論公有公共設施管理人的安全保障義務

摘 要：隨著現代社會公有公共設施越來越多，社會公眾因此而受到的損害也日漸增多，公有公共設施管理人成為被告，要求其承擔責任的情況也經常出現。公有公共設施安全保障義務的理論基礎是信賴關系而非合同關系，管理人義務來源主要有法律規定和社會活動安全注意義務，義務的界限是管理人盡到了合理注意、損害與管理義務無近因關系以及在現有技術條件下危險能夠控制。

關鍵詞： 公有公共設施；管理人； 社會公眾； 安全保障義務

中圖分類號：DF521

文獻標識碼：A

在我國，公有公共設施一般是指由行政機關或其特許的公務法人基于公眾共同利益的需要，為增進人民福祉，設置或管理供公眾使用各類有體物或附屬于該物的相關設施，包括公路、橋梁、港阜碼頭、堤防、下水道、公有垃圾場、公有屠宰場、公有行道樹等［1］。政府一旦向社會公眾提供這些公有公共設施，政府及其設置的管理人（以下統稱“管理人”）就有義務保障社會公眾使用的安全，因公有公共設施造成損害，政府及管理人就必須承擔相應的賠償義務。那么，公有公共設施管理人的安全保障義務來源有哪些，內容是什么，界限劃在什么地方比較合理。本文試就這些問題進行論述，以引起人們對這一問題的重視。

一、管理人安全保障義務的理論基礎

所謂安全保障義務就是對特定人的人身、財產負有照顧、保護義務的人應當為一定行為或不為一定行為，以避免侵害他人權益。管理人的安全保障義務是指對公有公共設施負有管理職責的人，如果該設施具有損害他人的危險，即負有防止他人遭受該設施損害的義務。這里的損害危險主要指公有公共設施在維護、修繕、保管、巡查等方面存在瑕疵，在目前的技術水平條件下缺乏通常應具有的安全性，致使使用者的人身和財產受到損害的危險。和經營者的安全保障義務的基礎不同，社會公眾對管理人信賴的基礎不是合同而是一種信賴關系。我們知道，現代社會推行“依法行政”，其重要方面就是政府要保障社會公眾的信賴利益，打造誠信政府的形象，實現政府和社會公眾之間的利益平衡。這就要求：

（一）政府行為具有正當性，值得社會公眾信賴。自20世紀以來，人們普遍認為，政府與社會公眾之間的關系在行政上是一種服務與合作的關系，在觀念上是一種相互信任的關系。為了管理社會、服務社會，政府無償向社會提供各種公有公共設施，其提供服務的行為被推定為具有正當性。社會公眾基于對政府的信賴，相信其提供的公有公共設施不會存在基本的安全瑕疵；而實際上由于各種各樣的原因，公有公共設施總會存在這樣或那樣的缺陷，其中有些缺陷是無法避免的，而有些缺陷在現有條件下是完全可以避免或者可以控制到最低程度的，對這部分缺陷造成的損害，政府無疑成了這些危險源的制造者。盡管政府在提供公有公共設施方面毫無過失可言，也不存在道德上的非難性，但是為了保障社會公眾的安全和信賴利益，政府有責任去排除或控制這些危險源，讓社會公眾放心使用。

（二）保障公眾安全，實現利益平衡。從利益關系上說，政府對社會公眾利益的集合是無償的，因而對公共利益的維護和分配也應該是無償的，也就是說，社會公眾已經無償地分擔了公共負擔，接受政府的公共服務也應當是無償的，除非特定的社會公眾分享了比其他社會公眾更多的公共利益。如果要求社會公眾在享受政府提供公有公共設施“免費午餐”的同時，自己去解決由此而帶來的危險，無疑會使得他們在使用這些公有公共設施時變得小心謹慎，畏首畏尾；而一旦造成損害還要其自行承擔，社會公眾在使用這些公共公共設施時就不是無償的，而是以承擔某種風險甚至損失為代價。這樣，政府和社會公眾之間的利益平衡就被破壞，本應由政府承擔的責任就不合理地轉嫁到社會公眾的身上。再者說，在避免公有公共設施造成損害方面，由于政府及其設置的管理人離危險源近，控制危險的發生更容易，投入的成本較特定的社會公眾低。所以，為了維護社會公眾的信賴利益，政府也應當承擔安全保障義務。

