我國(guó)新型監(jiān)獄體制改革的思考和探索

摘 要：建國(guó)以來，我國(guó)的監(jiān)獄管理體制一直沿用“監(jiān)企社合一”的模式，隨著改革開放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種監(jiān)獄管理模式已經(jīng)不能完成其所擔(dān)負(fù)的職能，弊端日益顯現(xiàn)，監(jiān)獄體制改革勢(shì)在必行。監(jiān)獄體制改革的目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”，建立公正、文明、廉潔、高效的新型監(jiān)獄管理體制。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)獄；管理體制；監(jiān)企分開

中圖分類號(hào)：DF87

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)獄管理體制的研究，意義十分重大。新的監(jiān)獄工作管理體制的建立，必然有利于依法治國(guó)的憲法精神的貫徹落實(shí)，有利于維護(hù)國(guó)家刑罰的權(quán)威性，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)和促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展和進(jìn)步，確保司法公正和社會(huì)的公平與正義具有重要意義。

監(jiān)獄體制改革，是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，實(shí)務(wù)性、操作性很強(qiáng)，不但需要理論的前導(dǎo)指引，更需要實(shí)踐的推動(dòng)和完善。因而，本文的研究沒有停留在純學(xué)術(shù)問題和純理論問題上，而是從相關(guān)理論問題和實(shí)踐問題兩個(gè)方面對(duì)監(jiān)獄體制改革進(jìn)行闡釋和論證。

一、我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)獄管理體制的形成及原因

（一）我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)獄管理體制的形成

監(jiān)獄是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要組成部分，根據(jù)公共行政學(xué)理論，行政機(jī)關(guān)的管理體制是國(guó)家制定的有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分的結(jié)果。“監(jiān)獄管理體制就是國(guó)家制定的關(guān)于監(jiān)獄機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)獄管理權(quán)限劃分的制度。”[注：本文在創(chuàng)作過程中得到了重慶市司法局各位領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和鼓勵(lì)，特別是重慶市司法局陳煥奎局長(zhǎng)與辦公室鄭剛主任，不僅在作者調(diào)研過程中提供了大量珍貴資料，而且親自介紹重慶監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)的重要情況。僅以此文表達(dá)我對(duì)他們的感謝和敬意！]我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)獄體制是在新中國(guó)成立后通過長(zhǎng)期艱苦曲折的探索形成的。因?yàn)槠浠灸軌蜻m應(yīng)從建國(guó)之初到改革開放之前這一段特定歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)條件，所以在實(shí)踐中取得了舉世矚目的成就，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)獄管理體制基本狀況及長(zhǎng)期存續(xù)的原因

我國(guó)監(jiān)獄管理體制在實(shí)踐中分為監(jiān)獄組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部職能系統(tǒng)兩個(gè)部分。

從組織結(jié)構(gòu)看，采用中央和省（自治區(qū)、直轄市）兩級(jí)管理，以省為主的辦法。中央對(duì)監(jiān)獄的管理是由國(guó)務(wù)院司法部主管，司法部下設(shè)監(jiān)獄管理局，具體負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)獄業(yè)務(wù)工作。各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府設(shè)監(jiān)獄管理局，在省司法廳（局）領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本轄區(qū)監(jiān)獄的業(yè)務(wù)工作。監(jiān)獄內(nèi)部實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄……監(jiān)區(qū)（分監(jiān)區(qū)）兩級(jí)（或三級(jí)）管理模式［2］。

從內(nèi)部職能系統(tǒng)看，分為監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)兩個(gè)部分。監(jiān)獄直接負(fù)責(zé)罪犯教育改造、執(zhí)法等刑罰執(zhí)行工作；監(jiān)獄企業(yè)為改造罪犯服務(wù)。在監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的關(guān)系上，建國(guó)以來，我國(guó)監(jiān)獄一直實(shí)行“監(jiān)企社合一”的運(yùn)行機(jī)制。所謂“監(jiān)企社合一”，就是監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)“兩塊牌子，一個(gè)班子”，即監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)名義上是兩個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊招牌，但實(shí)質(zhì)上卻是一套人馬；同時(shí)，監(jiān)獄還承擔(dān)了本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的部分職能，辦醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園，有的監(jiān)獄甚至還設(shè)立了公安派出所和法庭。

