把握檢察業務的第四次輝煌

摘 要：我國檢察機關的瀆職侵權檢察部門已經更名為反瀆職侵權局，最高人民檢察院最近又公布瀆職侵權犯罪的立案標準等，這一系列的舉措使過去長期低迷的瀆職侵權檢察業務工作面臨著前所未有的大好機遇。這就要求我們必須解放思想，更新觀念，“開辟案源”，解決“無米之炊”這個“瓶頸”；還要抓緊辦案，嚴格執法，文明辦案，努力把每一宗案件辦成鐵案；以社會主義和諧社會建設者的姿態，認真貫徹執行寬嚴相濟的刑事司法政策。

關鍵詞： 反瀆職侵權；第四次輝煌；跨越式發展

中圖分類號：DF792

文獻標識碼：A

“瀆職侵權檢察工作的春天來到了！”這是許多有政治敏感性的檢察長和反瀆職侵權局的干部為之振奮的年代。

1978年我國檢察機關恢復重建以來，各項檢察業務工作隨著國內政治經濟形勢的逐步好轉而逐步發展，呈現出明顯的階段性特點。回顧我國檢察機關恢復重建28年的歷史，檢察業務發展出現過三次重大的突破與輝煌。第一次突破與輝煌，是從最高人民檢察院成立特別檢察廳起訴“四人幫”開始，到1983年～1985年的三年“嚴打”時期并延續到現在，主要是集中力量打擊嚴重刑事犯罪，維護社會政治穩定，無論是人力、物力還是財力，都集中向批捕、起訴、監所檢察這三個業務部門傾斜，出現了刑事訴訟監督業務的大突破、大輝煌；第二次突破與輝煌，是從1982年“兩高”發出集中打擊嚴重經濟犯罪的《通告》開始，到1989年廣東省人民檢察院成立全國第一個反貪局并延續到現在［1］，主要是查處貪污賄賂犯罪案件，創造廉潔高效的政務環境，人、財、物集中向經濟檢察處（反貪局的前身）和反貪局傾斜，出現了反貪業務的大突破、大輝煌；第三次突破與輝煌，是從江澤民同志提出“三個代表”重要思想開始，到胡錦濤總書記提出“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”和科學發展觀、黨的十六屆六中全會作出構建社會主義和諧社會的決定，再到最近全國人大十屆五次會議通過《物權法》并延續到今后一個很長的時期。在這個時期，以貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會為戰略任務，特別強調維護人民群眾最直接、最現實、最切身的利益。檢察機關適應形勢發展的需要，開始更新觀念，由過去重刑事輕民事轉變為刑事與民事并重，由過去重視刑事訴訟活動監督到刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三大訴訟監督全面協調發展，民事、行政訴訟監督工作開始出現較大突破、發展與輝煌。

在刑事訴訟監督工作、反貪工作、民事、行政訴訟監督工作相繼出現大發展、大突破、大輝煌之后，反瀆職侵權工作即將進入一個跨越式發展的嶄新階段，成為檢察業務發展的第四次突破與輝煌。從我們黨把“依法治國”寫進《憲法》、國家相繼頒布《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政許可法》等行政法規，到政府開始轉變職能并強調依法行政、瀆職侵權檢察部門更名為反瀆職侵權局，再到最高人民檢察院最近公布瀆職侵權犯罪的立案標準等等，使過去長期低迷的瀆職侵權檢察業務工作面臨著前所未有的大好機遇。反瀆職侵權工作大有可為的時期已經到來了。反瀆職侵權局的領導和同志們要認清形勢，堅定信心，抓住機遇，趁勢而上，努力實現反瀆職侵權工作的跨越式發展，才不會辜負時代的要求、人民的期望。

怎樣才能實現反瀆職侵權工作的跨越式發展呢？

筆者經過一定的研究、分析、比較，認為應當搞好以下方面的工作:

