２００７審計將重拳出擊社保基金

“高壓線”千萬碰不得

劉斌良

“上海社保基金案”，審計署組織300余人，歷時一個多月，對29個省本級、省會城市和5個計劃單列市及部分延伸城市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金進行了審計，審計結(jié)果顯示，共查出違規(guī)問題資金71億元，國務(wù)院常務(wù)會議聽取了審計情況匯報。

“浙江金華社保基金案”、“云南景東縣、永平縣、羅平縣社保基金案”，再次顯現(xiàn)出審計人“高壓線”也有人敢“碰”。李金華在接受媒體采訪時表示，中國將從2007年開始全面審計各省、市社保基金。2007年開始的社保基金審計比2006年8月的審計范圍更大、更全面。

審計范圍更大，一方面是說審計的地域范圍更大，不僅審計署要審計省本級和省會城市，地方審計機關(guān)要審計省會以外的設(shè)區(qū)市城市和絕大部分的縣（市、區(qū)）。另一方面是說審計的基金更多，不僅包括上述三項基金，還包括工傷保險基金和生育保險基金，也就是通常所說的“五大保險”都要審。審計更全面是說審計的內(nèi)容要更全面，要涵蓋基金籌集、管理、使用和運作的各個方面。

審計的內(nèi)容更全面，并不是說眉毛胡子一把抓，西瓜芝麻一起撿，要突出重點。“五大保險”有其共同點，也有其不同點。共同點，都是社保基金，都有應(yīng)遵循的社保基金管理規(guī)定，如及時足額征繳，存入國有商業(yè)銀行，納入財政專戶管理，嚴格按規(guī)定范圍發(fā)放，專款專用，基金結(jié)余除購買國債和存入銀行外，不得用于其他任何形式的投資。當然也有不同點，基金規(guī)模不同，受益面不同，各級監(jiān)管力度不同，存在問題的可能性也不同。我們應(yīng)根據(jù)“五大保險”的共同點和不同點來選擇內(nèi)容，來突出重點。

首先應(yīng)重視基金的安全。基金的安全問題是一個既簡單又現(xiàn)實的問題。經(jīng)辦機構(gòu)的基金是否有相對應(yīng)的國家規(guī)定的貨幣表現(xiàn)形式，如存款、國債。票據(jù)有無充作抵押物。提供給審計人員審計的客體是否真實。核對這些東西一定要眼見為實。另外還要重視暫存在經(jīng)辦機構(gòu)的國有企業(yè)改制提前繳納的社保資金的安全，這部分資金在有的經(jīng)辦機構(gòu)是以“暫存款”、“其他應(yīng)付款”形式存在的，沒有納入財政專戶管理，風(fēng)險性更大。在行業(yè)統(tǒng)一繳存的地方，主管部門還設(shè)有一個“社保基金”過渡戶，這些過渡戶資金的安全審計也應(yīng)特別留意。對于非國家規(guī)定的貨幣表現(xiàn)形式，審計人員一定要追蹤到底。

其次應(yīng)關(guān)注權(quán)益的保護。參保人參保的目的就是為了受益，社會對這些基金如此關(guān)注就是怕參保人的權(quán)益受到侵蝕。權(quán)益的保護就是應(yīng)享受者能完全享受，不應(yīng)享受者堅決不能享受。不應(yīng)享受者享受了，就侵犯了應(yīng)享受者的權(quán)益，如擠占挪用、虛報冒領(lǐng)。應(yīng)享受者沒有完全享受，權(quán)益也受到部分侵犯，如國有企業(yè)改制提前扣留的暫存在經(jīng)辦機構(gòu)的保險資金，經(jīng)辦機構(gòu)沒有按月計入其個人賬戶，地方出臺土政策縮小享受者范圍。

再次應(yīng)分析基金的籌集。主要應(yīng)就收集到的“五大保險”籌集的資料，分析各項基金的繳納基數(shù)是否一致，繳納的單位是否完整。

最終應(yīng)落實到機制制度上。制度有無缺陷，政策是否貫徹是審計應(yīng)重點揭示的問題，這也是長期保證“五大保險”不出大問題的根本。有的業(yè)務(wù)事項沒有制度約束，現(xiàn)在沒有出問題并不能保證今后不出問題，審計應(yīng)在完善制度上提出切實可行的改進建議。

2007年將展開的“五大保險”審計，審計范圍更大、審計內(nèi)容更全面。李金華審計長表示，審計署將局限于省、市一級規(guī)模較大的基金。這樣，省以下的設(shè)區(qū)市、數(shù)以千計的縣（市、區(qū)）將由地方審計機關(guān)來實施。在我省將實行下審一級的辦法，省審計廳負責設(shè)區(qū)市及設(shè)區(qū)市所在區(qū)的審計，設(shè)區(qū)市審計局負責組織其余任務(wù)的完成。

社保基金經(jīng)辦機構(gòu)信息化程度較高，這給基層審計人員提出了挑戰(zhàn)。審計的客體不完全是紙質(zhì)的賬、證、表，還有數(shù)據(jù)庫儲存的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，這就要求審計人員趕緊補上計算機查詢這一課，否則很多數(shù)據(jù)就只能依靠被審計單位了。