歷史的看，“監(jiān)企社合一”的管理體制，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，有其存在的合理性。由于監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障不足，布局不合理，經(jīng)費(fèi)保障主要采用“以收抵支”和“大包干”模式，有利于彌補(bǔ)國(guó)家對(duì)監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障的嚴(yán)重不足；監(jiān)獄辦社會(huì)，在全國(guó)眾多監(jiān)獄布局不合理的條件下，也能適當(dāng)減輕社會(huì)的負(fù)擔(dān)［2］。一言以蔽之，“監(jiān)企社合一”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是相適應(yīng)的，為改造罪犯，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定做出了歷史性的貢獻(xiàn)。

二、建立我國(guó)新型監(jiān)獄管理體制的必要性

（一）我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)獄管理體制存在的弊端

面對(duì)改革開放后社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的新形勢(shì)，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和強(qiáng)有力的社會(huì)控制環(huán)境下形成的監(jiān)獄管理體制顯現(xiàn)出了很大的局限性。在全面落實(shí)依法治國(guó)方略和建設(shè)社會(huì)主義政治文明的新歷史條件下，我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)獄管理體制的弊端逐漸凸現(xiàn)出來，甚至有些矛盾已經(jīng)十分尖銳。具體表現(xiàn)為：國(guó)家對(duì)監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)體制不順，監(jiān)獄工作在國(guó)家刑事司法體系中地位太低，監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，基層的必要投入缺乏［3］。這些問題在物質(zhì)形態(tài)上的表現(xiàn)就是各種監(jiān)管安全硬件落后，警戒設(shè)施簡(jiǎn)陋、陳舊；犯人生活文化設(shè)施嚴(yán)重缺乏；財(cái)政保障不足，警察工資欠發(fā)；監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入困境；監(jiān)獄地理位置偏僻，交通閉塞；監(jiān)獄管理人員的生活與社會(huì)嚴(yán)重隔離。直接后果是監(jiān)獄安全穩(wěn)定無法保障，監(jiān)獄警察隊(duì)伍不穩(wěn)定，犯人難以有效轉(zhuǎn)化為守法公民。刑滿釋放人員回歸社會(huì)后重新犯罪率持續(xù)升高，甚至出現(xiàn)惡性報(bào)復(fù)社會(huì)的現(xiàn)象。

究其原因，與沿襲的“監(jiān)企社合一”的管理體制密切相關(guān)。

1． “監(jiān)企社合一”的體制，導(dǎo)致監(jiān)獄職能嚴(yán)重錯(cuò)位，影響了監(jiān)獄刑罰執(zhí)行功能的正常行使。“監(jiān)企社合一”的管理機(jī)制，必然的結(jié)果是，監(jiān)獄負(fù)責(zé)人既是監(jiān)獄長(zhǎng)，又是監(jiān)獄企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理；監(jiān)獄人民警察既是刑罰執(zhí)行者又是監(jiān)獄企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者。監(jiān)獄既要履行國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能——刑罰執(zhí)行，又要按照企業(yè)的要求，追求經(jīng)濟(jì)利益，還要承擔(dān)部分社會(huì)服務(wù)職能，由于目的完全不同甚至相背離，導(dǎo)致了監(jiān)獄職能的錯(cuò)位，嚴(yán)重影響了監(jiān)獄刑罰執(zhí)行職能的正確行使。

2．監(jiān)獄企業(yè)存在的基本價(jià)值在于為罪犯提供勞動(dòng)改造的對(duì)象。由于國(guó)家長(zhǎng)期對(duì)監(jiān)獄的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障不能足額到位，導(dǎo)致監(jiān)獄企業(yè)專注經(jīng)濟(jì)收入，監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入直接與監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障掛鉤，經(jīng)濟(jì)效益與警察福利待遇掛鉤，罪犯勞動(dòng)生產(chǎn)成為維持監(jiān)獄運(yùn)轉(zhuǎn)的重要手段，客觀上監(jiān)獄生產(chǎn)背離了監(jiān)管改造的屬性，背離了為改造罪犯服務(wù)的目的。“監(jiān)企社合一”的現(xiàn)實(shí)結(jié)果必然是監(jiān)獄的異化。

