兩種福利模式下的中西稅權控制

摘 要：西方發達國家的稅權因應社會需求不斷膨脹，從而引發了“福利法治國危機”。而中國在“單位型福利模式”的政策指引下，稅權亦嚴重失范，但其問題更多地存在于公共支出柔性強、結構不合理等方面；因此，從宏觀的比較視野觀之，中西都面臨著稅權的有效規范與控制問題，但方法卻是迥異的：西方欲通過控稅實現“福利國”改造；中國則應以控稅的方式探求適合自己的福利模式。

關鍵詞： 福利；稅權；比較

中圖分類號：DF438

文獻標識碼：A

一、問題的提出

美國《福布斯》雜志2002年5月13日發表的一篇文章在對30多個國家的稅負進行比較后得出結論：中國的“稅負痛苦指數”為154.5點，僅低于法國和比利時，排第三位，屬于稅負較重的國家，高于瑞典、意大利、德國、英國、美國等［1］；而2005年，該雜志發表的全球“稅負痛苦指數”則表明，中國的“稅負痛苦指數”已躍居世界第二位［2］。據此，有學者得出結論：我國的稅負過高，應該減稅；我國稅權過大，應該削減稅權。但是，另有學者則認為，歐美發達國家國民的實際稅負約在20%—25%，我國2004年的GDP為136515億元，宏觀稅負為18.84%，相比之下并不高，還有幾個點的增稅空間；因此，他們認為中國宏觀稅負低，主張大幅度提高稅收收入占GDP的比重。[注：從經濟學的角度而言，“宏觀稅負”可分為三種類型：即“小口徑”、“中口徑”和“大口徑”。其中，“小口徑宏觀稅負”是稅收收入占GDP的比重；“中口徑的宏觀稅負”是財政收入占GDP的比重；“大口徑宏觀稅負”是政府收入占GDP的比重。我國在稅收收入之外，存在著大量的國債等財政收入和附加基金、行政事業性規費甚至“亂罰款”等政府收入，如2000年我國“大口徑的宏觀稅負”為25.1%，幾近發達國家，差不多是“小口徑宏觀稅負”14.1%的2倍?？紤]到社會轉型期我國的特殊稅權運行情況，如果僅以“小口徑宏觀稅負”下的稅權為研究對象極可能在不周延推理下得出失真的結論；故后文有關稅權完善與控制的研究若無特別指出，是在“大口徑”意義上展開的。]那么，中國的稅權究竟處于什么樣的運行狀態呢？換言之，中國納稅人的稅負究竟如何？當下中國是稅權過大、稅負過重，抑或相反？從比較的意義而言，欲準確地回答該問題，我們應進一步作如下反思與追問：中國經歷過“自由法治國”嗎？中國當下處在“福利法治國”時代嗎？[注：“自由法治國”和“福利法治國”兩個用語借用了葛克昌教授的說法。（參見：葛克昌國家學與國家法——社會國、租稅國與法治國理念［M］臺北：月旦出版社股份有限公司，1996.）]很顯然答案是否定的。中國自20世紀90年代末期才開始正式提出并著手于法治國家的建設；同時，盡管從1949年開始新中國就有一定的福利實踐活動，也建立了一些具有福利性質的制度，但新中國的福利供給水平遠未達到西方福利國的發達程度，更談不上“福利國”形態。時至今日，無論學界還是國家機關對“福利”這一概念還沒有清晰和一致的認識，以至于從學術論文到官方文件甚或正式法律、法規，“福利”一語往往被“社會保障”這一意域狹小的概念所取代。

盡管我們目前所處的仍不是“福利法治國”時代，但中國有沒有西方福利國所面臨的制度困境呢？如果有的話我們也應該按照西方主流意識形態所主張的方法來解決中國的問題嗎？如果沒有的話，中國的問題又在哪里？申言之，中國是否也要遵循西方發達國家的發展脈絡，即從“自由法治國”到“福利法治國”，然后等福利危機爆發后再謀求“后福利時代”的發展之道？如果答案是否定的，中國如何避免西方發達國家的種種危機，實現智識的超越，走一條有自己特色的發展之路？我們一旦否定了西方發展的普適性和規律性，就必須在吸納人類基本智慧即共性的基礎上實現“個性”的培育與發展。問題的關鍵在于，何為我們的“個性”？中國的問題出在哪里？什么是中國的“問題意識”？要回答上述問題，并非是一件簡單的事情，所有的一切都歸因于中國轉型時期社會問題的復雜性、特殊性、流變性和緊迫性。為此，我們必須首先在轉型中國的大背景下對當下稅權的運行機理和現狀進行實證分析：因為，“政府系統本質是它運行其中的社會的一種宣示，除在此背景下，不可能對其做出正確的理解?！保?］本文試圖通過在福利模式、困境及改革等方面的中西情境性和差異性之比較，探索我國稅權的真實狀況，并在此基礎上謀求中國福利的未來模式建構。

