配，確定協助機關的分工等。

(三)協助爭議的解決

對于緊急狀態中發生的行政協助爭議，行政機關應當以大局為重，將爭議放到解除緊急狀態后再按照正常的爭議解決程序進行。如果事態嚴重，必須先行解決爭議才能順利實施協助的，應當建立快速通道，請求協助主體直接向緊急狀態委員會提出，可以不由被請求協助機關的上級部門決定，而由緊急狀態委員會指定應當提供協助的行政機關進行協助。被請求協助機關不得拒絕，否則將可以玩忽職守行為論處。這樣能及時地將主要精力集中到解除緊急狀態中，避免有些行政機關為了部門紛爭而貽誤了時機。

(四)協助的救濟方式

公民、法人或其他組織在緊急狀態中認為行政機關的協助行為造成了其人身和財產損失的，可以在解除緊急狀態后，向協助機關的上級主管部門提請行政復議或者向人民法院提請行政訴訟。這樣即可以使行政機關在緊急狀態中能及時采取措施解除緊急狀態，又能防止濫用職權侵犯公民權利的行為發生。

責任編輯 余 青