3．監(jiān)獄職能多元化，監(jiān)獄辦社會(huì)，使監(jiān)獄背上了沉重的包袱，分散了監(jiān)獄有限的人力、精力、財(cái)力，導(dǎo)致監(jiān)獄在履行教育改造罪犯主責(zé)的同時(shí)，還要承擔(dān)部分本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的職責(zé)，淡化了本應(yīng)不斷強(qiáng)化的提高教育改造質(zhì)量的意識(shí)。

4．監(jiān)獄執(zhí)法嚴(yán)重受損，極易滋生腐敗。在刑罰執(zhí)行領(lǐng)域，罪犯超時(shí)、超體力勞動(dòng)，打罵、體罰罪犯，徇情枉法、非人性執(zhí)法、執(zhí)法不公等妨礙司法公正的腐敗現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。從源頭和體制上考察，充分表明“監(jiān)企社合一”的監(jiān)獄管理體制的確存在重大缺陷。

（二）我國(guó)新型監(jiān)獄管理體制的優(yōu)越性

如上所述，現(xiàn)行監(jiān)獄管理體制的弊端關(guān)鍵在于“監(jiān)企社合一”，那么，興利除弊，建立新型的監(jiān)獄管理體制的關(guān)鍵，就是將“監(jiān)企社”徹底分開。通過監(jiān)獄體制改革，建立以“監(jiān)企分開”為核心的新型監(jiān)獄管理體制，體制優(yōu)勢(shì)顯而易見。

1．有利于監(jiān)獄的職能重新回歸到教育改造罪犯上。對(duì)強(qiáng)化監(jiān)獄刑罰職能，進(jìn)一步端正黨的監(jiān)獄工作指導(dǎo)思想，落實(shí)監(jiān)獄工作方針，完成監(jiān)獄工作中心任務(wù)，意義極大。

2．有利于解決監(jiān)獄工作深層次矛盾和問題。“監(jiān)企社合一”所導(dǎo)致的一系列矛盾和問題將通過“監(jiān)企社分開”得到解決，從體制上、機(jī)制上促進(jìn)監(jiān)獄工作的健康發(fā)展。

3．有利于監(jiān)獄嚴(yán)格執(zhí)法、依法治監(jiān)。推進(jìn)監(jiān)獄體制改革，必將為監(jiān)獄人民警察的革命化、正規(guī)化、專業(yè)化建設(shè)創(chuàng)造有利條件，促進(jìn)監(jiān)獄人民警察執(zhí)法素質(zhì)的全面提高，為從源頭上鏟除監(jiān)獄腐敗滋生的條件和土壤，創(chuàng)造體制上的有利條件。

三、我國(guó)新型監(jiān)獄管理體制的理論模型

根據(jù)國(guó)務(wù)院和司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革的總體部署，監(jiān)獄體制改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平民主法制理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的理論，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央以人為本，執(zhí)政為民，可持續(xù)發(fā)展的方針政策，按照公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行高效、制約有效的要求，從監(jiān)獄工作實(shí)際出發(fā)，圍繞“監(jiān)企社分開”這一核心，探索符合中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)獄制度，采取監(jiān)獄刑罰執(zhí)行管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)支出和監(jiān)獄生產(chǎn)收入分開的運(yùn)行機(jī)制［5］。監(jiān)獄體制改革的目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”，建立公正、文明、廉潔、高效的新型監(jiān)獄管理體制。

根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的監(jiān)獄體制改革指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，旨在建立新型監(jiān)獄管理體制的監(jiān)獄體制改革應(yīng)該遵行三個(gè)方面的基本原則［4］。

（1）有利于貫徹監(jiān)獄工作方針，促進(jìn)監(jiān)獄工作全面發(fā)展。

監(jiān)獄體制改革要有利于加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)獄工作的領(lǐng)導(dǎo)；有利于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》和國(guó)家關(guān)于監(jiān)獄工作的一系列方針政策，強(qiáng)化監(jiān)獄刑罰執(zhí)行功能，增強(qiáng)監(jiān)管能力；有利于加強(qiáng)警察隊(duì)伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)，提高教育改造罪犯的質(zhì)量，減少和預(yù)防重新犯罪；有利于公正、文明、廉潔、高效執(zhí)法，推進(jìn)依法治監(jiān)。

