公共服務理論與行政法學的轉型

摘 要：公共服務理論是行政法學發展的理論支點。以公共服務理論為基礎，行政法學將會發生一次深刻的轉型，即由以控權論為基礎的傳統行政法學轉向以公共服務理論為基礎的現代行政法學。現代行政法學在價值理念、行政范圍、行為模式、救濟方式等方面都將突破傳統行政法的疆域。

關鍵詞： 公共服務理論；傳統行政法學；現代行政法學

中圖分類號：DF38

文獻標識碼：A

一、公共服務理論是行政法學發展的理論支點

（一）公共服務理論的提出及其在法國行政法中地位的確立：從狄驥到佩澤爾

1.狄驥公共服務理論的提出

經歷了社會契約論和大革命思想洗禮之后的法國，堅定不移地奉行國家主權理論和個人權利本位。然而，作為公法學先驅的狄驥，則通過仔細的觀察，敏銳地察覺到了公法理論中正在靜悄悄地發生的深刻變化。狄驥認為，“公共服務的概念正在逐漸取代主權的概念而成為公法的基礎。”［1］狄驥的公共服務理論是具有開創性的，對于當時的主流理論起到了修正和替代的作用。狄驥公共服務理論對公法學的貢獻，我們可以作如下表述：“第一次將公共服務與公法學緊密結合起來的，當推法國波爾多學派的代表人、公法學大師萊昂#8226;狄驥，他基于法國行政法院判例創立的公務學說，曾一度成功地取代公共權力理論成為法國公法的基本理念。”［2］在明確提出公共服務理論之后，狄驥又對公共服務下了一個大致的定義，狄驥認為“公共服務就是指那些政府有義務實施的行為”，“對一項公共服務可以給出如下定義：任何因其與社會團結的實現與促進不可分割、而必須由政府來加以規范和控制的活動，就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征”［1］50；53。

狄驥作為一名實證主義社會法學的學者，更多的是從社會現實和解決實際問題的角度出發，他關注到并且呼吁“一種注重實際的、社會化的法律制度正在取代早先那種具有抽象性和個人主義兩種特性的制度”［1］8。在批判大革命以來人們所堅信不移并奉之為永恒信仰的國家主權和天賦人權兩種學說的基礎上，狄驥提出了更具實際意義和科學價值的公務學說。“公務學說之所以能在與公共權力理論的較量中獲勝，主要歸因于能對當時的公法現象給予雄辯的解釋。19世紀中葉以后，行政機關為了回應改善福利水平的社會需求，越來越多地實施與傳統地基于公共權力的行政管理行為完全不同的服務行為，這就使得公共權力無法繼續成為劃分行政機關的公、私法行為，劃分公法與私法，進而劃分行政法院與普通法院管轄范圍的判斷標準。公務學說應運而生，乘虛而入，取而代之，一舉成為法國公法的基本理念和法國公法學的核心范疇。自此以后，將公法的功能定位為保障政府供給公共服務就成為法國公法的基本立場；圍繞公共服務這個核心范疇來建構公法知識體系，也成為一種公法學術傳統。”［2］