二、中西福利模式的現狀與困境

（一）西方“福利法治國”危機

就宏觀的歷史視角觀之，近代以降，西方社會自發地遵循了“自由→平等→博愛”的內在運行方向和整體發展軌跡，即先以“自由”（近代）為核心價值，期望社會財富快速增長；之后強調“平等”（現代）的重要性，意欲在“正義”的社會環境中謀求社會財富的適度分享；繼而在平衡“自由”與“平等”的緊張關系的過程中，又發現了“博愛”（當代）對社會和諧發展所具有的不可替代的巨大作用。歷史的經驗教訓促使人們逐漸達成了如下共識：資產階級革命旗幟上大寫的反封建口號——“自由、平等、博愛”，盡管不宜等而視之，但也決不可偏廢，只有三者相互補充、適度調和、求同存異，才能在人權精神的指引下實現社會的持續穩定與發展。

在近代市場發育之初，社會觀念普遍地表達了對“自由”價值的珍視，視“自由”為個人權利之圭臬，強調“自由”相對于“平等”的價值先在性，一時間“自由”掌握了近代西方社會的主導話語權。人們通過對以財產權為核心的個人“經濟自由”的守護，在為選舉權等政治自由奠定物質基礎、搭建對話平臺的同時，試圖維系一個“守夜人”式的“自由法治國”的“社會——國家”二元格局。到了現代，伴隨著“市場失靈”、“貧富差距”不斷擴大、階層矛盾日益加劇、社會容忍度逐漸降低，“自由”對“社會穩定”的貢獻率和維持力亦江河日下，人們對“平等”的呼聲和訴求隨之急劇升溫。正是在這樣的背景下，“國家”順勢走上了歷史的前臺，并借助稅權先“行政征收”而后“行政給付”，在一“拿”、一“予”，一“征”、一“付”之間化解了“自由法治國”危機，開創了一個“福利法治國”的嶄新時代。[注：具體而言，西方社會的“福利法治國”可以分為以美國為代表的英美的“自由式福利國”、以瑞典為代表的北歐的“社會民主式福利國”以及界于二者之間的以德國為代表的歐陸的“保守式福利國”三種類型。值得強調的是，三種類型的“福利國”盡管在對“平等”的重視程度上有所不同甚至差異甚大，但在憲政體制條件下，“法治”卻是它們共同的價值基礎和取向。參見：Esping Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism［J］.London:polity，1990.]然而，由于日后人們對“平等”的過度依賴和社會需求的非理性拓展，“平等”的“擠出效應”漸漸地抑制了個人創造的自由空間和社會發展的經濟活力。時至20世紀70年代，公共支出特別是公共部門的社會福利性支出的過度擴張，使政府財政面臨的壓力越來越大，長期的超負荷運轉使西方“福利國”出現了“市場失靈”和“政府失效”的雙重困境，并且陷入了“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務”的惡性循環之中。如歐盟公共支出占GDP的比重平均從35%迅速上升到1995年的50%左右，而瑞典則達到了66.40%［4］；又如美國在1950年平均每16個繳付薪俸稅的人供養一個老人，到1997年，每3.3個繳付繳俸稅的人供養一個老人，按此速度下去，預計到2025年，這個供養比率將下降至2：1［5］。這樣，龐大的公共支出必然導致稅賦的加重和稅權的擴張，引發各國的“財政危機”；而“財政危機”又帶來了西方“福利法治國”危機的全面爆發和憲制的整體變遷。正是在這種背景下，西方發達國家紛紛走上了福利改革之路。[注：如美國是世界上最發達的國家，財政經濟實力雄厚，但長期受巨額赤字和債務的困撓。從20世紀90年代中期開始，克林頓政府采取了平衡預算方案，對支出控制和管理采取了硬措施，包括削減政府社會保障支出，推遲對政府退休人員生活費用的調整，進一步限制可自由支配項目（如國防、國際事務、國內規劃等的）開支。通過上述“控支”措施，美國聯邦財政1998年第一次消滅了近30年來的財政赤字，并在隨后的兩年中實現了一定的財政盈余。意大利近年來也在加大財政支出改革的步伐，主要從三個方面控制財政支出：一是改革退休金發放辦法，減少政府的社會保險與福利支出；二是改革醫療衛生管理辦法，解決醫療衛生支出和消費嚴重的問題；三是壓縮政府機構，實施政府雇員“零增長”方案，消減政府行政經費開支。上述措施有效地控制了財政支出增長，財政赤字占GDP的比重由1984年的13.6%降到1996年的4.4%，公共債務的比重在1996年出現了20世紀70年代以后的第一次下降。（蘇明.我國公共支出管理若干重大理論問題研究［J］.財經論叢，2003（4））]盡管改革的方法和力度在各國有所不同，但各國都不約而同地關注“自由”和“平等”的兼顧與平衡；同時，特別強調“博愛”在“政府低效”情況下的補充作用?！安邸蹦恕皭勰汔徣恕钡淖诮叹竦膹垞P和釋放，強調互助互敬的道德善行，鼓勵人們自愿參加慈善公益活動。在組織上，“博愛”主要表現在家庭、親朋、鄰里、宗教團體等傳統共同體的重塑和行會、特別是NGO（非政府組織）的建設；通過這些社會自治組織和公益組織，一方面提升了部分社會群體在利益博弈平臺上進行討價還價的能力，從而使利益的博弈理性化；另一方面，一個秩序良好的社會需要一個民主法治的政府權威，也需要一個廣泛的社會自治和合作網絡，通過工會、商會、同業公會、宗教團體、專業社團、癌癥患者聯誼會、業主委員會等自治性組織，把每個人、每個企業組織起來，或者扶危濟貧、互相救助；或者自我管理、自我約束。最后，也是最為重要的是，通過“紅十字”、基金會等非政府組織，不僅可以給貧弱者以生活的希望，也給富裕者以服務社會的機會和平臺，從而有利于各社會階層間對立與緊張關系的緩解。一個社會總會存在一定程度的貧富差距，也總會有一些人由于天災人禍而陷入困境，有一些問題總是需要借助于社會的力量來解決。可見，“博愛”精神不僅有助于提高人們的組織力，而且也使人們有了共同體的認同感和歸宿感，極大地激發了社會人的善良性情和道德情操。也許正是從這個意義上，蒂特姆斯提出了“財政福利”、“社會福利”和“職業福利”相互結合的“福利社會分工”學說［6］。