（2）從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，同時(shí)借鑒國(guó)外有益做法。

監(jiān)獄體制改革要總結(jié)繼承我國(guó)監(jiān)獄工作的成功經(jīng)驗(yàn)，并借鑒外國(guó)有益做法，走出一條符合中國(guó)監(jiān)獄工作規(guī)律的發(fā)展路子。

（3）穩(wěn)步實(shí)施，妥善處理改革力度與各方面承受能力的關(guān)系。

監(jiān)獄體制改革要充分考慮各方面的承受能力，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，正確處理監(jiān)獄體制改革的階段性目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系。要通盤考慮改革的步驟和措施，保證各項(xiàng)配套政策整體推進(jìn)。

黨中央、國(guó)務(wù)院提出的“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”，既是是監(jiān)獄體制改革的目標(biāo)，又是新型監(jiān)獄管理體制的基本框架。四句話的內(nèi)容是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，不能分割，可以理解為“一個(gè)保障”、“三個(gè)分開”、“兩個(gè)規(guī)范運(yùn)行”。 “全額保障”是監(jiān)獄體制改革的前提，沒有這個(gè)前提，監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)足額到位，監(jiān)獄體制改革工作很難推進(jìn)。“監(jiān)企分開、收支分開、監(jiān)社分開”是監(jiān)獄體制改革的重點(diǎn)，尤其監(jiān)企分開是重中之重，是整個(gè)監(jiān)獄體制改革的核心內(nèi)容。“規(guī)范運(yùn)行”，是體制改革是否成功的關(guān)鍵。只有全面、系統(tǒng)理解這四句話的深刻含義，切實(shí)解決好前提條件，著力抓住重點(diǎn)和關(guān)鍵，下決心突破難點(diǎn)，才能確保監(jiān)獄體制改革工作的順利開展。

（一）全額保障

“一個(gè)保障”：即全額保障。監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政全額保障，徹底改變“監(jiān)企社合一”體制下經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)支出與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)收入不分的狀況。

（二）監(jiān)企分開、收支分開、監(jiān)社分開

“三個(gè)分開”：一是監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)分開，建立監(jiān)管改造、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)兩套管理體系；二是收支分開，將監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費(fèi)與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)收入分開，不再混用；三是監(jiān)社分開，分離監(jiān)獄辦社會(huì)職能。為保證“三個(gè)分開”的徹底實(shí)現(xiàn)，在實(shí)踐中必須作到“六個(gè)分開”：

1．機(jī)構(gòu)分開—組建新的監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)

監(jiān)獄管理局將負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分離出來，組建為監(jiān)獄管理局領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)獄國(guó)有獨(dú)資公司，并按照國(guó)有資產(chǎn)管理的有關(guān)要求，由省級(jí)人民政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)。各監(jiān)獄將負(fù)責(zé)監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)構(gòu)分離出來，在進(jìn)行資產(chǎn)重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整、債務(wù)化解的基礎(chǔ)上，改組為監(jiān)獄國(guó)有獨(dú)資公司的子公司或分公司。各監(jiān)獄所屬的為改造罪犯提供生產(chǎn)項(xiàng)目和勞動(dòng)對(duì)象的企業(yè)，要為改造罪犯提供適宜、足夠的勞動(dòng)崗位，應(yīng)當(dāng)享受政府的扶持和優(yōu)惠政策。

2．職能分開—監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)各自履責(zé)

監(jiān)獄作為國(guó)家刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)刑罰執(zhí)行、教育改造、組織犯罪勞動(dòng)生產(chǎn)等工作，為監(jiān)獄企業(yè)提供勞務(wù)和合格產(chǎn)品， 監(jiān)獄國(guó)有獨(dú)資公司及其所屬子公司或分公司的主要職能是負(fù)責(zé)為監(jiān)獄改造罪犯提供勞動(dòng)崗位，為改造罪犯服務(wù)。同時(shí)，在實(shí)行監(jiān)獄刑罰執(zhí)行管理與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理雙軌運(yùn)行的同時(shí)，建立監(jiān)獄與公司“有機(jī)聯(lián)系、密切配合、規(guī)范運(yùn)行”的運(yùn)行機(jī)制［2］。

