區域經濟發展視角下的廣西壯族自治區行政區劃

摘要：行政區劃體制合理與否直接影響區域經濟的發展。文章以促進廣西壯族自治區經濟發展為目的，在分析廣西現行行政區劃體制所存在問題的基礎上，提出其行政區劃體制改革的原則與措施，使廣西的行政區劃體制更好的適應區域經濟發展的需要，從而加快廣西地區經濟發展的步伐。

關鍵詞：區域經濟；廣西；行政區劃；問題；原則；措施

中圖分類號：K928.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2007)06—0040-03

促進區域經濟快速協調發展已經成為各省市的首要任務，與此同時改革不適應經濟發展的行政管理體制就成為當務之急，行政區劃體制就是政治體制或行政管理體制的一個重要組成部分，行政區劃體制改革是政治體制改革和行政體制改革的一個重要內容。

一、行政區劃對區域經濟發展的影響

行政區劃是國家政權建設的前提和重要組成部分，對于區域經濟的發展起著重要的作用。這主要體現在以下幾個方面：一是政府縱向權力結構，影響著地方政府發展區域經濟的積極性、能動性和創造性。二是政府產業、財稅、金融、投融資等政策，對國家宏觀經濟運行和區域經濟發展，都將產生很強的導向乃至直接的決定性作用。三是地方政府為履行政府職能，在貫徹落實國家宏觀經濟政策、制定區域經濟發展戰略，規劃區域生產力布局，實施產業政策等計劃、組織、管理、調控區域經濟的具體政府行為，都直接或間接地介入區域經濟活動，作用于區域資源配置，對區域優勢發揮和區域經濟發展產生更為直接、突出、獨特而深刻的影響。同時，在中央與地方分權體制下，受制于施政范圍限制和經濟利益驅動的地方政府，在對涉及到跨行政區、涉及區際利益關系的一些矛盾與問題處理上，能否著眼于長遠利益和全局利益，采取相互合作、因勢利導的理性行為方式，將會對跨行政區的區域經濟成長、發育、發展產生十分深刻的影響。

二、廣西行政區劃的現狀及其存在的問題

廣西現行的行政區劃格局是在長期的計劃經濟體制下形成的，隨著我國從計劃經濟向市場經濟體制的轉變，現行的行政區劃格局已不能適應經濟體制的轉變。具體來說，廣西現行的行政區劃體制主要存在以下不能適應區域經濟發展的問題。

1、市級行政區數量少，經濟輻射能力弱。廣西現有14個地級市，14個地級市市區人口僅占全區人口的七分之一，14個地級市市本級經濟總量只占全區經濟總量的三分之一多一點。全區只有7個縣級市，縣級市占縣(市)總數的9％，不到全國縣級市占縣(市)總數(19％)的一半。作為區域經濟中心的地級市數量少，規模小，明顯不適應全區經濟社會發展的需要，影響著城市對鄉村的帶動作用。廣西14個地級市中，百色、河池、來賓、崇左等9個市是近10年來改設的，城市基礎設施建設相當薄弱，工業化水平很低；南寧、柳州、桂林、梧州、北海等市，盡管經過幾十年的建設，城市各方面也有了很大的進步，但由于經濟轉軌進程緩慢，城市經濟總量小，功能不齊全，輻射能力差，帶動能力不強，起不到應有的先導作用。因此，大力發展中心城市，不斷增強中心城市的經濟帶動功能，成為廣西區域經濟發展的重要目標取向。

2、行政管理幅度小。廣西以地級行政區域單元為基礎已基本形成了各具特色的五大經濟區。桂南沿海經濟區，優勢在于沿海、港口密集、海洋資源、高新技術；桂中經濟區，產業優勢在于工業，發展以工業為重點；桂北經濟區，優勢在于旅游和農林資源，重點發展旅游業和農林優勢產業；桂東經濟區，主要發揮粵港澳、農業產業化、鄉鎮企業等優勢，桂西經濟區優勢則在于山區資源、水能、礦產，形成以種養、能源、礦業為主的產業。但是，受行政區劃幅度過小的影響，廣西經濟區域行政分割現象較為突出，各地資源很難在更大范圍內流動、配置和整合，資源互補性不強，產業關聯性和升級能力較差，資源綜合要素效應未得到充分發揮，最終也影響了各市經濟發展速度。