二、管理人安全保障義務的來源

經營者安全保障義務的來源多種多樣，包括法定義務、合同義務和附隨義務，而管理人與社會公眾之間不存在合同關系，提供設施并加強管理是政府及其管理人的一項行政服務職能，所以合同義務和附隨義務并不是管理人安全保障義務的來源。盡管有人認為政府修建收費公路等，管理人和社會公眾因收費而使得兩者之間有了合同關系，據此推斷出合同也是管理人的義務來源之一［1］17，但對此說法筆者不敢茍同。因為隨著公路管理體制的改革，收費公路都是由各自的公路公司負責經營，其收費不僅是為了收回修路的成本，而且更帶有明顯的營利性質，公路公司的安全保障義務屬于經營者的安全保障義務范疇。筆者認為管理人未盡安全保障義務是基于國家法律規定以及依誠實信用和保障人權等原則而產生的。具體而言，管理人安全保障義務的來源主要有：

（一）保護他人安全的法律規定是管理人安全保障義務的主要來源

在現代社會，國家為保障社會公眾免受公有公共設施帶來損害，專門出臺了相關法律，直接課以行政機關或相關的事業單位保障社會公眾安全的義務，這些規定就成了管理人安全保障義務的主要來源。例如，我國《公路法》、《水法》、《風景名勝區保護條例》等對管理人的安全保障義務都作出了明確規定。我國《公路法》規定，公路管理機構應當按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程對公路進行養護，保證公路經常處于良好的技術狀態，依法對有關公路的法律、法規執行情況進行監督檢查。《公路養護技術規范》規定，各種路面應定期清掃，及時清除雜物，以保持路面和環境的清潔。我國《河道管理條例》規定：“各級人民政府河道主管機關以及河道監理人員，必須按照國家法律、法規，加強河道管理，執行供水計劃和防洪調度命令，維護水工程和人民生命財產安全。” “河道的整治與建設，應當服從流域綜合規劃，符合國家規定的防洪標準、通航標準和其他有關技術要求，維護堤防安全，保持河勢穩定和行洪、航運通暢。”《風景名勝區條例》規定：“風景名勝區管理機構應當建立健全安全保障制度，加強安全管理，保障游覽安全，并督促風景名勝區的經營單位接受有關部門依據法律、法規進行的監督檢查。禁止超過允許容量接納游客和在沒有安全保障的區域開展游覽活動。”

（二）社會活動安全注意義務是管理人義務的補充來源

盡管法律對管理人安全保障義務作了相應的規定，但是法律不可能將所有公有公共設施的安全保障義務都規定出來。對于這些未法定化的危險，往往是通過社會活動安全注意義務來調整。社會活動安全注意義務是指“在自己有責任的領域內，從事或持續特定危險的，負有義務根據情況采取必要的、具體期待可能性的防范措施，保護第三人免于危險”［2］。這一理論基礎肇始于德國的一般安全注意義務理論。其核心是旨在“從事交易或者社會活動，肇致形成或者持續特定危險源的，應當采取必要安全措施，以保護他人免受損害”。它是安全保障義務中除去已經類型化的義務來源之外的部分，范圍非常廣，是安全保障義務中最具活力的來源。根據王澤鑒先生的理論，筆者認為公有公共設施管理人的社會活動安全保障義務也有三種情形［3］：一是因自己的行為發生一定結果的危險而負有防范的義務，如市政管理部門修建下水道設施、挖掘水溝，應加蓋或設置必要的警示標牌；二是維持某種交通的需要，如公路養護部門在維修公路時應在一定的范圍內設置必要的警戒線，并作合理的提示，在改建公路橋梁時應設置臨時的通行公路；三是因從事一定職業而承擔防范危險的義務。如風景名勝區管理機構應保證旅游高峰期間游人不能過分擁擠，以免發生安全事故。