3．人員分開—監(jiān)獄警察與監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員崗位不再合一。

監(jiān)獄人民警察與監(jiān)獄企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人員，不能身份合一，崗位合一，必須分開，各自履責(zé)，在實(shí)踐中，為保證人心不散，程序不亂，工作不斷，應(yīng)按照“人隨事走，先分開、后調(diào)整、再完善”的要求，可對(duì)在監(jiān)獄企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)管理的警察實(shí)行“委派制”，監(jiān)獄企業(yè)的工人，整建制的劃轉(zhuǎn)到監(jiān)獄企業(yè)，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

4．收支分開—將監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費(fèi)支出與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入分開

實(shí)行收支分開，是實(shí)行監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)全額保障的基本要求，也是從源頭上預(yù)防體制性腐敗的重要措施。將監(jiān)獄所需各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出納入財(cái)政預(yù)算，由國(guó)家財(cái)政予以全額保障。即按照財(cái)政部確定的基本支出、項(xiàng)目支出預(yù)算管理和相關(guān)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度要求，明確經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目與范圍，對(duì)基本支出核定標(biāo)準(zhǔn)，保證監(jiān)獄的經(jīng)費(fèi)支出。監(jiān)獄企業(yè)的收入，在扣除各項(xiàng)成本費(fèi)用后，用于監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展基金。監(jiān)獄企業(yè)支付給犯人的勞動(dòng)補(bǔ)償費(fèi)，要納入專戶管理，主要用于罪犯的勞動(dòng)報(bào)酬及保險(xiǎn)費(fèi)用［2］。

5．資產(chǎn)分開—界定監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的資產(chǎn)

監(jiān)企分開后，其各自擁有的資產(chǎn)應(yīng)作明確的界定和劃分。資產(chǎn)劃分的范圍包括監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)實(shí)際擁有的流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資等全部財(cái)產(chǎn)。對(duì)監(jiān)獄企業(yè)資產(chǎn)，要遵照國(guó)有資產(chǎn)保值增值的要求，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失。

6．監(jiān)社分開—將監(jiān)獄所承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)職能剝離出來。

實(shí)行監(jiān)社分開，就是要分離監(jiān)獄辦社會(huì)職能。監(jiān)獄所辦的學(xué)校、幼兒園，要交給地方，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化服務(wù)。

（三）規(guī)范運(yùn)行

“規(guī)范運(yùn)行”包括兩個(gè)方面：即在監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)分開運(yùn)行，獨(dú)立運(yùn)作的新體制下，監(jiān)獄工作的規(guī)范運(yùn)行和監(jiān)獄企業(yè)的規(guī)范運(yùn)行，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)有機(jī)聯(lián)系、密切配合和協(xié)調(diào)運(yùn)作。

四、監(jiān)企規(guī)范運(yùn)行的試點(diǎn)—重慶模式

監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的規(guī)范運(yùn)行在體制改革中處于關(guān)鍵地位——既是監(jiān)獄體制改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一，也是體制改革的難點(diǎn)之一。改革之初，司法部原部長(zhǎng)張福森曾指出，在監(jiān)企規(guī)范運(yùn)行上，重點(diǎn)是規(guī)范監(jiān)獄企業(yè)。司法部原副部長(zhǎng)范方平也多次強(qiáng)調(diào)，重點(diǎn)是規(guī)范監(jiān)獄企業(yè)。這是因?yàn)椋氨O(jiān)企分開”主要靠政策和行政手段推動(dòng)，監(jiān)獄規(guī)范運(yùn)行的推進(jìn)，已有大量的實(shí)踐，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，比較成形；監(jiān)獄企業(yè)的規(guī)范運(yùn)行，尚需研究和思考，監(jiān)企分開后監(jiān)獄企業(yè)的運(yùn)行模式，需要重新建立，積極探索。一定意義上講，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄企業(yè)規(guī)范運(yùn)行，是更為現(xiàn)實(shí)和緊迫的任務(wù)。

（一）監(jiān)獄企業(yè)的特點(diǎn)