綜上，西方發達資本主義國家先后經歷了“自由法治國”和“福利法治國”兩個時期，現在正在進行著以稅權控制為核心的福利改革的嘗試與努力。不過，就目前國際社會的理論反思和現實舉措來看，改革不可能超越市場經濟的基本框架和憲政共和的政治體制，所能做的只是在人類基本價值之間進行選擇與平衡，并以此為基礎對當下的制度結構進行完善和矯正，改革的前景與效果究竟如何，“后福利國”時代最終將是一種什么樣的社會形態，仍然如霧里看花，實難評估。但我們可以肯定的是：“福利法治國”已危機四伏，改革勢在必行。

（二）中國“單位型”福利模式的生成及困境

2003年GDP先后突破總量10萬億人民幣和人均1000美元的大關后，中國的社會經濟形勢亦發生了一些令人不安的變化，其突出表現就是改革成果與經濟繁榮的分享格局事實上處于一種非均衡的狀態，城市和部分市民更多地在經濟增長中受益，而鄉村和農民卻隨著改革的推進而日益邊緣化和相對貧困化。2003年城鄉收入比達到創紀錄的3.23：1，如果考慮到農民收入中有近40%的實物因素，并且還應扣除生產性開支，而城鎮居民的隱性福利和補貼又未納入統計范圍，那么，城鄉實際收入差距可能高達4至6倍，這已經嚴重影響到了未來社會的發展與穩定［7］。是什么原因造成了時至今日仍在不斷擴大的嚴重城鄉差距呢？歸結起來，主要是由于我國長期實行的“城鄉分治”和“城市偏向”的二元社會制度使然。“工業化”發展道路和“城市偏向”模式設計，使我國長期采用“以農養工”、“以鄉養城”的社會政策，農業承擔起了為工業化提供原始積累的歷史重任，農村發展為城市發展讓路，收入分配向城市居民傾斜；這樣，在農村的“包圍”中，城市成為了營養相對過剩的時代“畸兒”。“城鄉分治”除現行戶籍制度外，突出表現在“汲取”上的“剪刀差”和“給付”上的“城市職工型福利”或曰“單位型福利”兩個方面。