首先，必須解放思想，更新觀念。我們要從長期盲目模仿反貪工作的思路和方法的習慣中解放出來，走自己的路，叫做“另辟蹊徑”，重新探索出一條適合反瀆職侵權工作自身特點的新路子，否則，如果繼續被禁錮在原來的思維模式和方法中，是不會有出路的。反瀆職侵權工作與反貪工作雖然有一些共同點，但二者畢竟是不同的，是有很多區別的。過去我們對二者的共同點看得多，對二者的區別幾乎沒有研究，逐漸陷入了盲目性之中。現在應該認真研究探索了。西南政法大學學報

張學軍：把握檢察業務的第四次輝煌——論實現反瀆職侵權工作的跨越式發展

那么，反瀆職侵權工作有什么特點呢？它與反貪工作有哪些區別呢？我認為至少有六個區別：

第一，案件管轄不同 根據我國《刑事訴訟法》和最高人民檢察院、最高人民法院和公安部關于案件管轄的規定，反貪局偵查的案件，只有貪污、賄賂、挪用公款、私分國有資產、巨額財產來源不明、隱瞞境外存款等14種犯罪案件。而反瀆職侵權局偵查的案件包括玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、枉法裁判和各行政執法機關不履行職責和不移交刑事犯罪案件等42種犯罪案件，偵查案件的范圍比反貪局大得多，既有造成人民群眾生命健康和重大經濟損失的案件，又有侵犯公民人身權利和民主權利的案件。

第二，案件來源不同 反貪局偵查的案件主要來源于群眾舉報，而反瀆職侵權局偵查的案件主要不是來源于群眾舉報，這是一個很大的區別。過去沒有看到這個區別，反瀆職侵權部門往往等待群眾上門舉報，但是群眾舉報卻非常之少，出現了案源匱乏的窘境，成為制約反瀆職侵權工作的重要瓶頸之一，使這項工作長期處于“無米之炊”的狀態。其實，反瀆職侵權部門的案源不是靠群眾舉報，而是靠新聞報道。因為瀆職侵權犯罪尤其瀆職犯罪是一種結果犯，如果沒有造成嚴重的危害后果就不構成犯罪，只有造成嚴重危害結果才構成犯罪。這類犯罪案件，往往造成人員傷亡甚至群死群傷的慘痛結果或者巨額財產的重大損失。對這樣慘重的損失，新聞媒體的報導是非常及時的。只要我們注意看新聞報道并且認真想一下，就會發現許多案源。那么，為什么以前天天讀報紙、晚晚看電視都沒有發現案源呢？因為這類案件還有一個與一般案件不同的特點，就是它們常常隱藏在重大責任事故案件和重大詐騙等刑事犯罪案件的背后，屬于“案中之案”、“案后之案”。如果只是讀報紙、看電視，而不認真思考一下，就只能看到公開暴露在前面的重大責任事故案件和重大詐騙等刑事案件，看不到可能隱藏在它們背后的瀆職犯罪案件。只有開動腦筋想一下：為什么會發生這樣的事件？除了造成損失的直接責任人的原因之外，還有沒有別的原因？有關的職能部門是否依法認真履行了自己職責？這樣打破沙鍋問到底，就會意識到可能“案中有案”、“案后有案”！反瀆職侵權局的領導和干部就應該具備這樣的職業敏感性，并且練就一雙善于透過重大責任事故和案件發現背后瀆職犯罪的慧眼，才能夠及時發現案中案、案后案。事實上，新聞媒體每天的大量報道中都蘊藏著豐富的案源，正等待反瀆職侵權局的干部去發現呢！這就要求我們反瀆職侵權局的干部解放思想，更新觀念，從依賴舉報、等案上門，轉變為從新聞媒體報道的重大責任事故案件和重大刑事案件中獲取信息，發現線索，找到案源。當然，我這樣說，并不否認群眾舉報是瀆檢工作的案源。因為從源頭上講，新聞媒體報道的那些重大責任事故和重大案件，也首先是當地群眾向他們提供的。從廣義上講，也可以算是群眾“舉報”。不過，不是向檢察機關舉報，而是向新聞媒體“舉報”而已。實事求是地講，由于目前群眾對反瀆職侵權工作知之甚少，群眾直接向檢察機關舉報的瀆職侵權犯罪線索非常少，只是鳳毛麟角。實踐證明：哪個反瀆職侵權局主動從新聞媒體的報道中挖掘案源，工作就積極主動；哪個反瀆職侵權局被動地等待群眾上門舉報，必然是無所作為。