3、鄉鎮行政區劃不合理，增加了行政管理成本。廣西現有1324個鄉鎮，人口不足2萬人的鄉鎮有480個，占鄉鎮總數35％。鄉鎮設置數量多、規模小，每個鄉鎮服務的人口半徑小，也相應增加了財政開支，加重了農民的負擔。以東蘭縣為例，全縣面積2415平方公里，人口27.8萬人，下轄23個鄉鎮，平均每個鄉鎮面積105平方公里，人口1.2萬人。人口不足1萬的鄉鎮達到13個，年財政收入超過100萬元的鄉鎮僅有1個，年財政收入不足30萬元的鄉鎮達16個之多，其中有5個鄉鎮年財政收入不足10萬元，最少的僅5.6萬元。按照每個鄉鎮行政事業編制最低150個人，每人每年8000元計，每個鄉鎮財政一年需要120萬元以上，鄉財政根本難以維持，增加了國家的財政負擔，同時也造成重復建設，小城鎮發展滯后，不到100人就要負擔一名“吃皇糧”人員，加重了農民負擔。

4、市管縣體制不適應現階段縣域經濟的發展。市領導縣體制開始于20世紀80年代，其初衷是為了克服原來城鄉之間互相分割的弊端，通過市領導縣體制以加速城鄉一體化進程，從而帶動縣域經濟的發展。然而，從市領導縣體制在廣西的實踐情況來看，并不盡合理。由于廣西的大多數城市經濟輻射功能弱，其市領導的縣反而多。城市發展不僅不能對所屬縣經濟發展產生有效的擴散，推動城鄉經濟的耦合，相反，還需要縣為城市發展輸送資源。另一方面，市縣作為代表不同利益的主體，客觀上存在競爭性合作關系，市領導縣體制使市縣處于不平等競爭的地位，在地級市范圍內統得過死，缺乏應有的活力，從體制上為城市掠奪農村的資金、資源提供了便利，特別是大量規模偏小的城市升格為地級市，為了在短時間內改變城市面貌，強化中心城市的功能，對所轄縣市的剝奪尤為嚴重，拉大了城鄉差距、工農差距。

三、廣西壯族自治區行政區劃體制改革的原則與建議

廣西為少數民族聚居地區，有少數民族人口1845萬人，占總人口的38％。因此，其行政區劃改革應遵循以下原則：一是要有利于振興民族經濟，促進各民族共同繁榮；二是要有利于民族區域自治制度的落實，切實維護少數民族的自治權；三是要利于減輕財政負擔，改變行政區劃層次較多、分割過細的設置，打破行政區經濟格局，推動區域經濟共同發展；四是要有利于區域特色經濟的形成，對于經濟類型相同，地域相鄰的區域，可考慮整合、合并，擴大特色經濟規模；五是要配合政府職能轉變，有利于簡政放權，提高地方辦事效率；六是要有利于推進廣西生產力布局的戰略調整。根據以上原則，我們提出廣西壯族自治區行政區劃改革的一些建議：