早在20世紀50年代初期，我國就頒布了《國營企業、事業和機關工資等級制度》，從而確立了我國城鎮職工低工資制度［8］；同時，這也是我國在城鎮干部、職工中推行全面和無限責任的“單位型福利制”的起因。依據《國營企業、事業和機關工資等級制度》等法規的規定，在我國傳統計劃經濟時期，國家統一規定國營企事業單位和國家機關的工資標準，統一組織這些單位職工的職級升降，這使得政府通常以壓低工資標準和減少升遷頻率的方式，直接或間接地降低工業的勞動力投入成本，以便在低成本的基礎上獲得更高的工業利潤。另外，由于改革開放以前中國一直采用的是財政統收統支管理體制，國營企業創造的純收入，基本上都上繳財政集中支配，企業能夠支配的財力極其有限，國家憑借這一特殊的財政收支機制將工業部門的高額利潤集中到政府手中，從而使我國財政收入占國民收入的比重得以在相當長的時期內持續保持30%以上的高水平，其中1978年為37.2%。與此同時，由于長期的低工資使城鎮里的“單位人”的家庭生活難以為繼，于是政府和企業又不得不給城鎮干部、職工享受農民無法獲得的高福利。這樣，低工資和高福利最終結合起來了；“低工資構成多福利的前提，而多福利自然成為低工資的必要補充”［9］。工資分配與福利權益的混合，使“企業辦社會”、“政府辦企業”的角色錯位問題成了計劃經濟時代的“中國病”，迄今仍是阻礙國有企業改革并向現代化邁進的桎梏。更為關鍵的問題是，這一模式的長期運行現已固化為具有中國特色的畸形的封閉式的“單位型福利制度”［10］。

在“低工資——高福利”的“單位型福利”模式長期占主導地位的時代，我國呈現出“一國兩策”二元社會結構下的“城鄉差距”、“先富帶共富”理念下的“區域差距”、分稅制下的縣鄉基層財政困境以及“軟性預算”框架下的公共支出混亂等綜合病癥。其中，城鄉的公平性問題不僅表現在城鄉居民及各階層間收入分配上的巨大差距，而且還表現在各種福利（如教育、醫療和最低社會保障等）享受上的不同待遇。從目前的情況來看，部分城市居民享有住房公積金、社會保險(包括醫療保險和失業保險)以及最低生活保障等；而在農村，廣大農民是無法獲得這些待遇的。世界銀行2003年報告指出：在中國，由當地組織并提供資金的部分養老計劃覆蓋面不到農村人中的10%，農村合作醫療保險計劃的覆蓋面不到20%，即便在覆蓋范圍和所提供的保障方面亦存在著較大的地區差異；同時，全國1.33億鄉鎮企業人員沒有實行社會保險［11］。另外，城鄉之間在公共產品（如道路交通、通訊設施和電視網絡等）的供給上差距更大。僅道路一項，目前全國有261個鄉鎮、5.4萬個村不通公路；在全國104.3萬公里的砂石路面、土路面及無路面里程中，農村公路就有92.3萬公里，并且很多地方農村公路晴通雨阻、抗災能力低、路況差［12］。這種福利資源和公共產品供給、分布上的非均衡狀態，不但導致了城鄉苦樂不均的局面，而且極大地降低了農村在吸引資金、發展生產等方面的競爭力，引發了農村生產要素(勞動力和資金等)的制度性流失，使農業因受“報酬遞減律”的困擾而走上了一條惡性循環之路。

到了20世紀90年代特別是進入新世紀以后，城鄉居民的收入差距一直呈擴大的趨勢。在此期間，大量的農村青壯年勞動力開始涌向城市，成為了同工不同酬的“城市農民 ”或稱“進城務工人員”。“農民工”大軍在為城市的現代化建設作出巨大貢獻的同時，卻沒有享受到最起碼的“國民待遇”，農民工與“正規部門”的“正規就業”的“單位人”在收入分配和福利保障等方面存在巨大的結構性差異，后者意味著高收入、工作穩定、良好的工作環境和福利制度，且有提升機會等；“農民工”則意味著低收入、無保障、無福利、工作環境惡劣等。特別值得強調的是，20多年來，“農民工”的平均工資并沒有隨著經濟的發展而相應提高，仍然在500—800元之間徘徊；即便如此，“農民工”還經常性面臨被拖欠工資的艱難處境，他們成為城鄉之間流動著的弱勢群體。這種不公平局面長期存在帶來的結果是：其一，青壯年“農民工”以低廉的勞動價格換取著目前的基本生存條件，當部分或完全喪失勞動能力后，卻把無保障的年老、疾病送還給了農村解決，這必然進一步地加大農村的負擔、深化城鄉鴻溝。這種由于體制外因造成的結果如果得不到及時的糾正，將會質變為差距的內生力量從而自我強化與固化。其二，由于農村為城市源源不斷地供給著充裕的剩余勞動力，城市勞動力市場一直處于“供大于求”的局面，導致了勞動力價格的低水平徘徊，而這又形成了新時期的“剪刀差”，即低廉的勞動力價格帶來了我國工業品的低成本；同時，也使農村長期處于低購買力水平，隨著我國短缺經濟向產品相對豐裕的歷史轉變，城市的家庭消費品逐漸步入飽和期，農村市場卻無法打開，20世紀90年代中期，出現了內需“形式上不足”的困境，于是城市工業不得不轉向出口型的發展路徑。這樣，一方面，農村市場上充斥著大量假冒偽劣產品并以其低價位適應著農民低收入下的超低購買力；另一方面，國外市場則到處充斥著“Made in China”的產品，即本應由農民享有的改革便利，卻被外國人分享了，“農民工”本應獲得的高工資以“剪刀差”的形式流入了城市和國外。2004年倍受關注的“民工荒”，實際上就是“農民工”待遇過低，最終選擇了“用腳投票”的而產生的結果。