第三，立案的方式不同 反貪局是“以人立案”為主，反瀆職侵權局是“以事立案”為主。因為反貪局的案源主要來自群眾的舉報，而群眾舉報一般都直接點出被舉報人的姓名，偵查的對象非常明確，立案的方式就是“以人立案”；而反瀆職侵權局的案源主要不是來自群眾的舉報，而是來自新聞報道。新聞報道的及時性特點，決定了它必須以最快的速度把重大責任事故或者重大案件公諸于眾。人們首先看到的是嚴重危害結果，而不知道是什么人造成的。所以，反瀆職侵權局只能采用“以事立案”的方式立案。應該說，“以事立案”是反瀆職侵權局當前主要的立案方式。只有等到我們的宣傳工作做到使群眾完全了解反瀆職侵權工作之后，群眾直接到檢察機關舉報瀆職侵權犯罪線索的情況才會慢慢地多起來，“以人立案”的形式才會慢慢多起來。

第四，偵查工作的順序不同 反貪局的偵查工作一般是“由人查事”，偵查工作一開始就有明確的目標，就針對某個人或者某些人，主要任務是查清他們是否有貪污、賄賂、挪用公款等犯罪事實，屬于“從人到事”的調查；而反瀆職侵權局的偵查工作順序則相反，由于瀆職侵權犯罪案件的特殊性，人們首先看到的是危害結果，然后才去調查是誰干的（這部分工作由公安機關負責）。然后進一步追查有關職能部門是否存在瀆職犯罪行為，哪些人應該承擔瀆職犯罪的刑事責任（這部分工作由檢察機關反瀆職侵權局負責）。偵查工作的順序一般是“由事查人”。以上是對一般情況而言的，由于案件的復雜性和偵查工作的需要，有時也可能打亂順序，或者兩種方法交叉進行，或者同時進行。

第五，偵查方法不完全相同 由于貪污、賄賂、挪用公款等犯罪具有極大的隱蔽性和狡猾性，所以，反貪局的偵查方法是“公密結合，以秘密偵查為主”，局外人感到有點神秘，但不是神秘化；而瀆職犯罪，一般地說，由于履行職務的規范性、程序性、公開性和行為人主觀上的過失性，公開調查的難度不大。所以，瀆檢部門的偵查方法一般是“公密結合，以公開調查為主”，但是，國家機關工作人員利用職權侵犯公民人身權利和民主權利的案件，仍然具有相當的隱蔽性和狡猾性，應當進行秘密調查。需要強調的是，我們在辦案實踐中遇到很多“雙料貨”，既有瀆職犯罪，又有貪污賄賂犯罪。要根據案情選擇好突破口，然后根據突破案件的需要，選擇適當的偵查方法，而不必自己束縛自己的手腳。

第六，處理難度不同 隨著黨風廉政建設的加強和反腐敗斗爭的深入開展，對貪污、賄賂、挪用公款等犯罪，有關部門的領導人一般都不敢包庇，說情的人一般不是很多，依法處理的難度不大；而瀆職侵權案件處理的難度目前還比較大。由于人們長期受“為公不犯罪”、“動機是好的”、“沒有裝入個人口袋”等傳統習慣思維的影響，對瀆職犯罪往往是群眾不憤恨，領導不在乎。只有出了人命甚至群死群傷的悲劇時，才緊張起來。這時，一些部門的負責人由于害怕牽連到自己，又千方百計捂蓋子，定調子，跑門子，甚至強迫檢察機關瞞案不報、壓案不查。一直拖到上級紀委或者上級檢察機關出面來調查時，才不得不承認應該由檢察機關依法立案偵查并追究瀆職犯罪人員的刑事責任。

以上分析說明，反瀆職侵權工作與反貪工作確實是不完全相同的，他們之間是有很大區別的。反瀆職侵權工作部門的同志，首先應該解放思想，根據自己的特點開展工作，從過去盲目模仿反貪局的思維模式和工作模式中解放出來，走自己的路，才能從低迷狀態中走出來，實現跨越式發展。