2.公共服務理論的危機與多元化

公務理論原本是針對政府的公共服務活動提出的，然而隨著時代的發展，出現了很多新類型的公共服務，比如工商業公務、社會公務、職業公務等[注：關于法國歷史上新的公務類型，王名揚教授在著作中寫道：“第一，國家大量從事經濟活動或者把私人企業國有化，這些經濟活動稱為經濟公務或工商業公務。工商業公務過去只是例外現象，第二次世界大戰以后成為大量的正常的現象，而且越來越有增加的趨勢。工商業公務和傳統的行政公務不同，不是適用行政法，而是適用民商法，不由行政法院管轄，而由普通法院管轄。第二，第二次世界大戰以后，法國資產階級迫于形勢需要，推行社會保障制度，社會公務成為重要的公共利益，這些公務主要受私法支配和普通法院管轄。第三，自由職業者組織同業工會，負責審查會員的開業資格和維持職業的道德紀律。這些活動稱為職業公務，也主要受私法支配和普通法院管轄。”(王名揚.法國行政法［M］.北京:中國政法大學出版社，1988：27-28.)]，這些公共服務不僅活動主體不是行政機關，而且適用的法律也不是行政法，多是由民法等私法來規范并在普通法院而不是行政法院解決爭議。這樣，在法國這個嚴格奉行公私法劃分和行政法院與普通法院分立的大陸法系國家，上述新類型公務的出現對于公務理論作為行政法基本理論的地位就是一個巨大的挑戰。“另一方面，近代行政法又大量出現另一現象，即政府鼓勵私人從事公益事業。私人的公益活動雖然不是公務，也往往能得到行政法上的某些地位。因此，行政法的適用范圍也超過公務的范圍。總之，自從本世紀50年代以后，公務學說在法國受到極大的打擊，在很多情況下，已經不能說明行政法的性質和行政法院的管轄范圍。”［3］總之，公務主體和類型的擴大以及私人公益活動對公務的沖擊使得公務學說不能再作為法國行政法學惟一的理論基礎，法國行政法學由此進入一個多元標準學說時期。

3.佩澤爾的公共服務理論

狄驥之后的另一位法國學者古斯塔夫#8226;佩澤爾將公共服務定義為“公共團體為了滿足普遍利益的需要而進行的活動。”［4］這樣，相對于狄驥對公共服務的定義，佩澤爾的公共服務概念的外延就已經有了擴大化的趨勢。他進而認為，“公共服務的用語可以有組織的含義和物質的含義。在組織含義上，公共服務意味著一個組織，一個行政機構。在物質含義上，公共服務指的是某項活動，某項具有普遍利益特點的使命”，“這兩個概念經常相互重合，但并不總是如此：事實上，我們越來越多地發現私人組織管理著物質含義上的一些公共服務。公共服務的物質成分和使命如今在公共服務的概念中占據了主導地位。”［4］187；188由于公共服務在本質上屬于一個不確定法律概念，在審判實踐中對于什么是公共服務，哪些行為可以歸入公共服務都是仁者見仁、智者見智，佩澤爾指出判定公共服務的標準有兩個，“一是符合普遍利益，二是屬于統治者的意愿，并且認為法官在認定公共服務時可考慮下列因素的存在：公共權力特權的存在、有悖私法的條款和規則、服務的設立和對服務運行的監督”［4］188；189。我們可以認為，佩澤爾對于公共服務理論做出了新的闡釋，使之更適合實踐變化的需要。因為佩澤爾堅信，“實際上，即使此概念沒有從前那么重要，但今天仍然保留著很大的效用。司法判例經常援引此概念。”［4］191佩澤爾認為公共服務的未來將是公共服務的共同體化。在今天，公共服務非但沒有消除其概念效用，反而影響到歐盟法律。“至于歐盟法院，它在兩項裁決中以一種簡化的形式承認了公共服務的存在，認為比利時公營郵政局或荷蘭公營電力公司承擔著保障普遍經濟利益的服務或不可中斷的服務。由此產生了對法國公共服務概念的某種共同體化和使法國公共服務適應歐洲的問題。”［4］204