三、管理人安全保障義務的內容

（一）提供的公有公共設施設備必須符合必要的安全保障標準，這是管理人安全保障的基本內容。管理人所提供的建筑物、配套服務設施、設備應當安全可靠，有國家強制標準的應當符合強制標準的要求，沒有國家強制標準的，應當符合行業標準或者達到該類設施所具備的最低安全標準。這就要求：

1．所提供的設施設備必須經驗收合格。公有公共設施在投入社會活動使用前必須經過建筑行政主管部門驗收合格，并允許投入使用。正在興建或者尚未正式投入使用的公有公共設施，其所造成的危害不能稱之為違反安全保障義務。

2．所提供的設施設備必須符合安全管理要求。在安全管理方面，現行法律法規一般要求公有公共設施的設計人管理人在設計使用過程中配備必要的安全設備，并保證該設施設備一直處于良好的狀態。

（二）已經使用的公有公共設施，其管理人應合理控制危險源。這是管理人安全保障義務另一主要內容。根據克雷斯蒂安#8226;馮#8226;巴爾的理論［4］，危險控制義務可分為兩類：一類就是那些得以使潛在的受害人對危險自己負責的義務，管理人的這類義務主要是警告或者告知義務，而具體的安全防范義務經提示后則由社會公眾自己承擔。這主要是因為對這類危險管理人無法采用積極的防范措施予以避免，而交由社會公眾自己去采取措施，避免的效果可能更好些。所以，雖然警告是最弱的安全措施，但簡單、經濟，在一定情況下能夠達到很好的效果；另一類就是以直接排除危險源為目的的義務。這類義務主要是由于公有公共設施本身存在的明顯的不安全因素，僅通過警告告知等方式仍不足以防止危險的發生，在此情況下管理人還應該采取積極措施，直接排除危險源。如公路橋梁可以通過豎立障礙柵欄保障人行通道的安全，高速公路通過設立上跨橋的方式保障公路兩邊行人橫穿馬路的安全。究竟管理人應該采取何種措施排除危險，一般認為，如果管理人本應直接采取措施排除危險而沒有去排除，或者管理人為了降低成本，僅僅發出一些警告和指示，甚至連警告和指示都沒有發出，那么管理人沒有履行合理地控制危險源的義務，存在有過失或者重大過失。[注：如部隊僅在尚未清理完畢的演習場出入口貼出“有危險，村民不得進入”的告示是不足夠的。具體案例可參閱楊立新主編《類型侵權行為法研究》。（楊立新.類型侵權行為法研究［M］.北京：人民法院出版社，2006:686.)]。如何認定管理人合理控制危險源，筆者認為應參照以下標準：

1．控制危險源的預防成本與可能造成損害之間的比例。在確定本應采取某一具體預防措施而沒有采取是否違反了安全保障義務時，需要比較所影響的負擔和收益的分配。 一般來說，如果行為人期待利益超過他行為的預期成本，那么他所承擔的行為風險就是合理的;如果損害非常大，但是預防的成本很低，而預防產生的有效性卻很高，那么就要求采取預防措施。如果管理人為增加預防措施而增加了相應的成本，而該成本又通過其他從事該活動的行為人進行分散，而它導致的損害卻集中于一些不幸的受害者身上時，那么管理人就可能被認為是沒有合理控制危險源。反之，如果管理人增加的成本進行了適當的分散，而且受害人的損害機率和程度也得到一定程度的分散，管理人即可被認為對危險源進行了合理控制。