其次，是開辟案源，解決“無米之炊”這個瓶頸。一方面，制約反瀆職侵權工作發展的真正瓶頸不在于有沒有案源，而在于反瀆職侵權干部的思想還沒有解放，看不到新聞報道中蘊藏著大量案源。應該首先解放思想，更新觀念，找準自己的特點，走自己的路。另一方面，又要實事求是地正視目前確實存在案源不多的問題，要想辦法盡快加以解決。

當前解決反瀆職侵權部門的案源問題有五種辦法：一是以最快速度找到最多案源的一條捷徑，就是從新聞媒體報道的各種重大責任事故和重大案件中，追根求源，發現有關職能部門人員瀆職犯罪的線索；二是通過法制宣傳，廣泛發動群眾舉報瀆職侵權犯罪的線索。筆者認為，當前制約反瀆職侵權工作有兩大瓶頸：一是案源不多；二是相當一部分領導干部的思想認識還沒有轉變過來，依法行政的觀念不強，對瀆職侵權犯罪的嚴重危害性認識不足，往往以“沒有裝入個人口袋”、“為公不犯罪”、“交學費”等等理由，不重視甚至干擾反瀆職侵權部門的偵查工作。這次高檢院在全國開展的“反瀆職侵權犯罪宣傳月、宣傳周”活動，不僅是宣傳群眾、擴大案源的一次重要活動，而且是提高各級各部門領導同志思想認識的一次重要機會。宣傳工作搞好了，就能同時解決案源和領導干部思想認識這兩個當前制約反瀆職侵權工作的瓶頸問題。各級檢察機關都要積極行動起來，認真開展好這次反瀆職侵權宣傳月、宣傳周活動，讓各級各部門領導同志和人民群眾逐步認識到瀆職侵權犯罪的嚴重危害性，預防和查處瀆職侵權犯罪案件的必要性、重要性和緊迫性，把思想認識提高到“依法治國”與構建社會主義和諧社會的高度，為我省反瀆職侵權工作的順利開展創造良好的法治氛圍；三是要加強同紀檢監察機關和各行政執法機關的聯系，爭取他們多移交案件線索；四是要加強與檢察機關內部其他業務部門的聯系，請他們在執法辦案中注意發現并及時移交瀆職侵權犯罪線索；五是反瀆職侵權部門自己要樹立偵查意識，在辦案中要注意擴線深挖。還要注重調查研究，建立起自己的調研信息機制，多渠道多辦法解決案源問題。

第三，是抓緊辦案。反瀆職侵權部門當前要抓緊辦理一批有影響、有震動的大案要案，尤其是對那些造成群死群傷和國家巨額財產重大損失的案件，要抓住不放、抓緊調查，務必查個水落石出，及時依法處理。上級檢察機關要充分利用自己“居高臨下，勢如破竹”的高層優勢，對這類案件要盯住不放，加強指導，加緊督辦，必要時參辦、提辦，切實幫助下級檢察機關排除地方保護主義和部門保護主義的干擾。

第四，是嚴格執法，文明辦案，努力把每一宗案件辦成鐵案。案件質量是檢察工作的生命線，不能有半點馬虎。要堅決按照法律規定的原則和程序辦案，重事實、重證據、重調查研究。堅持以事實為根據，以法律為準繩。把好案件的立案關、事實關、證據關、程序關和適用法律關，達到事實清楚、證據確實充分、程序合法、處理恰當，經得起群眾的檢驗、領導的檢驗和歷史的檢驗。只要把好事實關，不怕案子捅上天；只要證據過得硬，不怕領導反復問；只要程序堅持好，不怕媒體胡亂炒。