（二）德國的服務行政與生存照顧理論：從福斯多夫到毛雷爾

1.福斯多夫的服務（給付）行政與生存照顧理論的提出

厄斯特#8226;福斯多夫是德國行政法學界里最早提出“服務行政”(Leistungsverwaltung)概念的。德國行政法學界“把最先提出服務行政理論，且主張干涉行政與服務行政‘并稱’之福斯多夫稱為創立‘新行政法學’之巨擘。尤其是福斯多夫提出之‘生存照顧’(Daseinsvorsorge)一詞已系表彰現代國家行政任務重心之所在”［5］。福斯多夫認為，“法治國家之原則，乃依法律來治理國家以及保障人權。但是，在20世紀這種情形已有改變。人民總是先求能夠生存，以后才會要求享有自由、秩序與福祉。國家因此而負有廣泛照料人民生存照顧之義務，并受這種義務之拘束。此不僅是德國，也是各國憲法發展之趨勢。任何一個國家為了維持國家穩定，就必須提供人民生存之照顧。國家惟有提供生存照顧，確保國民的生存基礎，方可免于傾覆之命運”，“生存照顧的發展系由‘個人負責’進而轉為‘集體負責’，最后轉入‘政治負責’之中”，“要來界定生存照顧之概念，可由下述兩個觀點來確定之：第一，服務關系之‘雙方性’；及第二，個人對此服務關系之‘依賴性’”［5］52；53；72。從此，服務行政的理論和“生存照顧”的概念進入到德國的行政法學界。通過上述分析我們可以看出，服務行政和生存照顧理論的提出擴大了政府的權力邊界，主張行政權力對個人生活適度擴大的干預，這顯然與傳統的自由主義法治國家理念以及依法律行政原則是有沖突的，然而，除了社會實踐的發展對于行政法治理論的沖擊與完善這個因素之外，從另一個方面來講，也可以認為這是增加了行政機關的作為義務，有利于防止行政怠惰。正如毛雷爾教授所指出的，“通過生存照顧的概念，福斯多夫將提供為人們生活所必要的條件和給付確定為行政的任務。”［6］

2.毛雷爾從基本法的高度重視服務行政的主張

按照傳統的分類方法，可以根據行政手段對公民的法律效果的不同，將行政分為侵害行政與給付行政兩大類。然而，“侵害行政和給付行政的劃分在學理上遭到越來越多的反對”，“從手段的意義上來看，侵害行政和給付行政并不是兩個獨立的、對應的領域，而是在許多方面相互交叉。”［6］9；10毛雷爾主張將服務行政的重要性從基本法的高度予以確認。他說，“基本法確認了給付行政和引導行政的任務。因此，除了至今仍然需要法學予以重視的傳統侵害行政之外，為了執行給付行政和引導行政的典型任務而需要的行政法手段應當予以特別的重視。”［6］21

（三）美國的新公共管理主義與新公共服務理論

1新公共管理主義作為一種新的政府管理模式

新公共管理主義是借鑒企業管理的原則與方法進行政府管理的一種管理模式。“新公共管理主義主要由本世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，即強調商業管理的理論、方法、技術及模式在公共管理中的應用。”［7］新公共管理主義與公共選擇理論一樣，都首先進行一種理性經濟人的假設，并且新公共管理主義不僅假設政府官員是理性經濟人，而且假設政府本身也是一個理性經濟人，會追求利益的最大化。羅德斯(W. Rhodes)指出，“新公共管理”有如下幾個中心學說:以管理而非政策為焦點，以業績評估和效率為焦點;將公共官僚機構分解成各種建立在使用者付費基礎上的處理事務的機構;準市場的使用和合同承包以培育競爭;一種強調產出目標、限制性項目合同、金錢誘因和自由裁員的新管理風格［8］。有學者認為，“從歷史發展的眼光來看，傳統公共行政理論主要解決政治隨意干預行政而產生政府腐敗和普遍低效率的問題，目的是使政府行為規范化、法治化，保證政府對社會、對民眾負責任，因而有了政治與行政兩分(包括政治對行政實行民主控制)的思想，以及官僚制理論中關于政府的組織結構和行為程序的規定。新公共管理理論要解決的問題是，在過度規范化、法制化和過多控制的情形下，如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效。傳統公共行政理論和新公共管理理論都有自身的價值。新公共管理至今并沒有完全替代公共行政的地位，從未來趨勢看，應該是這兩種不同模式同時并存于公共服務之中，并共同促進全新公共管理知識體系的形成”［9］。

