養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次維系社會公平

　　
　　提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的話題已經(jīng)提出多年，也討論了多年，但是目前就全國范圍來看，仍然徘徊在縣、市一級水平。這一現(xiàn)狀已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國社會保障事業(yè)的整體發(fā)展水平，影響了人才的合理流動，不利于社會公平，進(jìn)而影響和諧社會的構(gòu)建。提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，其難點在哪里？有無必要性和可能性？本文就此加以分析和闡述。
　　
　　十六屆六中全會關(guān)于提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次問題是這樣表述的：“積極推進(jìn)省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌。”這說明養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次問題乃事關(guān)全局的大事情，既不能裹足不前，又不能急躁冒進(jìn)。
　　我國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會學(xué)家馮蘭瑞曾在2002年5月親赴實行省級統(tǒng)籌的陜西省作了實地考察。她認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭激烈，不可避免地出現(xiàn)收入差距拉大，社會財富分配不平衡，甚至貧富懸殊、兩極分化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不予適當(dāng)控制，必將影響社會的穩(wěn)定。社會保障作為一種社會公共計劃，它的宗旨在于通過國民收入的第二次分配，使社會財富在富人和窮人之間、在職者和失業(yè)者之間、健康者和病殘者之間、富裕地區(qū)和貧困地區(qū)之間合理地適當(dāng)轉(zhuǎn)移。社會保障是國民收入的第二次分配，著重的是公平。社會化的范圍越大，層次越高，越能做到公平。在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用養(yǎng)老基金，這是高度的社會化分配，也是社會公平所要求的。
　　
　　提高統(tǒng)籌層次乃大勢所趨
　　
　　“統(tǒng)籌”，其對應(yīng)的英語是pooling。pool的原意是小潭、水塘，即集水之處，轉(zhuǎn)義為合伙經(jīng)營、集中控制。通常，一個水潭的水源越廣、集水越深，那么，它就越不容易枯竭，其利用價值也就越大。同樣道理，就社會保險來說，資金統(tǒng)籌是其特質(zhì)。社會保險這種質(zhì)的規(guī)定性要由一定的量來保證——沒有一定的資金量和一定范圍的調(diào)劑規(guī)模，就無法實現(xiàn)社會統(tǒng)籌；社會保險分散風(fēng)險功能的實現(xiàn)程度，一般與統(tǒng)籌調(diào)劑范圍及資金統(tǒng)籌量成正比，這就是所謂“大數(shù)法則”。這一法則是社會保險提升統(tǒng)籌層次的理論基礎(chǔ)。
　　提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，對于完善我國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度具有重要意義。筆者將其概括為五個“有利于”：
　　第一，有利于打破制度界限，使有限的資金得到充分利用。自從國務(wù)院提出“兩個確保”（確保企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，確保下崗失業(yè)人員的基本生活費按時足額發(fā)放）以后，原來被掩蓋的資金短缺矛盾就浮現(xiàn)出來了。加上這些年人口老齡化趨勢加劇和企業(yè)改革力度加大，一些地區(qū)養(yǎng)老保險資金供求缺口（征繳量減去發(fā)放量）越來越大。與此同時，某些地區(qū)又有大量資金結(jié)余，這就是所謂的“凹凸面”現(xiàn)象。省際之間、市與市之間、縣與縣之間都有這種現(xiàn)象存在。由于目前普遍屬于縣級統(tǒng)籌，縣與縣之間、市與市之間乃至省與省之間條塊分割、地域分割嚴(yán)重，“井水不犯河水”，這樣就造成了有的地方養(yǎng)老金大量結(jié)余，有的地方發(fā)生拖欠這樣一種貧富不均衡現(xiàn)象。如果把統(tǒng)籌層次提高到省一級水平，那么養(yǎng)老金就可以在縣市之間相互調(diào)劑。實行全國統(tǒng)籌以后，就可以把東部發(fā)達(dá)地區(qū)的大量資金轉(zhuǎn)移支付到中西部相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)。