第五，是以社會主義和諧社會建設者的姿態，認真貫徹執行寬嚴相濟的刑事司法政策。我們要最大限度地縮小打擊面［2］ ，最大限度地擴大教育挽救面，特別是要正確區分罪與非罪的界限。具體要掌握這樣五個原則：一是后果定罪原則。瀆職犯罪是一種結果犯罪，必須造成嚴重的社會危害結果。沒有造成嚴重危害結果的，不構成瀆職犯罪；二是程序違法、違規原則。雖然造成嚴重危害結果，但行為人是按照法律法規和規定操作的，沒有違反法律、法規和規章制度規定的要求和程序，也不構成瀆職犯罪；三是情節區分原則。要注意區分情節輕微還是情節嚴重，情節嚴重的才構成犯罪；四是責任區分原則。一個嚴重危害結果的發生，往往有多種原因，牽涉到多個職能部門。比如一場嚴重的火災，就可能牽涉到單位的管理問題、工商行政管理部門的發證問題、城建部門的建設問題、消防部門的檢查問題等等，就要從中找出與引起火災有直接聯系的部門，與火災有直接因果關系的部門。有時發現這些職能部門都沒有盡到責任，就要注意區別對待，認真區分直接責任與間接責任、主要責任與次要責任、關鍵責任與非關鍵責任，不要把它們“一鍋煮”。五是分別處理原則。在分清責任的前提下，就要根據不同的責任，依法依規作出不同的處理。對少數負有直接責任、主要責任、關鍵責任而且情節嚴重的部門責任人，要依法追究刑事責任；對多數負有間接責任、次要責任、非關鍵責任的部門責任人，盡量交給紀檢監察部門作黨紀政紀處理；對情節顯著輕微或者負有很小責任的人員，批評教育、認真檢討就行了。如果不分青紅皂白，把凡是牽涉到職能部門的責任人，都當成瀆職犯罪人員來看待和處理，那樣就會犯“株連一大片”、“打擊一大片”的錯誤，人為地增加社會對立面，不利于和諧社會的建設。反瀆職侵權部門也因此可能犯政策策略上的錯誤而喪失社會同情與支持，就可能連自己都站不住腳跟，更不用說有大的突破與輝煌了。只有堅持擴大教育面，縮小打擊面，才能最大限度地減少不和諧因素，最大限度地增加和諧因素，才有利于和諧社會的建設。反瀆職侵權工作才能因此更得人心，更能得到社會的廣泛支持。

第六，是以科學發展觀為指導，建立“偵查一體化”機制［3］ 和“偵查與預防聯動”機制。我們要整合反瀆職侵權的資源，形成強大合力，推進反瀆職侵權工作的全面、協調和可持續發展。

由于在一個省或者一個市之內，反瀆職侵權工作的發展是不平衡的，有的地方人多案少，有的地方案多人少；有的地方反瀆職侵權干部的執法水平高、辦案能力強，有的地方反瀆職侵權干部的執法水平低、辦案能力弱。如果完全各干各的，必然出現“有的地方有案無人辦，有的地方有人無案辦”、“有的地方辦案質量高，有的地方辦案質量低”的情況，這對反瀆職侵權部門的偵查工作是非常不利的。因此，省、市檢察院的反瀆職侵權局，要責無旁貸地承擔起整合本省、本市反瀆職侵權資源的責任，盡快建立起“偵查一體化”機制，最大限度地發揮全省、全市反瀆職侵權部門的整體優勢，以整體優勢去彌補個體劣勢，從而取得反瀆職侵權偵查工作在整體上的全面、協調、可持續發展。

在建立和運用好“偵查一體化”機制的同時，還要建立“偵查與預防聯動”機制，一手抓偵查，一手抓預防。既要發揮偵查辦案的治本功能，收到“偵查一案，教育一片，治理一條線”的法治效果；又要通過辦案、結合辦案、圍繞辦案開展好預防瀆職侵權犯罪的專門工作，促進依法行政和公正司法。預防工作要大張旗鼓開展，辦案工作要扎扎實實進行，二者緊密結合，相互促進，相得益彰，才能達到法治效果與社會效果的有機統一，才能真正成就檢察業務發展的第四次輝煌。

參考文獻：

［1］ 廣東省地方史志編纂委員會.廣東省志#8226;檢察志［M］.廣州:廣東省人民出版社，2006:106.

［2］ 高名暄.寬嚴相濟刑事政策與酌定量刑情節的適用［J］.法學雜志，2007(1):2-5.

［3］ 王建明.論檢察機關職務犯罪偵查工作一體化機制［J］.人民檢察，2006(11):19-23.

本文責任編輯：唐 力