為推進(jìn)監(jiān)獄企業(yè)的規(guī)范運(yùn)行，必須正確認(rèn)識(shí)監(jiān)獄企業(yè)的基本特點(diǎn)：

（1）新體制下的監(jiān)獄企業(yè)，仍然是企業(yè)

監(jiān)企社合一體制下的監(jiān)獄企業(yè)，是企業(yè)，已成為共識(shí)；監(jiān)企分開新體制下的企業(yè)，仍然具有企業(yè)的規(guī)定性質(zhì)。只有認(rèn)清這個(gè)屬性，才能理解監(jiān)企分開的重大意義，認(rèn)識(shí)提出監(jiān)獄企業(yè)規(guī)范運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)緊迫性；才能毫不動(dòng)搖地將體制改革工作順利推進(jìn)。

（2）新體制下的監(jiān)獄企業(yè)，是特殊企業(yè)

監(jiān)獄企業(yè)具有特殊性，最根本的，必須為執(zhí)行刑罰服務(wù)，為改造服刑人員服務(wù)。這個(gè)定位，在新舊體制下均如此。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下和監(jiān)獄體制根本性轉(zhuǎn)變的情況下，監(jiān)獄企業(yè)的特殊性，是一個(gè)事關(guān)體制改革成敗，事關(guān)監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的重大問題，有必要突出地提出來，深化思考，準(zhǔn)確定位，以期引起社會(huì)的普遍認(rèn)同，防止政策支撐的弱化，防止監(jiān)獄企業(yè)自覺不自覺地弱化必須承擔(dān)的社會(huì)職能［5］。

（3）新體制下的監(jiān)獄企業(yè)，仍然要講效益

我國(guó)的監(jiān)獄企業(yè)，承擔(dān)了雙重的歷史使命——為改造服刑人員服務(wù)和為自身的生存發(fā)展。講求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，是監(jiān)獄企業(yè)的宗旨使然，使命使然。在當(dāng)前的體制改革實(shí)踐中，在講求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一上，盡管有時(shí)也面臨二難取舍和將誰擺在首位的問題，但不是將社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益割裂開來，只講社會(huì)效益不講經(jīng)濟(jì)效益的理由。講效益的目的在于，促進(jìn)在監(jiān)獄企業(yè)運(yùn)行上探索出一條既能滿足改造服刑人員的需要，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一的新路。

（二）重慶模式

2003年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批了《司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作意見》，全國(guó)監(jiān)獄體制改革正式拉開序幕。為確保改革成功，中央確定了分批試點(diǎn)，逐步完善推行的戰(zhàn)略。重慶市作為國(guó)務(wù)院確定的全國(guó)首批6個(gè)監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)省市，與其他5個(gè)試點(diǎn)省市一道，為在全國(guó)建立新型監(jiān)獄管理體制進(jìn)行了艱難的、積極有為的探索。特別是在關(guān)于監(jiān)獄企業(yè)規(guī)范運(yùn)行方面，進(jìn)行了有益的實(shí)踐和探索，創(chuàng)立的“重慶模式”，被其他試點(diǎn)地區(qū)推崇，受到司法部的充分肯定，并在全國(guó)推廣。

（1）確立了“人”字型管理結(jié)構(gòu)，明確了監(jiān)企關(guān)系

重慶市監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)中建立的監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)分開模型可以看成是一個(gè)“人”字形架構(gòu)。“人”字形的頭部是監(jiān)獄局，一撇是監(jiān)獄，一捺是監(jiān)獄企業(yè)，監(jiān)企雙方在市監(jiān)獄局的領(lǐng)導(dǎo)下，建立起平行協(xié)調(diào)的運(yùn)行體系。

重慶市在監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)的實(shí)踐中，將市監(jiān)獄管理局負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分離處理，組建了監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)——渝劍控股（集團(tuán)）有限公司；將監(jiān)獄負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)分離出來，組建為渝劍集團(tuán)的下屬公司，由渝劍集團(tuán)管理。并于2004年3月，渝劍集團(tuán)所屬各公司相繼完成了公司制改造和工商登記注冊(cè)工作。根據(jù)監(jiān)獄企業(yè)的實(shí)際需要，按照精干、高效原則，經(jīng)市編制部門批準(zhǔn)，監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)設(shè)立了“四部一室”（總經(jīng)理辦公室、人力資源部、生產(chǎn)部、市場(chǎng)部、財(cái)務(wù)部）［2］。集團(tuán)公司下屬公司，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相應(yīng)為“四部一室”，分別對(duì)應(yīng)于集團(tuán)公司相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并獨(dú)立設(shè)立了辦公地點(diǎn)。