2新公共服務理論是對新公共管理理論的批判和繼承

新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。在對新公共管理進行批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：1.服務而非掌舵；2.公共利益是目標而非副產品；3.戰略地思考，民主地行動；4.服務于公民而不是顧客；5.責任并不是單一的；6.重視人而不只是生產率；7.超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統公共管理與新公共管理之后，出現新公共服務運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。” ［10］

二、傳統行政法學的特征與不足

“轉型時期”是我國目前應用頻率比較高的一個詞匯，這一詞匯充分表達了我國目前所處的發展階段，我國的經濟發展、政治文明、民主法治、社會生活等各個方面都能夠體現出轉型時期的時代烙印。這一時代背景使得我們在思考我國行政法學的發展方向時不得不考慮如下問題：我國的行政法學是不是也處于一個轉型時期？是什么樣的轉型？這種轉型是否符合當今世界行政法學發展的總體趨勢？筆者認為，我國的行政法學經過二十幾年的發展，現在確實處于一個轉型時期，這個轉型時期是受法治國家行政法學前沿理論發展影響的，因為我們國家行政法學的發展歷史比較短，這就注定了我們會不斷吸取其他行政法學理論積淀比較深厚的國家的學理和經驗。無獨有偶，世界范圍內行政法學內在自發的這種轉型要求又與我國政治文明和政府體制改革的外在要求相契合。因此，行政法學的轉型具有必然性。當然，筆者這里所指的行政法學的轉型，是指行政法學由傳統行政法學到現代行政法學的轉型，而行政法學的轉型必然首先要求行政法學基礎理論的變化，也就是行政法學基礎理論由控權論轉向公共服務理論。

傳統行政法學是圍繞行政權力與公民權利的關系問題而展開的。行政權力的存在會對公民權利的行使產生影響，超過必要限度的行政權力必將損害公民權利。因此，為了充分保障公民的自由和權利，就要對行政權力劃定一個存在的范圍。在極端的情況下，甚至產生了夜警國家。后來，社會的發展要求政府發揮越來越重要的功能，但是傳統行政法學的基礎理論仍然是控權論，仍然要探討如何防止行政權力的濫用。正是基于這個原因，行政程序與司法審查才會在美國行政法中占據重要位置，也正是基于這個原因，英國的議會主權與越權無效原則才會相當發達。傳統行政法學及與之相關的控權理論在行政法學的發展歷程上確實曾經極度輝煌，甚至到今天仍然影響深遠。可以說，傳統行政法學牢牢把握住了行政法學作為一個法學分支學科不同于政治學、行政管理學等學科的精髓之處，但是隨著時代的發展，傳統行政法學對于行政法學科的發展也產生了一些束縛，下文將詳細闡述。

（一）傳統行政法學的特征

第一，傳統行政法學的理論基礎是控權理論和個人權利主義。

控權理論是與管理理論相對立的行政法基礎理論。控權論與管理論是作為與平衡論相對立的行政法基礎理論的三大理想模型而提出的。［11］筆者認為，控權論集中反映了傳統行政法學的特征，而管理論則是公共服務理論的異化。“管理理論最基本的思維定式是‘官民對立’，認為行政法是一種工具，行政機關拿這個工具來管老百姓，是管民的工具。或者說，行政法是治民的工具。”［12］“控權理論認為權力與權利是對立的，行政法就是控制行政權，保障人權的法。主張對行政權處處加以限制，使行政機關的活動限制在最小領域內。控權理論主張通過立法、司法對行政權加以限制，不讓行政權擴張，不允許行政機關有自由裁量權。其特點是重權利、輕權力，重民主，輕效率。”［12］56