為了縮小差距，實現共同富裕，讓人們共同分享改革的成果，從而扭轉“單位福利”模式帶來的種種弊端，國家近幾年采取了諸多重大舉措，如“西部大開發”、“中部崛起”和“東北振興”等戰略的提出和穩步推進等；時下引人關注的則是農業稅在全國范圍的廢除。對此，無論是受益的農民，還是長期進行“三農”問題研究的學者都表示出了一致的贊許。如湖北省監利縣有農民貼出了兩副春聯以示慶賀：“千年等一回，免征農業稅”；“開天辟地頭一回，農民種地不交稅”［13］。筆者盡管對這種“反哺農業”的價值取向和政策導向深表贊同，但是對廢稅的具體作法卻實難茍同：一方面，“依法律納稅”是公民的憲法義務，各國概莫能外，一個公民不能只享有權利不承擔義務，亦不可能只負有義務而不享有權利，權利和義務必須是統一的，一個公民只享有權利不承擔義務必然構成對其他公民的不正義；另一方面，免除農民農業稅的義務，不利于全社會納稅意識的培養，容易強化特權思想，滋長歧視性社會情緒。從“農民種地不交稅”的春聯中我們可以窺見一斑：仿佛其暗示的是工人有特權、知識分子有特權、學生可買半價票，特別是“城市人”有福利待遇，現在俺農民也可以享受免稅的“特權”了。這不僅不利于“法律面前人人平等”觀念的深入人心，而且還會造成新的社會隔閡和溝通障礙。因此，從整體上觀之，廢稅之舉仍然是原先歧視性社會政策的延伸，是舊有思維模式在“三農”問題上的折射和反映，盡管廢稅可以在短期內緩解農業的發展“瓶頸”，減輕農民負擔，但從長遠來看，并非根本之策；關鍵不是“廢稅”，而在于“反哺”的力度、強度以及時間上持續的長度。

（三）中西福利模式之比較

綜上所述，我國“單位型福利模式”與西方“福利法治國”的福利模式相比主要有以下幾點不同：首先，從價值上來看，西方福利模式是為了實現社會公平，平等是其應然的價值取向。我國的“單位型福利”卻潛在地暗含著等級化趨向，福利是按身份、權力和地位分配的，而不是按照真正需要的緩急分配的。這種“財政的逆向調節”［14］不但引起了“社會排擠”效應和“社會斷裂”格局［15］，而且還產生了社會歧視觀念、“仇富心態”等不良文化氛圍；其次，從最初動機上來講，西方的福利制度的建構主要是為了給少數人提供幫助和服務，它指向的是社會的弱勢群體和貧困者。而我國的福利制度演化至今，卻使社會財富和福利權益更多地向強勢和富人靠攏，從而使富者更富、弱者更弱，形成了惡性循環。如20世紀80年代以來，伴隨著歷次價格改革，政府只補貼就職于國家機關和國有企業的中高收入人員，而收入最低、對價格承受力最差的城鎮非公職人員和農民，卻只能自己承受價格上的全部沖擊［14］；再次，從文化上來看，西方福利政策的推行盡管有其深厚的經濟、政治和歷史背景，但卻始終充滿著宗教的慈善精神和博愛情懷，而我國的福利模式從一開始就帶有強烈的“家長式”的理念安排，從而強化了國民的“牧羊式的依附感”和“戀父情結”。人們至今仍普遍認為，如果進入不了“單位”的等級化序列中謀求自己的適當位置，就不可能有穩定的生活，也就不可能得到庇護和保障。這就窒息了個人的獨立性、開拓性和創造性；最后，西方模式從對象上來看是面向全體國民的，具有覆蓋面廣的特點，而我國的“單位型福利制”卻是城鎮指向的，主要受助者是城鎮的職工及國家機關工作人員，盡管農村居民也有少數如“五保戶”得到了些許福利救助，但其并非主流。在福利項目支出方面，占全國人口約20%左右的城鎮居民占有全國財政性福利支出的95%以上份額；而對占全國人中75%以上的鄉村居民的財政性福利支出卻不足全國福利性支出的5%?？梢?，盡管我國福利水平一直以來都處于低水平，但就其保障范圍而言，對城鎮居民確實既全面又慷慨，而對農村居民的福利權益保障則顯得嚴重不足，甚至可以說幾近空白。而有的學者卻認為，土地就是農民的福利，這是對生產和生活的混淆，也是對福利本質的誤讀，更是對現行福利安排的反諷。

