論煤、電、油、運供應突發事件及應對

摘要：經濟發展所必需的煤炭、電力、成品油、運輸等要素的供給秩序，在經濟安全中往往具有十分重要的地位。因此，完善能源和運輸的供給，分析煤、電、油、運等要素引發的突發性事件的危害，制定應急預案，建立健全以政府為主導的應急調度協調體制，對于提高駕馭市場經濟的能力，構建和諧社會具有十分重要的意義。

關鍵詞：供應；突發事件；應急調度協調體制

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2007)06-0053-03

煤炭、電力、成品油、運輸在國民經濟發展和經濟健康運行中的地位是顯而易見的。如果說經濟是一個國家的生命的話，煤、電、油則是國家的生命源，而運輸就是一個國家的生命線。煤、電、油是能源，運輸是能源輸送到各地和各經濟環節的保障，因此，煤、電、油、運在經濟發展和運行中具有決定性作用。煤、電、油、運本身是經濟發展中的基本要素，又是其他經濟要素得以正常運轉和產生作用的基本保障。因此，煤、電、油、運在經濟各要素中具有戰略地位。一個國家的經濟要想長期正常健康的運行，必須建立起穩定的能源戰略儲備和便捷的以交通運輸為主的基礎設施保障。縱觀發達資本主義國家的經濟發展史，無不以開采、掠奪能源和建立便捷的運輸生命線為開端；又以不斷地鞏固能源供應提高運輸效率為繼續。發展中國家的能源及能源供應中的運輸瓶頸也說明了煤、電、油、運在經濟發展和運行中的極端重要性。

一、煤、電、油、運突發性事件及其危害

煤、電、油、運突發性事件，是指由于煤、電、油、運要素發生持續性供給困難，造成大范圍生產和居民生活等基本消費需求較長時間得不到滿足，經濟發展和社會生活受到顯著影響的狀態。目前煤、電、油、運供需失衡突發性事件的表現主要有：

(一)煤炭供需失衡突發性事件。表現為：重點煤炭企業生產或調運發生重大異常情況，如發生持續性停產或大幅度減產事件或運輸渠道嚴重不暢等事件。重點火力發電企業發電用煤嚴重不足，庫存煤低于正常用量7天；重點工業企業用煤供給中斷，煤炭庫存低于正常生產需要，且預計補充困難的。中心城市生產、生活供熱、供煤氣企業因煤炭供給中斷出現持續性停產事件等。

(二)電力供需失衡突發性事件。表現為：電力調度電網或發電機組發生特、重大事故，全面或局部癱瘓；區域電網或地市電網電力供應損失急劇增大，導致可分配負荷、減供負荷超過平均負荷30％，且電力系統自身難以恢復的。重要發電企業或220KV及以上樞紐變電站發生全停事故，導致孤網運行或造成電網減供負荷超過10％。城市供電持續性異常，短時間內無法恢復，如生活用電連續中斷造成居民生活出現嚴重困難的，重要公共設施供電連續中斷造成供水、通訊等公共服務嚴重紊亂等。

(三)成品油供需失衡突發性事件。表現為：區域內成品油庫存低于正常消費量7天。全社會加油站因資源原因出現較大范圍停業且預期持續較長時間的。社會經營單位持續搶購成品油，銷售價格明顯高于規定價格，并預期維持較長時間等。

(四)運輸供需失衡突發性事件。表現為：區域內鐵路干線客貨運輸異常，如自然和人為因素造成干線、車站、樞紐長時間不能恢復正常生產，以至大量旅客在車站或途中滯留，大量貨車停發，嚴重影響正常運輸生產的。區域內國、省、市道干線公路出現長時間關閉、中斷或堵塞等交通異常，造成大量旅客和車輛長時間中途滯留的。應急物資運輸受阻，防疫、救災、搶險和其他應急醫藥用品、防護用品和消毒殺菌用品急需組織鐵路、航空、公路直達目的地，需要綜合協調的。重點貨物運輸異常，如煤炭、成品油、糧食、化肥、農藥等涉及國計民生的重要、大宗物資以及重點產品大量積壓，資金大量占用，運輸量持續不足，造成上下游產業行業生產組織困難等。