（2）搞好監(jiān)企協(xié)作配合

監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)分開后，在組織罪犯勞動(dòng)改造等方面仍然存在著必然聯(lián)系，因此，致力于建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，硬化監(jiān)企雙方的配合和制約，至關(guān)重要。

①在監(jiān)獄成立了協(xié)調(diào)委員會(huì)，由監(jiān)獄長(zhǎng)任主任、公司經(jīng)理任副主任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理監(jiān)、企關(guān)系。同時(shí)，組建對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)獄財(cái)務(wù)與監(jiān)獄企業(yè)財(cái)務(wù)關(guān)系和監(jiān)獄負(fù)責(zé)罪犯勞動(dòng)改造與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系。

②建立約束機(jī)制，即有監(jiān)獄局與集團(tuán)公司對(duì)監(jiān)獄和子公司的分別考核，又有監(jiān)獄與子公司的雙向考核。監(jiān)獄管理局對(duì)監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行及監(jiān)管安全等的考核分占85%，子公司對(duì)監(jiān)獄組織罪犯生產(chǎn)勞動(dòng)情況考核分占15%；集團(tuán)公司對(duì)子公司經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況的考核分占85%，監(jiān)獄對(duì)子公司提供勞動(dòng)崗位數(shù)量等的考核分占15%。

（3）實(shí)行目標(biāo)管理

為確保監(jiān)獄企業(yè)切實(shí)履行服務(wù)改造職能，對(duì)監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)實(shí)行目標(biāo)管理，由市監(jiān)獄局和集團(tuán)雙向下達(dá)監(jiān)獄和子公司執(zhí)行。重慶市在監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)中，對(duì)監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)各自履行的職能進(jìn)行了明確的劃分。2004年2月，重慶市監(jiān)獄局向監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)下達(dá)了目標(biāo)任務(wù)，監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)向下屬各公司分解下達(dá)了目標(biāo)任務(wù)，2004年3月底，各監(jiān)獄全部與監(jiān)獄公司簽訂了合同。

（4）明確監(jiān)獄生產(chǎn)勞動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)管理職能

監(jiān)企分開后，保證了監(jiān)獄足夠警力實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管理和監(jiān)管看守，督促服刑人員完成勞動(dòng)生產(chǎn)任務(wù)，確保生產(chǎn)安全，明確生產(chǎn)勞動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)由監(jiān)獄負(fù)責(zé)管理。

（5）變更財(cái)務(wù)管理模式

首先，將子公司財(cái)務(wù)從監(jiān)獄財(cái)務(wù)分離出來，嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度；

其次，子公司實(shí)行獨(dú)立核算，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；

再次，減少核算級(jí)次和管理層次，改“兩級(jí)核算和管理為一級(jí)核算管理”；

然后，改多頭帳戶為單一賬戶，子公司原則上只設(shè)立一個(gè)銀行賬戶。

在“重慶模式”下，監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展勢(shì)態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的同步良性發(fā)展。體制改革試點(diǎn)啟動(dòng)的2003年，引進(jìn)毛織加工等重點(diǎn)生產(chǎn)項(xiàng)目20余個(gè)，調(diào)整、新增若干罪犯勞動(dòng)崗位，罪犯上崗率有所提高，基本實(shí)現(xiàn)了罪犯勞動(dòng)由室外轉(zhuǎn)向室內(nèi)，為實(shí)施封閉管理，確保監(jiān)獄安全穩(wěn)定提供了保證。與此同時(shí)，監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)效益也同步增長(zhǎng)，2003年生產(chǎn)總值比2002年同比增長(zhǎng)6%，今年1-4月比去年同比增長(zhǎng)13.3%，利潤(rùn)也相應(yīng)上升。總體看，監(jiān)獄企業(yè)的服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量有了新的提高［2］。