在這里我還要提醒從事這項審計的人員注意審計風(fēng)險。社保基金社會如此關(guān)注，對審計人員來說是一把雙刃劍。如果不注意審計風(fēng)險你的行為就可能成為媒體炒作的素材。我覺得注意審計風(fēng)險，最基本的就是審計到什么程度反映到什么程度，由于某種原因?qū)徲嫴涣说模矐?yīng)如實在報告中寫上，審計出的問題不管能否作出處理處罰都應(yīng)在報告上反映。只有如實反映了，審計風(fēng)險才能沒有或減小。

“高壓線”與權(quán)力魔法的博弈

汪 冰

2006年社保基金似乎是事故頻發(fā)，上海32億元養(yǎng)老金被違規(guī)挪用事件尚未平息，審計署又爆出全國社保基金存在71億元的違規(guī)事實，人們不禁要問，社會保障資金不是“高壓線”嗎，怎么會有這么多人敢去碰，是真有不怕電死的人，還是有的人自以為有特權(quán)保護，不怕觸電。

從上海社保案涉及到的諸多高官不難看出，其實這不是一起普通的侵占專項資金案件，在這起案件中倒下的官員應(yīng)該比任何人都清楚，挪用專項資金，甚至是挪用百姓的養(yǎng)老金意味著什么，32億元的養(yǎng)老金，幾萬人的保命錢啊，何止是萬伏高壓。社會保障資金前有法律規(guī)章規(guī)定任何人不得侵占挪用，后有多個監(jiān)管部門的監(jiān)管，是什么力量比這萬伏高壓的能量還大，讓他們動用這么一大筆資金而沒有畏懼感？這樣一種超越制度的力量只能是某些人手中的權(quán)力了。確實在某些人的眼里，權(quán)力是一種超越一切之上的神奇力量。在權(quán)力與法律的長期博弈當中，權(quán)力擁有者似乎也得到這樣一個錯誤的結(jié)論。在我國，事故發(fā)生時往往以制度的漏洞、歷史的原因等作為推脫，繞過追究個人的責任，這些都給權(quán)力擁有者一個錯誤的信號。這才有那么多官員明知是高壓線，也以身試電，只是沒曾想這次權(quán)力的外衣已不起作用，公眾的利益被真正地擺在了第一位。

從上海社保基金案，再到審計署歲末發(fā)布的對全國省會城市及部分延伸城市社保基金公告，這雖然是第一次將社會保障資金審計情況公之于眾，但事實上審計署及地方審計機關(guān)多年來從未放松過對社會保障資金的審計，類似的問題每年都會有，而且都差不多，可謂是屢查屢犯，屢犯屢查。勞動保障部門對這次事件的回應(yīng)是“發(fā)生這么多問題，根本原因是對社會保險基金的重要性認識不夠，沒有認真執(zhí)行國家的政策規(guī)定。”對于發(fā)生這么多問題的責任，只是自稱“作為主管部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作為基金管理主體，負有重要責任。”但究竟誰應(yīng)負責，負什么責卻是沒有下文的。由此而聯(lián)想到筆者所見到的多次審計場面，當面對審計人員查出的問題時，政府官員往往都能態(tài)度誠懇表示虛心接受，表示自已負有重要責任，但檢討之后，官照做、權(quán)照用，這個“責”完全是空的。而且在現(xiàn)實當中往往“肇事”的是上一任官員，有的甚至早已升官加爵，負責已成一句空話。目前我國各級政府普遍存在追求短期效益心理，事后又沒有問責，這大大降低了官員違規(guī)可能承擔的成本，風(fēng)險與收益之比，才有那么多官員鋌而走險，導(dǎo)致目前社保基金案屢屢發(fā)生，而且多是政府行為所為。

很多人將社保基金頻發(fā)事故歸究于法律的空缺，事實上對養(yǎng)老金我國法律早有明文規(guī)定：任何單位和個人都不得侵占和挪用。其實缺少的不是法律的規(guī)定，而是對法律的剛性操作。在我國公共資金與公共權(quán)力尚沒有實現(xiàn)有效隔離，相關(guān)官員可以輕易通過權(quán)力之手動用社保基金的情況下，強調(diào)對權(quán)力的制約、對責任人的依法問責顯得尤為重要，如果不能強調(diào)問責，不強調(diào)權(quán)力的制約，諸如“要加強監(jiān)督，基金監(jiān)督要貫穿全過程、所有環(huán)節(jié)”等等將只能是象征意義。更重要的是，如果不強調(diào)依法問責，“高壓線”只會是嚇唬人的沒有通電的高壓線。上海社保基金案出以后，有報道說上海已經(jīng)出臺相關(guān)制度規(guī)定，中心意思是用制度管人，用制度管錢，用制度管權(quán)。說到底，制度規(guī)定再嚴密，還是應(yīng)該著眼于對人的制約，對權(quán)力的制約。

從上海社保基金案相繼倒下諸多高官不難看出，這回他們真的是觸上“高壓電”了，權(quán)力永遠都只能在法律的框架內(nèi)運作。從這件事情上公眾恢復(fù)的不僅是對養(yǎng)老金的信心，更多的是對中國的民主與法制進程有了更多的信心與期待。人們更愿意相信，一些重大歷史事件的出現(xiàn)往往是一些制度政策催生最好的契機，只是希望為此百姓付出的代價少一些，而更多的是依靠人們的覺醒。

（作者單位：江西省審計廳）