煤、電、油、運突發性事件的危害是十分嚴重的。首先，會嚴重危害國民經濟的正常運行和發展。能源供應不正常加上運輸上的不暢，經濟運行鏈條中的兩大關鍵環節出了問題，會導致經濟發展受挫，嚴重的甚至出現經濟停滯和倒退。尤其是發展中國家，經濟指數對能耗的依賴很大，因此能源供應的突發性事件對發展中國家的經濟發展和正常運行危害就更大。其次，會嚴重影響人們的正常生活。煤、電、油、運出現的突發性事件對人們的日常生活帶來極大的不便。旅客途中滯留，不能按時到達目的地；居家生活沒水沒電，人們要忍受酷熱或寒冷；生活用品運輸不暢，食品短缺，物價飛漲等等。第三，會嚴重地破壞社會秩序。煤、電、油、運突發性事件對生產和生活造成的破壞，一方面會造成人們的心理恐慌，導致過激行為，如：搶購、搶占、擁擠等。另一方面會給犯罪分子以可乘之機。1977年和2004年的紐約大停電造成犯罪率的直線上升，給了許多國家以警示。總的來說，煤、電、油、運突發性事件的頻發，會影響國家的經濟、社會、甚至軍事安全。在我國，煤、電、油、運突發性事件，對社會主義和諧社會的建設，以及黨的執政能力的提高是一種巨大的挑戰。

二、我國煤、電、油、運供應與應急管理中存在的問題

西方發達國家對能源和運輸領域的突發性事件應急管理體系的建設非常重視，早在1979年，美國總統卡特就發布命令成立聯邦應急事務管理署(FEMA)，直接對總統負責。其任務是對突發性事件進行應急處理，并將災害預防、緩解和恢復作為工作重點。制定了《國家應急預案》、《國家突發性事件管理大綱》和《商業工業應急管理指南》等法案，并依此開展事故管理和應急預防、準備、響應與恢復計劃及活動。克林頓總統上臺之后，聯邦政府還制定和實施了完備的能源戰略。建立了一套完善的能源獲取、加工、儲存、運輸體系，并確保在戰爭狀態下的能源供應。目前，我國在應對突發性事件上有了較大的進步。一方面，政府官員和人民的防范和應對突發性事件的意識有所加強，能力有所提高。另一方面，國家在防范自然災害、安全生產以及公共衛生突發事件等方面都有了立法。制定了各種應急法令，如：《突發事件應對法》《安全生產法》等；出臺了國家應急總體預案和各種專項應急預案。但我國在防范經濟領域的突發性事件方面，特別是在防范煤、電、油、運突發性事件對經濟造成影響的非傳統安全方面，還存在很多的不足，具體表現為：

一是國家能源的分布不合理、戰略儲備不足、缺乏替代品。我國能源大多分布在經濟欠發達的中西部地區，將能源輸送到需求量較大的東部發達地區距離非常遠。長距離的輸送給安全埋下了隱患。同時我國70％的成品油依賴進口，而我國還沒有建立起儲存量大、分布合理、運輸便捷的石油戰略儲備體系。另外，由于傳統能源的替代品研究還剛剛起步，新能源的研究和開發還不足以替代傳統能源的地位。一旦出現緊急狀況(如戰爭、鄰國封鎖等)，我國的能源供應將無法保證。因此，我國能源在供給上存在很大的硬傷。

二是交通運輸體系不完善。我國還沒有建立起覆蓋全國的立體式(水、陸、空、城市地鐵)、多層次(高速路、一級路、二級以下路)、全方位(公路、鐵路、機場)的交通體系。一些地方只有一條路連接，或只有一種交通方式，一旦這條路和這種交通方式出現問題或遭到破壞，局部地區的交通就會面臨癱瘓。

三是電網、電力結構不完善。一方面，我國花大力氣組建了國家大電網，這應當說是一大進步；但只有大電網對于一個國家來說并不安全，當前的缺陷是沒有配套的后備的局域電網以及關鍵部門的自備發電系統。一旦國家大電網出現問題，國家的許多事業將面臨癱瘓。另一方面，我國的電力結構相對單調，水電和火電在電力供應中占據了太大的比重。用水電的地方一旦出現干旱電力將供應不足；用火電的地方一旦出現煤炭供應不足也會引發用電緊張等等。

四是我國在煤、電、油、運供應突發性事件上的應急機制不健全。一方面，在國家應急專項預案的建設上，除了《國家處置電網大面積停電事件應急預案》外，沒有制定出完善的關于處置煤炭、成品油、運輸供應的突發性事件的預案。涉及運輸方面的應急預案也是關于安全事故的(如：國家處置鐵路行車事故應急預案、國家處置城市地鐵事故災難應急預案等)。對于能源與運輸供應的突發性事件的考慮還很不足。另一方面，職能部門之間缺乏有效的溝通、協調、聯系與參與。從近幾年廣西發生煤、電、油、運供應突發性事件看，多由各地、各部門進行處理，還未形成全區統一行為，尚未形成明確的、統一的、系統的組織形式。突發性事件的處理，涉及到經濟、交通、建設、供電、石化、鐵路、通訊等多個部門，目前這些部門之間在協調處理突發性事件上缺乏應有的溝通和聯系。必須研究如何使分散的政府職能部門能夠有機地組織起來，使應急系統的組成、結構、各分功能、系統集成等能夠正常發揮作用并協調一致。