第二，傳統行政法學極為重視司法審查與行政程序。

司法審查和行政程序在傳統行政法學中的地位是舉足輕重的。這兩方面的內容主要是為了制約行政權的濫用。其理論基礎是古老的自然正義和正當程序理論。司法審查的實質就是重視對行政權力的外部監督，用司法權來牽制行政權。相信司法并賦予司法較大的能動性是美國制憲者們經過論證而得出的結論。在美國的行政法學教科書中，“行政法涉及對行政機關的授權；行使行政權力必須遵從的方式（主要強調法定程序規則）；以及對行政行為的司法審查。”［13］在大陸法系國家如法國，雖然司法對行政的干涉被限制在極小的范圍，但是仍然是由隸屬于行政系統的相對獨立的行政法院來審判行政糾紛，只不過司法審查在大陸法系國家被稱之為行政訴訟而已。用正當合理的行政程序來規范行政權則相對于司法審查的古老傳統而言要晚得多，但是這并不妨礙它在傳統行政法學中的地位。美國于1946年率先制定了《聯邦行政程序法》，在此之后的幾十年內，全世界范圍內都興起了一股制定行政程序法典并重視行政權的程序正當性的熱潮。行政權的膨脹使得行政權涵蓋了行政立法權、行政執法權與行政司法權三個方面的內容，外部的司法救濟注定了是力度有限的和不及時的。從行政權的內部著手，用行政過程的正當程序來加以規范不失為一種有效的事前防范措施。程序的重要性在程序法學家那里得到了極至的發揮，他們甚至認為程序遠比實體更重要，采用正當的程序得出的結論也就必然應當被假定是正確的。因此，探討什么樣的程序是最正當的也就成為了最關鍵的問題。

第三，傳統行政法學主要強調國家行政。

“行政雖然主要指國家行政，但也包括非國家行政。傳統的行政法學通常只研究國家行政（國家行政機關的行政），20世紀中期以后，各國行政法學開始將國家行政以外的公行政也納入研究的范圍。”［14］傳統行政法學基于控權理論而強調對行政權的控制，而行政權是作為與立法權、司法權相并列的國家三權之一的，這樣就很容易使得控權理論將自己的視野只局限于國家權力的層面，控權也就等同于了控制國家權力領域的行政權，行政的范圍也就只局限于了國家權力領域，而社會行政、私人行政等領域實際存在的行政權則得不到規范。這樣就一方面只強調對國家行政的規范，而忽視社會行政，另一方面又很容易導致對國家行政的過度干預，束縛了國家行政的能動性。

（二）傳統行政法學的不足

第一，行政主體上只規范國家行政主體，忽視社會行政、私人行政等的行政主體法律地位。

行政法學上對行政主體的規范，首先是為了明確可以行使行政權的法律主體，排除了社會團體、政黨、個人等主體行使行政權的可能性，除非該類主體是基于授權或委托。但是，行政主體范圍的狹小已經成為制約傳統行政法學發展的瓶頸。法律上沒有將某類主體納入行政主體的范疇，實際上并不能排除這些主體在實踐當中對行政權力的行使，并且，當這類主體因行使行政權而侵犯相對人的權益時，相對人卻又因法律沒有規范而無法提起行政訴訟，從而不能維護自己的合法權利。由此，法律原來的立法目的并未達到，反而使不法行政趁虛而入。行政主體規定范圍的狹小不能不說是傳統行政法學的一大不足。

第二，行政行為上過于重視制約強制性行政行為，忽視激勵和規范非強制性行政行為。

傳統行政法學基于控權理論，主要關注于采取什么措施控制行政權對公民權利的侵犯，而行政權對公民權利侵犯最明顯最常見的又主要體現為一些強制性行政行為對公民權利的侵犯，因此傳統行政法學主要傾向于對強制性行政行為類型的研究和對其進行行為規范，對于非強制性行政行為則關注較少。甚至一度認為，強制性是行政權的基本屬性之一，行政行為具有先定力，非因法定事由不得停止執行。然而，隨著行政指導、行政獎勵等非強制性行政行為在實踐中的廣泛應用和在理論上的不斷發展，行政行為理論已經突破了原先強制性行政行為的理論框架，探討對非強制性行政行為的激勵和規范成為行政法學的重要任務。