三、中西稅權控制的不同路徑

（一） 西方“福利法治國”稅權的宏觀控制

西方福利法治國的產生有其深刻的“經濟危機”背景，它對“危機”的治理與應對也主要依憑以稅權為核心的經濟手段的擴張與應用，“福利國”能力的增強與稅負的增加有著直接的因果關系。而百余年來“福利法治國”存在的合法性與正當性的基石也正在于它通過行政征收實施的源源不斷的“經濟給付”或“福利給付”，所有的玄機都在于這一“拿”與一“送”之間，盡管“征收”得多并不意味著“給付”得就一定多，但要滿足充分的“給付”，國家對社會必須具有相當力度的汲取能力和滲透能力卻是不爭的事實。可見，“福利法治國”一語，用“經濟”的語言描繪的卻是西方發達國家“政治生態”的現代特征，它的關注點在于“國家——社會”二元框架下的“國家”，其矛盾的聚集點也在于“國家”，即“社會”在獲得日益周到福利享受的同時，能否無限制地容忍國家“社會控制”力度的日益強大和人們“自由空間”的不斷萎縮；申言之，國家給付如果有剛性的“下限”的話，它有沒有國家和社會都無法承受的“上限”？我們意欲的是“自由下的平等”，還是“平等下的自由”？“平等下的自由”在何種程度上是可欲的？如何謀求“自由與強制”、“征收與福利”之間的動態平衡？

可見，問題的關鍵并不是要不要“福利”的問題，而是“福利”有沒有必要一定要發展至“福利國”的現有狀態的問題。其實，就“社會”而言，最好是兼享最大自由與最大福利保障。換言之，在“社會”眼里，最理想的“國家”是最小權力最大責任的國家；另一方面，對“國家”來講，希望最好是“沒有什么事情是它不能做的，同時沒有什么事情是它必須做的”，即“國家”應該是權力最大責任最小并且最好是沒有責任。當然上述“最小權力最大責任”即“有責無權”的國家是可欲不可求的，因為任何國家都具有對稅賦的物質依賴性。而“權力最大責任最小”即“有權無責”的專制國家是“最壞國家”，更是可能而不可欲的。我們只能退而求其次，尋求“次優國家”，并在立憲的層面上，限定國家的權力邊界與責任大小。但究竟是“最大權力最大責任”的瑞典式的社會民主主義的“福利國家”好呢？還是“最小權力最小責任”的“夜警國”好呢？換言之，是“授予政府更多的權力以便要求它承擔更大的責任，為社會提供盡量多的福利與保障，還是授予政府很小的權力因而也就無法要求政府承擔什么福利責任，便成為一個倍受爭議的問題?！保?6］這實際上是一個關于什么是“次優國家”的拷問。

其實，幾百年的憲政發展史告訴我們，“自由法治國”中盡管人們享有了空前的自由空間，但隨著社會財富的分化和急劇集中，至少有一部分人發現所謂的“自由”僅僅是“貧困的自由”。于是，人們試圖放棄部分甚至全部“自由權”而主張“生存權”的最低保障。也正是在此背景下，“自由放任”的市場走向了“規制市場”；“自由法治國”過渡到了“福利法治國”。上世紀中葉已呈現雛形的“福利國家”的基本功能，就是通過政府對經濟和社會生活的廣泛干預，為全體公民特別是最少受惠者提供最低生活保障，以抵御現代社會中的各種風險對人們生活和基本權利的威脅與剝奪。然而不幸的是，隨著時間的推移，人們發現“福利國家”盡管在一定程度上促進了資本主義的經濟增長、社會和諧與政治穩定，但與此同時，也帶來了一系列的“外部性”或“副作用”，如公共財政的沉重負擔、低效率，公民的福利依賴，以及國家福利對民間自助行動的抑制等等［17］。特別是“議會行政化”和“行政立法化”引發了憲政變遷，而憲政變遷過程中又促生了一個龐大臃腫的政府機構，它在消耗著不堪重負的公共財政的同時，又構成了對公民自由的極大威脅。這樣，自20世紀70年代中期始，在西方世界啟動了一場規模空前、持續至今的“反福利國家”或曰“福利國改造”運動。至此，人們的思緒仿佛又從終點回到了起點，即什么是“次優國家”？盡管答案還在尋覓中，或者可能永遠無法找到準確的標準，但我們可以確定的是：目前世界運行的“福利法治國”肯定不是“次優國家”的最佳形態。