三、完善煤、電、油、運供應與建立健全應急調度協調體制

為了確保國民經濟的健康運行，必須確保能源與運輸的正常供應，因此，我國必須既要提高供應能力又要提高應變能力。

(一)加大能源和運輸領域的基礎建設投入，建立高質量的可靠的能源供應和運輸體系。首先，提高我國能源的戰略儲備水平，建立起儲存量大、分布合理、運輸便捷的石油、煤炭和天然氣戰略儲備體系。可以考慮在東部沿海學習美國的做法，建設幾個大的煉油廠；在中部地區建設從北到南縱向排列的石油、天然氣和煤炭儲存基地，以便應急調度；在西北地區建立石油和天然氣開采與加工、儲存基地，通過管道與中部的儲存基地連接。其次，在電網建設上，各地還應當組建以本地電站為主體的局域電網；軍隊、政府和重點企業建立自備發電系統；以此形成梯形結構的電網體系，確保在非常狀況下軍隊的有效調度，政府正常辦公和重點企業的正常生產。再次，在路網建設上，進一步加大投入，盡快建立起覆蓋全國的立體式、多層次、全方位的交通體系。當前的重點是鐵路復線和電氣化建設，高等級公路建設和農村公路建設。

(二)大力促進新能源的開發和利用。廣泛利用核能、太陽能、風能、潮汐能發電。提高核能、風能、太陽能發電在我國電力供應中的比例，預防傳統電力供應不足時的急需。推廣太陽能和沼氣在家庭的使用，減少家庭對國家戰略能源的消耗：研究開發其它的傳統能源替代品。減少對不可再生能源的消耗。

(三)建立健全煤、電、油、運應急調度協調體制

對于煤、電、油、運突發性事件的處理，關鍵在于調度和協調兩個方面。當前急需解決的問題是建立有效的應急預案。

首先，加強領導，明確職責。煤、電、油、運突發性事件對經濟運行平穩進行具有較大的危害，需要各級政府樹立憂患意識，把防范煤、電、油、運突發性事件應急調度協調機制納入政府日常工作體系，建立反應迅速、組織科學、運轉高效的應急機制。按照“反應靈敏、運轉有序、精干高效、保障有力”的要求，成立全國性的煤電油運應急調度協調領導小組，由國務院分管經濟的副總理任組長，相關部門為成員單位，下設煤電油運應急調度協調辦公室。負責日常的指揮調度工作。辦公室根據需要設在相關部委。各省成立相應的協調機構負責轄區調度協調工作。各地市要結合實際，制定本區域的煤電油運調度協調應急預案，在轄區范圍內構建應急保障體系。各地有關部門則要明確職責——(1)經委(經貿局)：負責綜合分析判斷緊急狀態對宏觀經濟、區域經濟或重要產業的影響程度和持續時間，提交緊急狀態初步報告或啟動預案緊急報告；制定煤電油運各等級專項調度應急運轉模式和措施建議。組織應急措施的實施，協調解決實施中出現的重大問題，保證緊急狀態下各項應急調度協調工作有序進行；負責煤電油運應急調度協調日常工作，建議并組織召開領導小組工作會議，負責信息的匯總處理和上報工作。(2)供電部門：制定電力行業各等級專項調度協調應急預案：監測分析電網的運行情況，及時發現和評估電網緊急狀態對經濟和社會生活可能造成的破壞性影H向，在緊急狀態下負責供電應急運轉方案的實施和電網的安全運行，并及時報告電網運行情況；負責電力調度，做好電力需求管理，保證電力供應。(3)石化部門：負責制定本系統成品油各等級專項調度協調應急預案；監測分析成品油銷售運行情況，及時發現和評估成品油行業緊急狀態對經濟和社會生活的破壞性影響，在緊急狀態下負責組織燃油的市場保障；落實成品油資源，組織成品油調運、銷售，平抑成品油價格，保證成品油供應。(4)公路、鐵路、民航：分別負責制定公路、鐵路、民航等行業各等級專項調度協調應急預案；監測分析運輸運行情況，及時發現和評估運輸行業緊急狀態對經濟和社會生活的破壞性影響，在緊急狀態下負責本系統的運輸組織和保障；組織客貨運輸，保證應急、重點物資運輸通暢。