第三，行政救濟上，一方面司法審查不全面，對社會行政、私人行政的審查較少，另一方面非訴訟行政救濟不發達。

雖然傳統行政法學一直主張在行政權力侵犯公民權利時要提供必要的及時的行政救濟，并因此構筑了較為豐富的司法審查標準以及將國家作為侵權賠償主體，但是傳統行政法學控權理論下的行政救濟仍然是不完善的。首先，司法審查的對象仍然主要是行政機關，在涉及非行政機關行使行政權力侵犯公民權利的情況下，英美法系國家普遍的做法是將之納入違憲審查的范疇，大陸法系則將之歸入憲法訴訟，雖然憲法與行政法同為公法，但是憲法救濟畢竟與行政救濟是不同的，如果將一切行政訴訟所不能容納的涉及公權力的訴訟都歸入憲法訴訟，則憲法訴訟將會不堪重負。比較合理的做法應當是將國家行政、社會行政甚至私人行政中一切與行政權力有關的訴訟都歸入行政訴訟進行司法審查。此外，現代行政法中行政救濟不完善的另外一個表現就是非訴訟的行政救濟方式的不發達。行政糾紛的多樣化和行政活動的專業化決定了行政救濟不能是單一的司法審查的方式，訴訟的公正性可能會延緩爭議解決的效率，法官的法律思維習慣可能無法對專業化和技術性的行政知識作出正確判斷。盡管我們堅信司法正義是社會正義的最后一道防線，但是我們也從無數個個案中看到，當涉及行政專業化知識的爭議被訴諸法院之后，法官也只能就案件形式上的內容根據法律作出判斷，從而實現形式正當性，但對于案件實質上的內容，法官則要充分尊重行政機關的判斷余地，因為這一方面是因為行政機關享有一部分行政裁量權，另一方面主要還是因為法官沒有條件也沒有能力對一些專門性問題作出實質審查。

三、現代行政法學及其特征

現代行政法學則應在理論上突破傳統行政法學控權理論的限制，以公共服務理論為指導，重塑行政法學的學科體系。現代行政法學的建構與服務型政府的建立是相呼應的。服務型政府要求政府要轉變行政理念，由管理理念轉變為服務理念，以服務理念來確定政府的職能和整合政府機構。服務型政府必然應當首先是一個守法的政府，是應當遵循法治規律和被納入到法治框架下的政府。反過來，服務型政府的建立又對行政法學的發展提出了新的要求，對于一個服務型的政府，行政法學不能再從行政權與公民權相對立的視角出發而著力探討如何控制行政權從而保障公民權，而應認識到行政權的存在是為了給公民權進行服務，從而從行政權與公民權相統一的角度重構行政法學科體系，這種意義上的行政法學也就是我們所說的現代行政法學。現代行政法學以公共服務為基礎，其明顯特征是公私合作，公權力與相對人之間沒有明顯的對抗，對公權力與相對人雙方都既要制約又要激勵。

第一， 在價值理念上，由控權走向服務

現代行政法學是以公共服務理論為理論基石的。無論是公務論還是新公務論，都是公共服務理論的分支。控權理論解決了行政權力膨脹對公民權利的侵害問題，但不可避免地造成了兩者之間關系的緊張和對立。現代行政法學的公共服務理論是在反思控權理論不足的基礎上而提出的，公共服務的理論既可以防止行政權力過分肆虐，又可以保障行政權力效用的充分發揮，既可以使相對人的權利得到充分的尊重，又可以防止相對人濫用權利，使得行政權力與公民權利之間呈現出一種柔性互動的良性發展趨勢。因此，公共服務理論的價值理念相對于控權理論而言是更為積極的一種理論模型。