　　第二，有利于打破區(qū)域壁壘，保證勞動力按市場規(guī)律合理流動。一般情況下，統(tǒng)籌層次越低，政策架構(gòu)就被切割得越細(xì)碎。雖然地區(qū)之間的差別可能只是細(xì)微的，但給勞動力跨地區(qū)轉(zhuǎn)移流動帶來了社會保險關(guān)系接續(xù)和權(quán)益記錄上的許多困難。市場經(jīng)濟(jì)的一個基本規(guī)律，就是各生產(chǎn)要素在流動中實現(xiàn)價值最大化。目前人力要素的跨地區(qū)甚至跨省流動越來越頻繁，而低層次的統(tǒng)籌人為地提高了要素流動成本，阻礙了勞動力轉(zhuǎn)移，有悖于市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，這種現(xiàn)狀不能再延續(xù)下去了。
　　第三，有利于理順資金補(bǔ)助機(jī)制，實現(xiàn)各級政府責(zé)任分擔(dān)。為了彌補(bǔ)資金發(fā)放的缺口，自1998年以來，中央政府不僅統(tǒng)一了基本養(yǎng)老保險制度，而且向各地轉(zhuǎn)移支付了近3000億元的養(yǎng)老保險專項補(bǔ)助資金，形成了企業(yè)和職工個人繳費之外的又一條重要資金供給渠道。但是在普遍的低層次統(tǒng)籌格局下，那些資金有結(jié)余的市縣不但不上解資金，而且變著方式向上級政府申請補(bǔ)助資金。為了使資金的流向更加合理，使各級政府的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制更加健全，就有必要加快提高統(tǒng)籌層次的步伐。
　　第四，有利于強(qiáng)化社保基金的征集和管理，防止擠占挪用等現(xiàn)象發(fā)生。在當(dāng)前縣、市級統(tǒng)籌的背景下，社保基金的征集本應(yīng)和財稅一樣具有剛性職能，但這項工作一旦與被征繳部門利益相沖突時，當(dāng)?shù)卣且誀奚绫ＹY金為代價，換取經(jīng)濟(jì)的一時發(fā)展。而部分企業(yè)主出于維護(hù)自身利益考慮，往往惡意拖欠社保費，甚至惡人先告狀，以“亂收費”、“影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為名到政府領(lǐng)導(dǎo)那里訴苦。而這些企業(yè)又往往是政府的“財神爺”，于是，領(lǐng)導(dǎo)一個電話，基金征集工作就泡湯了。而且當(dāng)?shù)卣畬ι绫ＹY金具有很大的支配權(quán)，于是這些資金就成了一塊“唐僧肉”，擠占、挪用、貪污現(xiàn)象時有發(fā)生。所以，僅從基金安全因素考慮，也有必要提高社保基金的統(tǒng)籌管理層次。
　　第五，有利于社保隊伍人員素質(zhì)的提高，降低社保基金管理風(fēng)險。隨著國家對社保工作的日漸加強(qiáng)，社保隊伍日漸壯大，于是各類人員魚龍混雜、泥沙俱下，這與社保工作的日益規(guī)范化、專業(yè)化、智能化的要求愈益不相適應(yīng)。如果把統(tǒng)籌層次提高到省一級，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人財物管理權(quán)歸上級政府統(tǒng)一管理，那么管理手段就會相對比較完善，社保基金面臨的風(fēng)險相對減少，工作條件也會相應(yīng)得到改善，人員的整體素質(zhì)也能有較好的保證。
　　
　　提高統(tǒng)籌層次的障礙與條件
　　
　　省級統(tǒng)籌的命題已經(jīng)提出十幾年了，時至今日，只有京、津、滬、陜、閩等地區(qū)實行了比較規(guī)范意義上的省級統(tǒng)籌。黨中央、國務(wù)院三令五申要求盡快做到省級統(tǒng)籌，可是這一工作開展得并不理想。是省級統(tǒng)籌沒必要還是條件尚未成熟？這其中有哪些因素在干擾？在目前的情況下，實行省級統(tǒng)籌到底有沒有可能性？有哪些有利條件？下面作一簡要分析。
　　首先說說提高統(tǒng)籌層次的障礙因素。目前，影響提高社保統(tǒng)籌層次的因素有以下幾點：一是懼怕?lián)?dāng)責(zé)任。實行哪一級統(tǒng)籌就需要哪一級政府因?qū)嵭胸斦岸档住倍袚?dān)無限責(zé)任。在一些經(jīng)濟(jì)相對貧困、財政尚不寬裕的地區(qū)，政府必然顧慮重重，不敢輕舉妄動。二是不愿被“殺富濟(jì)貧”。在提高統(tǒng)籌層次以后，那些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，財政相對富裕的地區(qū)，結(jié)余資金將被上級政府轉(zhuǎn)移到一些相對貧困的地區(qū)，也就是所謂“殺富濟(jì)貧”。無論在心理上還是在現(xiàn)實中，他們都是難以接受的。所以，作為上級政府也不能不考慮這兩個因素。