其次，建立突發性事件預警預報系統。(1)加強溝通聯系。省級有關部門以及各地市要加強溝通，開拓信息渠道，及時發現和評估緊急狀態對經濟和社會生活的破壞性影響。加強工業經濟運行監測分析，研究和建立煤電油運應急監測預警和指揮調度網絡，形成應急調控監測預警和調度指揮系統的有效銜接。監測預警工作應當根據緊急狀態類型，制定日常和緊急情況下的分類監測計劃和工作規范，科學分析、綜合評價監測數據和信息，及時發現潛在的具有全局性影響的煤、電、油、運的問題。(2)建立應急聯絡渠道。協調機構應保持與公路、鐵路、民航、供電、石化、各地市的應急領導機構及其有關生產調度單位的聯絡暢通，并通過快速信息通道，實現網上應急調度和調控。(3)建立應急報告制度。協調機構要負責建立煤電油運重大、緊急情況的信息報告系統。煤、電、油、運有關部門或企業，以及地市上報的有關信息，要及時上報該機構，由該機構整理匯總并向政府報告。重大事故必須在兩小時內上報。對于誤報、遲報造成嚴重影響的，除進行通報批評外，還要追究相關人員的責任。(4)提交啟動預案報告。發生或發現煤電油運緊急事件后，協調機構除按預案規定向政府報告外，還應會同有關部門立即組織力量進行全面調查核實，并指導有關部門采取必要控制和緩解措施，避免事態擴大。如出現緊急狀態的，經調查核實后，要立即向人民政府提交啟動相應等級預案的緊急報告。

第三，啟動應急調度協調機制。政府接到緊急狀態初步報告或啟動預案緊急報告后，召開煤電油運應急調度協調領導小組工作會議，根據緊急狀態對煤電油運的影響和危害程度，結合煤電油運緊急狀態或異常事件的性質特點、擴散趨勢、持續時間，以及對國民經濟各方面的現實和潛在影響等，分別啟動相應的緊急措施：(1)開展專項應急調度協調。組織實施煤、電、油、運相應等級的專項調度協調應急預案，臨時調整部分資源配置，解決或緩解局部突出矛盾。(2)情況特別緊急時，調度協調辦公室按照政府授權，根據實際情況，統一配置資源、統一提交計劃、統一組織運輸，并按上級批準的方案和授予的權限下達“調度命令”和“調度通知”，督促有關單位具體實施，所涉及相關部門和相關企業必須嚴格執行，不得無故拖延或推諉扯皮。(3)指導各地市和有關行業要加強煤、電、油、運需求管理與協調，在煤電油運供給難以滿足需求情況下，合理控制對煤、電、油、運需求的增長速度并調整其結構。

第四，制定、完善有關配套政策和措施。為保證調度協調應急措施效果，緩解緊急狀態，政府要制定和實行如下相關政策措施：(1)應急條件下的優惠政策。對煤、電、油、運相關企業或地區實施臨時應急政策，穩定或增加生產供給能力；減免煤電油運相關行政性規費，簡化行政審批、核準、備案等管理程序；向煤電油運企業運行急需進口原料、材料、設備等提供相關方面的優惠和支持。(2)戰略儲備的啟動方案。在何種情況下動用政府應急儲備物資和商品，緩解社會需求，平抑物價，必須有明確的規定和啟動程序。(3)物資管制政策。在煤炭、電力、成品油特別緊缺的情況下，臨時管制部分地區或企業的生產和銷售，加強對價格的監管，按應急措施計劃方案下達分配、銷售和運輸計劃，保證煤、電、油的基本供應和運輸暢通；對基本生活必需的煤、電、油、運商品或服務實行臨時配給，組織煤炭、電力、成品油、運力消耗量較大的企業減產、停產，相對增加煤電油運的基本供給；制定、審批煤電油運產品或服務的應急技術標準、規范、措施等。

第五，加強監督與評估。煤、電、油、運調度應急措施實施期間，有關部門要加強監督。一方面要加強物價檢查，依法采取有關物價干預措施和緊急措施，進行物價監督，組織物價執法檢查；對乘機哄抬物價的行為實施嚴厲制裁。另一方面要嚴肅紀律，追究責任。對拒絕、延誤執行應急調控措施或玩忽職守、推諉扯皮的有關單位領導和責任人要嚴肅處理，對有關單位予以通報批評。造成嚴重后果和損失的，給予行政處分；構成犯罪的。依法追究刑事責任。最后，有關部門要對煤、電、油、運調度應急措施的實施效果組織評審或評價，及時向政府提出調整、終止的建議。提出終止建議時，應同時提出有關善后事宜處理方案。

責任編輯 陳新建