第二， 在行政范圍上，由國家行政走向公共行政

現代行政法學的公共服務理論容納了更為廣闊的行政疆域，社會行政、私人行政等凡是與行政權的行使有關的活動都被納入其中。在這個意義上，我們使用了公共行政的概念，公共行政是包括國家行政、社會行政、私人行政在內的現代行政法上行政的總稱。但是，社會行政與私人行政的行政活動，只有在其具有行政法上意義并產生行政法上后果的情況下才屬于我們這里所講的公共行政范疇。判斷的標準就是是否涉及行政權的運用、是否有行政相對人以及是否具有公共性。這些標準就將純粹的私人管理行為、社團內部的勞務關系等排除在公共行政之外了。

第三， 在行為模式上，由公私對抗走向公私合作

現代行政法學的公共服務理論表現在行為模式上，必然要求更多地運用非強制性的行政行為方式，行政指導、行政合同等非強制性行政行為的廣泛運用以及與之相關的公眾參與機制的完善又必將弱化行政權與公民權之間公私對抗的狀態，從而營造一種公私合作的新的行為模式。“現代公法應當基于對公共服務的合理排序，分別授權行政機關、社會自治組織、非營利性社會組織和獲得特許經營權的工商企業提供相應的公共服務，建構一種公私合作的公共服務模式。”［2］55這種公私合作的公共服務模式具有兩個顯著特點：“一是這種合理的運作模式反映出公法對公共服務型政府的全面理解：既要求政府承擔保障公共服務供給的法定職責，又竭力避免其滑入大包大攬的全能政府或者陷入瑣碎的公共服務細節之中。二是公法根據行政機關、行業協會、非營利性社會組織和工商企業的不同特點，因勢利導，將其塑造為在不同領域和不同層次上既競爭、又合作的公共服務供給者，對公共選擇機制和私人選擇機制加以有效整合，在有效避免‘政府失靈’、‘市場失靈’和‘合約失靈’的基礎上實現優勢互補”。［2］57

第四， 行政救濟方式的多元化

針對傳統行政法學行政救濟方式的單一性所帶來的種種弊端，現代行政法學主張建立多元化的行政救濟機制，其中除了現行的行政訴訟、行政復議、行政賠償之外，還應根據不同的行政專業建立大量不同領域的類似于英國的行政裁判所性質的地位中立的隸屬于行政系統內部的爭端解決機構，這些機構都具有裁決相關領域涉及專業性問題之爭議的相應資質和人員，其作出的裁決對法院的判決具有決定性影響，當然，這類機構建立的原則、作出裁決的程序以及其與法院的關系等問題還有待進一步探討。此外，還應在行政與司法之外，重視仲裁對爭端的解決作用，建立教育仲裁等專業仲裁機構。

第五， 普通行政法與特別行政法的協調發展

基于公共服務理論而建立起來的現代行政法學將是不再只是集中于探討普通行政法中行政法的原理原則、行政權的范圍及對行政權的監督與控制，而是將在完善普通行政法的基礎上將各個特別行政法納入規范框架。可以預見，在現代行政法學的指導下，現實中凌亂繁多的許多部門規章、地方規章以及其他效力更為低下的規范性文件將被整合，法律位階上的行政法規范將會增多，更有利于依法行政的實現。而在傳統行政法的控權理論指導下，我們多是重點關注如何在宏觀的層面上控制和規范行政權，忽視了對具體領域行政權運行的考察。最近不斷出現的“紅心蛋”、“多寶魚”等事件，使我們不得不思考行政法在這些事件上能發揮什么樣的作用。然而，當我們查閱了相關法律文件之后才發現，在食品衛生這個與人們生活密切相關的領域，僅有一部不甚完備的法律，我們甚至到目前還沒有一部食品安全法，法律的缺位縱容了實踐中的權限不明和地方保護主義。公安、衛生、食品、藥品等特別行政領域立法的完善和理論的發展對于推動行政法的發展將是至關重要的，我們寄希望于以公共服務理論為指導的現代行政法學能夠完成這一歷史使命。

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本文責任編輯：汪太賢