2．危險源的性質及其防止危險的成本。一般來說，預防危險的程度應當同某一特殊危險可能造成損害的大小和可能性相適應，但在危險發生的機率非常之小，以至于危險可能被描述為“僅僅是一種可能性”而不是“合理可預見的”情況下，對于該種危險源就根本不要求進行預防，因為這種預防的投入和危險的發生根本不成比例。

（三）防范制止侵權行為。作為公有公共設施的管理人，由于具有了解認識其管理的物的能力，并且也能認識到如何防范和制止因該管理而導致侵權行為發生的能力。因此，管理人有義務在侵權事件發生之前，制定相應的預警機制和應對突發事故的預案。在侵權事件發生后應采取相應措施將損害降低到最低程度。這一義務具體包括：

1．防范制止來自外界、第三方的侵害。管理人的職責是保護公有公共設施的安全，至于外界或第三方在公有公共設施場所內直接侵害他人利益的，管理人應在其可預見的范圍內承擔防范和制止的義務，但是如果超出可預見的范圍，要求管理人防范和制止來自外界、第三方的侵害，則就對管理人要求過高。如公路上每一定距離的路段就應配備相應的養護車輛和養護人員，定期對公路進行巡邏，及時修復被損壞的公路路面，防止因路面被毀而使行人或駕駛人員受到損害，這是管理人防范外界或第三方侵害應盡的義務。

2．排除安全隱患。管理人對于有違安全的特定人應當進行勸阻，必要時通知公安部門采取必要的強制措施，如勸阻深水區域游泳的人離開深水區域，禁止報廢車輛上路行駛等。

3．對于正在發生或者已經發生的危險，管理人應當積極施救或者配合相關部門及人員進行施救，以避免損害的進一步發生或減少損失。如水庫大壩管理人員對落水的人應積極施救，撥打急救電話120或報警電話110等。

（四）對特殊群體承擔的特殊安全保障義務。最高人民法院在《關于人身損害的司法解釋》中規定了經營者對兒童安全保障的特別義務。但實際上，在公有公共設施的使用上特殊群體并不僅限于兒童，色盲、盲人以及其他有生理缺陷的殘疾人等也經常是公有公共設施的使用人。因此在建設公有公共設施時，這些群體的安全也是應該予以考慮的。公有公共設施不應存在對特殊群體有特殊的危險，盡管這些危險作為正常人可能并不存在，但由于特殊群體的生理原因，無法識別和控制這些危險，作為管理人有義務控制或減少這些危險。比如城市主干道的人行道上設置盲道，這不僅是政府人性化管理的表現，也是政府市政部門應承擔的安全保障義務。

四、管理人安全保障義務的界限

盡管管理人在一定情況下必須承擔安全保障義務，但其承擔義務也是有一定界限的。那種不論是天災還是人禍，只要損害的發生是在公有公共設施場所范圍內，就認為管理人違反安全保障義務，就要承擔損害賠償責任的觀點，實際上是不合理擴大了管理人的安全保障義務的范圍，加重了管理人的負擔。司法實踐中就出現過夏威夷椰子樹不長椰子的法律笑話和長江、黃河是否也要加蓋的疑問［5］。近幾年來因道路交通事故而狀告公路部門的案件日益增多，其中有些案件狀告公路部門是毫無根據的［6］。因此，必須界定管理人安全保障義務的界限，那么界限劃在那里比較合理呢？筆者認為，判斷管理人安全保障義務有以下三個標準：

（一）管理人是否盡了合理注意義務。只要管理人盡了合理注意義務，即使發生了損害也無需擔責。那么如何認定管理人盡了合理注意義務呢？筆者認為主要是管理人對損害能否預見，也就是管理人的義務僅及于那些處于可預見的危險范圍之內，管理人只有在可以合理察覺危險的情況下才承擔安全保障義務。如市政管理部門在下水道窨井被偷盜好幾天卻沒有派人修復，就說明市政管理部門對受害人的損害已經有了合理預見而沒有采取相應措施，那么市政部門就應對此造成的損害負責。被譽為“中國公路第一案”的判決就認為公路部門對損害有合理預見而未采取措施應承擔責任［7］。如果是公路養護部門剛巡視完路面不到半個小時，就有不明第三人將油料潑灑到路面上，管理部門沒有接到任何報告，致使事故發生，那么對這類事故的發生管理人是無法預見的，也就無需承擔責任［8］。