在這場“福利國”的反思運動中，人們提出了許多改良方案，試圖走出“福利法治國”的當下困境。如西方政治家們提出的“第三條道路”［18］；美聯儲前主席艾倫#8226;格林斯潘和諾貝爾經濟學獎得主米爾頓#8226;弗里德曼的“社保私有化”主張［5］；20世紀80年代初任“經濟合作與發展組織”秘書長的危萊#8226;內普提出的“福利社會”的構想［19］；羅伯特#8226;諾齊克有關“最弱意義上的國家”（a minimal state）理論［20］；羅爾斯《正義論》一書中主張的“差別原則”的分配方案［21］；被譽為“公共選擇理論之父”的布坎南的“立憲經濟學”學說［22］；哈耶克在對自生自發秩序研究中對“立法三機構”的未來建構［23］；等等。

（二）中國的稅權控制

通過上文的分析，我們已對中國當下稅權的宏觀運行狀況有了一個客觀了解和初步認識。從征稅權的角度來看，我國“大口徑宏觀稅負”已接近發達國家的平均水平，并且存在著稅基分布不均，部分稅率水平過高，稅收執法程序性差、隨意性強，稅賦減免制度性不公，以及對部分稅種（如增值稅）依賴性過強等諸多亟待解決的問題；就用稅權層面觀之，從表面上看，上述高額的稅金似乎已通過日益擴大的公共支出還稅于民、還稅于社會了。其實，由于目前我國預算案的法律剛性不足，公共支出結構不合理、利用效率低以及國家機構膨脹導致的“吃飯財政”，大量的稅金在途中就被消耗、浪費和流失掉了。

政府在財政上的“缺位”、“越位”和“錯位”同時存在，一方面造成了政府的稅收收入急劇增長；而另一方面“公共產品”卻大面積短缺，“稅負痛苦指數”不斷攀升，城鄉和區域財富分布嚴重失衡，人們生活苦樂不均，社會公平成為極度稀缺資源，局部社會存在不同程度的動蕩與不安，已嚴重影響我國改革的深入和社會的進一步持續、穩定發展。

從評估機制上來看，一國稅負的輕重有一定的客觀評價標準，即至少不能阻礙和制約社會的整體發展；從這層意義上講，西方“福利法治國”，已經表現出了沉重的稅收負擔，必須進行適時的制度變遷。同時，一國稅負的輕重更主要還是一個主觀感受問題，稅收其實是政府向納稅人提供的公共產品的價格。顯然，一件商品的價格雖高，如果物有所值，那么消費者也會認可和接受；反之，若商品的數量和質量都存在程度不同的“縮水”甚至是假冒偽劣，即便價格再低，消費者也會覺得不值和不滿［1］?？梢姡覀儽仨殞⒄鞫悪嗪陀枚悪嘟Y合起來統一研究，才能發現問題的實質。

那么，中國目前的稅賦規模是不是過大、要不要控制呢？回答這個問題必須考慮“大國”、“轉型期”這樣特定的社會背景。目前中國政府的宏觀調控能力還在不斷的培養和強化之中，經濟運行的風險遠未消除，公共支出總量的剛性決定因素短期內也不可能很快消失，特別是市場化過程中形成且至今仍在加大的兩極分化趨勢，決定了我國宏觀稅賦規模在短期內不可也不宜大幅度削減。那么，這是否意味著我國的稅權就不需要控制呢？答案是否定的。中國的稅權亟需控制，只是控制的方式不宜像西方發達國家那樣采總量壓縮的模式，而應走一條稅權規范化的道路，即通過動態的駕馭而非靜態上的限制與羈束，來實現稅權運行的民主化、合理化、制度化、公開化和法治化。

具體而言，為了稅權行使的規范化，實現稅權控制的有效性，改變我國目前稅權運行的失序現狀，我們應該采用哪些具體措施呢？筆者以為，正確的取向是：事前的立法控制、事中的程序控制和事后的司法控制同時展開，征稅權的控制和用稅權的約束齊抓共管，從而形成一個能動的稅權控制網絡。申言之，就征稅權而言，首先，應該提升人大在稅權控制中的主導地位，實現現行憲法文本意義上人大權力的現實回歸，按照“租稅法定主義”的要求，[注：“租稅法定主義”在我國多被稱為“稅收法定主義”；但筆者認為，“稅收法定主義”的稱謂不科學，也不嚴謹。因為，西方諺曰：“稅賦是代議制之母”，從西方憲政發展史來看，議會對稅權的控制從來都是征稅權和用稅權控制并重的，即既要“稅收法定”，又要“用稅法定”，二者不可偏廢。從這個意義上講，稅法既包括了各稅種單行法，又包括了《預算法》、《會計法》、《審計法》等。不過，為了行文和論述的便利，筆者以下是在征稅權的意義上適用“租稅法定主義”的，即采狹義的“租稅法定主義”。]收回行政機關的稅賦立法權，讓代議機關直正掌握國家的“錢袋子”，變“行政主導”的控稅模式為“立法主導”的控稅模式。其次，完善我國的預算制度，[注：從嚴格意義上講，預算監督既是對征稅權的監督；又是對用稅權的監督。因為確定用多少，就內在地規定了收多少。]真正實現預算編制、批準等環節的程序化、法定化和剛性化，完成從“柔性預算”到“剛性預算”的轉型。在用稅權的控制方面，應從單一制下五級財政體制改革入手，通過國家機關的整體“瘦身”，實現公共支出規模的縮減；同時，完善我國轉移支付制度的角度，縮小兩極分化和城鄉、區域差距，從“先富”到“共富”。另外，促使議會型審計體制的建立，完善對稅權的審計控制，以加強稅權的事后監督。