1、適當增加建制市數量，增強中心城市的輻射能力：廣西遠期城鎮化要發展到40-50％水平，僅靠發展個別特大型城市是不夠的，按照南寧、柳州的預測規模僅能承擔全區6-7％的城鎮化水平的任務。從長遠看，發展新興城市和小城鎮，是使廣西城鎮空間布局合理化的重要途徑。廣西城鎮重點發展軸有兩條：一是以湘桂鐵路為軸線的南北城鎮帶。該線已有桂林、柳州、南寧、北海、欽州、防城港等廣西重要的城市，興安、鹿寨、黎塘等縣已具備設市的條件。二是西江沿線、黎湛軸。上述軸線上目前分布有貴港、玉林、梧州三個地級市和桂平、北流、岑溪等縣級市，橫縣、藤縣、容縣、博白縣、興業縣、陸川縣等城鎮都有發展成為新興城市的潛力。此外，還有平果縣作為國家大型鋁業基地，有望發展成為中等規模的地區級中心城市；田東、南丹、荔浦、平樂、鐘山等縣均有撤縣設市的潛力。此外，廣西現有城市經濟輻射能力明顯比較弱，要通過以下措施提高中心城市的輻射能力：一是完善地區級城市的經濟職能，增強產業聚集力；二是完善城市基礎設施，擴大產業和人口積聚的空間；三是建立完善的高水平文教衛生設施，為城市居民和本地區農民提供良好的服務；四是在資金和政策上重點支持地區級城市的發展；五是科學制定地級市的區域經濟發展戰略，發揮比較優勢，發展特色經濟。

2、加大行政區劃幅度，協調區域經濟發展。在堅持相對穩定的基礎上，適當的擴大、調整行政區劃幅度，是現階段市場經濟體制下，加快區域經濟協調發展的必然選擇。行政區劃應以一定的經濟區劃為基礎，使行政區劃與發揮地區優勢相結合，與依托中心城市、組織合理的經濟網絡相結合，與實現經濟區發展戰略相結合。從廣西的自治區轄市來看，北海市和防城港市在總面積和市轄區人口上都比較小，是否可以考慮將其并入欽州市，這三個城市在經濟區類型上非常相似，都以港口經濟、海洋產業等為重點，且均屬于桂南沿海經濟區。在其他城鎮也可以參考其轄區面積、人口以及經濟區類型進行整合，以形成若干個區域經濟增長極，發揮其在廣西經濟發展中的擴張效應。在現階段經濟區發展還需要依托政府大力引導和強力推進的情況下，積極創造條件，適時調整行政區劃，以促進區域經濟協調、快速發展，顯得尤為必要和迫切。

3、合理調整鄉鎮規模，提高行政效率，降低行政成本。有計劃、有步驟的進行鄉鎮撤并，有利于減輕農民負擔，促進小城鎮發展。由于生產力的發展，交通、通訊技術的提高。設立鄉鎮的標準應較1984年民政部的設鎮標準有所改變，具體的說合并后的鄉鎮總人口應該在5-8萬為宜，面積一般應在100平方公里以上。但是在實際的操作過程中要充分尊重鄉鎮的歷史沿革和群眾多年形成的生產、生活習慣，不能搞“一刀切”。鄉鎮撤并以后，要機構精簡，嚴肅編制管理，按一類鄉鎮39名、二類鄉鎮37名、三類鄉鎮32名定編，實行“一人一編一卡”，同時為了增強鄉鎮機關事業單位干部職工在此次區劃調整中的心理和經濟承受能力，減少社會動蕩，應采取相關措施，多渠道分流富余人員。根據以上標準和要求，廣西可撤并30個左右規模較小的鄉鎮，撤并數量在25％左右，撤并后廣西鄉鎮總數可減少到1000個左右。

4、取消市管縣體制，加快縣域經濟發展。逐步取消市領導縣體制，從根本上解決“市卡縣”、“市刮縣”、“市壓縣”，放活縣域經濟，給縣域經濟發展注入活力。目前，浙江和湖北等地試點省直管縣體制，采用“擴權強縣”、“留利農村”，結合行政審批制度改革，在實行市領導縣體制的地方，從擴大縣(縣級市)財權、事權、人事權人手，逐步弱化地級市干預縣的行政能力和擴大轄縣范圍的經濟動力。如果全面擴權有困難，可以首先從賦予縣(縣級市)經濟管理權人手，使其在經濟上脫離地級市，為取消市領導縣體制鋪平道路。廣西作為欠發達地區，應積極開展省(區)直管縣體制的試點工作，可先將7個縣級市和一些經濟基礎和條件較好的縣，進行“自治區直管縣”試點，使他們脫離地級市領導體制下，與地級市有平等的機會發展，在此基礎上總結經驗，逐步推行。

責任編輯 趙 靜