重慶市監(jiān)獄制改革試點(diǎn)的實(shí)踐，促進(jìn)了刑罰執(zhí)行職能的正確履行。監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)前那種那罪犯勞動(dòng)生產(chǎn)作為維持監(jiān)獄運(yùn)轉(zhuǎn)的重要手段，以經(jīng)濟(jì)利益為主導(dǎo)，背離監(jiān)管改造的屬性，背離為改造罪犯服務(wù)的目的的狀況得到根本扭轉(zhuǎn)；罪犯勞動(dòng)改造進(jìn)一步加強(qiáng)，勞動(dòng)改造功能得到充分發(fā)揮［2］。

五、監(jiān)企分開的過程中需要注意的問題

（一）依法治監(jiān)——用法律依據(jù)規(guī)范

為保證依法治監(jiān)順利健康推進(jìn)，有必要對(duì)監(jiān)獄企業(yè)的規(guī)范運(yùn)行，作出專門的法律規(guī)定。監(jiān)獄企業(yè)是特殊企業(yè)，特殊在哪里，應(yīng)該有哪些政策優(yōu)勢(shì)。對(duì)此法律還沒有做出明確的界定，社會(huì)認(rèn)同還存在“盲點(diǎn)”，有可能事實(shí)上還不承認(rèn)其特殊性。關(guān)于監(jiān)獄企業(yè)特殊性的定位問題，有必要隨著認(rèn)識(shí)的提升和實(shí)踐的完善，盡快制定監(jiān)獄企業(yè)規(guī)范運(yùn)行的法律規(guī)范。一是對(duì)監(jiān)獄企業(yè)的特殊性做出明確的規(guī)律規(guī)定；二是關(guān)于監(jiān)獄企業(yè)規(guī)范運(yùn)行的若干重大問題，現(xiàn)行政策中，對(duì)監(jiān)獄企業(yè)實(shí)行資金注入、政府采購(gòu)和稅收優(yōu)惠等政策，這是政府對(duì)監(jiān)獄企業(yè)采取的保障性措施，現(xiàn)在只是一項(xiàng)臨時(shí)性措施，有必要在法律規(guī)范中予以固定，確保優(yōu)惠政策的長(zhǎng)期性；三是關(guān)于監(jiān)獄企業(yè)的組建、管理、運(yùn)行等重大問題，有必要在法律規(guī)范中予以明確，以利于監(jiān)獄企業(yè)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）落實(shí)職能——既要完善對(duì)罪犯進(jìn)行勞動(dòng)改造又要讓監(jiān)獄企業(yè)良性運(yùn)行

新型監(jiān)獄管理體制是一個(gè)監(jiān)企、監(jiān)社徹底分離，監(jiān)獄職能專一、功能完善、運(yùn)行規(guī)范、管理嚴(yán)密的體制。監(jiān)獄不再依靠企業(yè)提供“雜糧”來生存發(fā)展，因?yàn)楸O(jiān)獄的“皇糧”完全由國(guó)家財(cái)政保障的事實(shí)已成為既定［5］。雖然它們之間有一定的相互關(guān)系，但這種依存關(guān)系的維持不是本級(jí)監(jiān)獄和企業(yè)所考慮的，而應(yīng)該由它們隸屬的上級(jí)政權(quán)組織依靠一定法則來維系。新型監(jiān)獄管理體制下的監(jiān)獄終于從“雙重法則”中解脫出來：監(jiān)獄以改造人為宗旨，遵循行刑法則；企業(yè)以服務(wù)改造為目標(biāo)，同時(shí)也要遵循市場(chǎng)法則。這就為監(jiān)獄工作和企業(yè)工作的開展提供了強(qiáng)有力的依據(jù)，指明了方向。監(jiān)獄工作者也不會(huì)再為在處理同一件事情的過程中同時(shí)要遵循兩種不同領(lǐng)域的法則而無所適從了。

建立新型監(jiān)獄管理體制，需要一個(gè)過程，因此，監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)必須繼續(xù)深化。為此，要不斷探索，不斷創(chuàng)新，在發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)解決問題，確保監(jiān)獄充分履行刑罰職能，提高改造質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)黨和人民滿意的監(jiān)獄工作標(biāo)準(zhǔn)。

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本文責(zé)任編輯：李郁平