　　其次講講提高統(tǒng)籌層次的有利條件。一是有了規(guī)范的制度環(huán)境。1998年在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，統(tǒng)一了個人賬戶規(guī)模和計發(fā)辦法；劃清了政府和企業(yè)的責(zé)任；統(tǒng)一了企業(yè)繳費比例等等。這些都為提高統(tǒng)籌層次搭建了過去不曾有的制度平臺。二是提升了辦公的技術(shù)手段。經(jīng)過近幾年的實踐探索，各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不同程度地制訂了一套業(yè)務(wù)規(guī)范措施，辦公自動化水平大大提高。尤其是近幾年在全國范圍內(nèi)推行的“金保”工程，目前已經(jīng)實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，省、部機(jī)構(gòu)可通過交換區(qū)直接、及時地查閱基層數(shù)據(jù)。這一切都為實行省級統(tǒng)籌提供了過去不可想象的便利條件。三是擴(kuò)大了省級資金控制比例。近幾年來，隨著中央財政專項補(bǔ)助資金的增多和各地養(yǎng)老資金缺口的增大，省一級政府對社保資金的控制權(quán)大大增強(qiáng)，好多省份達(dá)到了50%以上。這種資金格局有助于提升省級政府的行政權(quán)威，增強(qiáng)省級機(jī)構(gòu)資金調(diào)度的主導(dǎo)權(quán)。因此，提升統(tǒng)籌層次越來越具有現(xiàn)實的可能性。
　　
　　提高統(tǒng)籌層次的困惑解讀
　　
　　目前，提高統(tǒng)籌層次已是大勢所趨。但是由此帶來的相關(guān)問題和影響不能不加以考慮。
　　首先是向上級“甩包袱”。提高統(tǒng)籌層次，市級統(tǒng)籌以后，縣長會把包袱甩給市長；省級統(tǒng)籌以后，市長會把包袱甩給省長。要避免這一現(xiàn)象，最主要的就是要明確劃分各級政府承擔(dān)的責(zé)任，是誰的任務(wù)，誰就要不折不扣地完成，否則不予彌補(bǔ)缺口。因為一旦責(zé)任界限模糊，就會出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。目前養(yǎng)老保險資金出現(xiàn)大的缺口，一個重要原因就是該誰出、出多少、怎樣出等一系列問題沒搞清楚。
　　其次是資金轉(zhuǎn)移“摩擦”。資金轉(zhuǎn)移不可避免地要觸動一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。比較可行的辦法，就是對各地以往積累的資金“既往不咎”，仍歸各地支配，只在規(guī)定截止之日起，再把當(dāng)期收入定量上解。同時，要讓這些所謂“做貢獻(xiàn)”的地區(qū)明白：他們的經(jīng)濟(jì)繁榮和資金的大量結(jié)余，一方面離不開中央政策的大力支持，另一方面也是由于城市人口年齡結(jié)構(gòu)的相對較低形成的。有年輕的時候就必然有老化的時候，到那時仍有可能需要中央政府以及其他地區(qū)的相助。而且，從另一戰(zhàn)略高度講，這也是當(dāng)年鄧小平同志所提“兩個大局”思想的具體體現(xiàn)。
　　再次是社保資金“征繳難”。為了保證社保資金的征繳力度，就要賦予基層社保機(jī)構(gòu)一定的執(zhí)法權(quán)。要讓他們無所顧忌、大刀闊斧地開展工作。最好由省政府牽頭，組織一個由勞動、財政、稅務(wù)、工商、銀行等部門組成的專門委員會，負(fù)責(zé)落實省里的政策，直接向省政府負(fù)責(zé)。另外，以征收社會保障稅的方式來支付養(yǎng)老金，是國際上通行的做法，這樣可使所有工薪收入的職工和用人單位都成為社會保障稅的納稅人，保證養(yǎng)老保險基金收入的及時和穩(wěn)定。從陜西省由地稅部門征收養(yǎng)老保險費的實際情況看，效果十分明顯，既提高了基金收繳率，又降低了征繳成本。養(yǎng)老保險的覆蓋面迅速擴(kuò)大，欠繳基金的現(xiàn)象大大減少，累欠問題逐步得到解決。
　　這里需要補(bǔ)充說明的一點是，養(yǎng)老金分為兩個部分：個人賬戶部分和基礎(chǔ)（統(tǒng)籌）部分。個人賬戶歸個人所有，這部分不能實行全國統(tǒng)籌。基礎(chǔ)部分實行全國統(tǒng)籌，是為下一步整個社會保險的全國統(tǒng)籌打基礎(chǔ)的。因為社會保險的最終目標(biāo)要走向全國統(tǒng)一。
　　（作者單位：河南省社會科學(xué)院）