（二）管理人和受害人之間是否存在近因關系，即受害人的損失與管理人的安全保障義務是否具有關聯性。2004年7月，北京圓明園女游客遇害一案，法院認為圓明園管理處為了保障游客的人身、財產安全，按照國家有關部門規定頒發了旅游管理規定，并制訂了符合有關規定的安全保障措施，也就是說，圓明園管理處采取了與其活動相適應的保障措施。在安全警示方面，要求公園管理處對景區內是否發生刑事案件進行預見并制止，顯然超出了公園管理處的職責范圍。因此，法院認定公園管理處履行了安全保障義務，對游客的損害不承擔責任［9］。這個判例說明提供規范完備的設施、穩定良好的景區秩序是景區管理者的安全保障義務，要求景區杜絕發生刑事案件則超出了其義務范圍，因為刑事案件的發生與公園管理處的安全保障義務沒有近因關系。類似的還有因臺風吹倒路樹，損壞路邊汽車，或因水災使道路排水孔蓋脫落，致路人行經掉落罹難，或因地震使橋梁水泥脫落損及汽車，這些事件的發生都與管理人的管理職責沒有關聯，管理人不應承擔賠償責任，只承擔道義上的救濟責任。

（三）在現有的技術條件下能否避免危險的發生。公有公共設施造成的危險多種多樣，有的在現有技術條件下能夠避免，而此時管理人卻沒有采取措施去避免該損害的發生，對此可以認定管理人沒有盡到合理的注意義務；而對于有些危險在現有技術條件下根本無法避免，即便管理人盡到了合理的注意義務也無濟于事，對此就不能認為管理人沒有盡到合理的注意義務。如長江、黃河整條河流的安全保障措施就無法徹底解決。

總之，針對公有公共設施給社會公眾造成的損害，一方面人們既要區別管理人與經營者的安全保障義務有所不同，保護社會公眾人身財產不受侵犯，另一方面又要給管理人安全保障義務劃一合理界限，防止隨意擴大其義務范圍而產生的不公平。

參考文獻：

［1］馬懷德， 喻文光. 公有公共設施致害的國家賠償責任［J］. 法學研究， 2000(2):14-15.

［2］ 林美惠. 交易安全義務和“我國”侵權行為法體系之調整［J］. 月旦法學，(80):252.

［3］ 王澤鑒. 侵權行為法第一冊［M］. 北京：中國政法大學出版社， 2001: 94.

［4］ 克雷斯蒂安#8226;馮#8226;巴爾. 歐洲比較侵權行為法：上卷［M］. 張新寶，譯. 北京：法律出版社， 2001:461.

［5］ 鐘志平. 公共安全保障義務不能任意擴張［EB/OL］. (2003-11-18)［2006-11-10］. http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=91204

［6］ 公路侵權責任不能任意擴大化［EB/OL］. (2006-05-25)［2006-11-08］. http://www.jcrb.com/zyw/n301/ca271290.htm.

［7］ 梁慧星. 道路管理暇疵的賠償責任 ——大風吹斷路旁護路樹砸死行人案評釋［J］.法學研究，1991(5):27.

［8］ 油路致人死亡案審結 法院裁定：公路部門不承擔責任［N］. 貴州都市報， 2005-05-30.

［9］ 公園已盡安全保障義務， 圓明園游客遇害案索賠終審維持原判［EB/OL］. (2004-07-14)［2006-11-12］. http://www.njglc.com/listwz2.aspx?ID=800

本文責任編輯：汪世虎