（三）中西稅權控制之比較

盡管西方“福利法治國”和目前處于轉型期的中國都面臨著稅權控制問題，但二者從背景、目標、價值、方式等諸方面仍存在極大差異，并且中國的稅權控制更加復雜、急迫和艱巨：其一，就稅改背景而言，西方已處在市場和憲政的成熟期；而中國目前卻正著手于市場經濟轉軌和民主法治建設建構時期，“社會斷裂”使西方不同歷史時期產生的問題和矛盾同時在當下中國出現和交匯。其二，就目標來看，西方“福利國”欲通過稅權控制達到削減稅賦、提高經濟發展效率的目的，而我國以稅權控制為核心的稅改從長遠上來看也是為了總量控制；但時下實現稅權的規范化、民主化和法治化卻成為我們的合理預期，并且我們試圖通過稅權的控制尋找憲政建設的突破口，從而以經濟領域改革的深化打破政治體制改革的僵局，最終迎來憲政中國的共和局面。其三，由于背景和目標的不同，也決定了二者控稅方法不可趨同。西方福利國家改革的基本思路是從稅權的民主控制到稅權的立憲控制，用憲政來補救民主程序中“多數”與“少數”間財富的無節制“轉移支付”和“剝奪”帶來的社會弊端，以便實現稅法的普遍性和無歧視性；而我國國情的現狀和特殊性規定了我國稅權控制必須實現從行政的自我約束向民主的立法約束的轉換和回歸，進而在憲政層面上解決我國的稅權困境。其四，從稅改價值層面觀之，西方福利國家在社會公平程度過高已嚴重窒息了經濟運行活力和人們的創造力的情勢下，意欲通過稅權控制為經濟和社會發展的高效率松綁；而我國經過20多年的“一部分人先富起來”和“效率優先、兼顧公平”的政策指引，在經濟快速增長的同時，已出現了嚴重的社會不公和兩極分化。因此，稅權控制試圖通過稅權規范化和法治化的努力，旨在不影響效率的前提下，盡量實現社會的和諧和公平，消除城鄉懸殊、東西有別和公民等級化的不良現狀。其五，從改革的受眾上來講，西方福利國家通過改革目標的實現，受惠的是“少數”人，即用減稅來激發他們的創業主動性和積極性；而我國由于龐大的中產階級尚未形成，還在成長的過程中，因此，稅改的受惠者是大多數貧困地區和貧困者，以便讓因政策性因素和體制性因素、甚至通過非法途徑富起來的人和地區，實現對貧困地區和弱勢群體的“反哺”和“還債”?？傊鞣健案＠ㄖ螄焙臀覈亩悪嗫刂七M程是不一樣的，西方稅改的“后福利時代”的前景至今仍在探索之中，遠未明朗化，而我國稅權控制的第一步目標卻是清晰的，即稅權的法治化和民主化；但如何避免對西方模式的“路徑依賴”，卻增加了進一步稅改的難度和變數，這需要我們結合中國的國情，進行長期的摸索和研究。

四、結語

本文以宏觀的視角和比較的方法，分析了中西兩種福利模式下稅權運行的背景、產生的問題和解決之道。由于在從計劃經濟向市場經濟的轉型時期，我國稅賦制度本身就非常不完善和不健全，如果用嚴格法學意義的稅和稅權的概念進行分析，實難切中中國目前經濟和政治領域存在問題的要害。故此，筆者采用宏觀稅負的概念展開研究，發現在中國當下的稅權運行狀態中，既存在西方“自由法治國”重“自由”輕“平等”的嚴重現象，又存在西方“福利法治國”時期財政方面的現實危機與困境，可以說“社會斷裂”的所有問題和矛盾一同匯集于當代中國社會。所以，在轉型期的大國背景下，我國稅權的控制必須避免對西方發展模式的“路徑依賴”，而需在“中國問題意識”的指引下，發現我國稅權的實際運行規律和解決之道。正是基于這種考慮，筆者在深入分析和發現稅權運行中的“中國問題”的前提下，在憲政的層面和意義上提出了立法控制、預算控制、分稅控制、用稅控制和審計控制并舉的思路。

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