公務員績效考核的問題和對策探析

　　目前公務員績效考核過程中還存在許多障礙性因素，存在許多實際問題：績效考核應該發揮的激勵作用沒有得到充分的發揮；考核主體與被考核者之間信息不暢通；績效考核指標單一陳舊，缺乏細化的指標設計，定性有余，定量不足；考核的主體比較狹窄，局限于上級領導和同事之間以及個人自評等等。這些問題無疑影響了公務員績效考核的有效開展和科學化發展。那么產生這些問題的原因是什么呢?筆者將其歸納為以下三個方面：
　　首先，政事統一的管理模式不利于公務員績效的分類考核。在我國，國家對政務類和業務類的公務員采取了統一的管理。這種管理模式，存在著不利于公務員管理的因素，尤其給績效考核帶來一些困難。政務類公務員擔負著政策制定，掌舵政治、經濟和社會發展方向等戰略任務和政治目標，而業務類公務員則從事微觀層面的管理和技能工作。因此，他們的考核目標、內容、方式、標準都應區別對待。否則，就會給考核帶來一定的混亂，達不到有效考核的目的。
　　其次，公務員地位的特殊性和職務的難以比較性給績效考核帶來困難。公務員作為政府內部的工作人員，要實現政府的多重目標，這決定了公務員績效考核的復雜性。公務員績效包括技術層面的技術績效的同時。也不能忽視政治上的正確性，必須注重政治績效，還得保證良好的社會形象，不能無視社會績效的存在。因此，公務員績效自身的價值復雜化導致了公務員績效標準制定的復雜化，增加了績效定量分析的難度。公務員工作的特殊性決定了其不能像企業員工那樣比較容易地進行工作比較，而且公務員工作的績效更多的是反映在整個部門的業績水平和工作效率上。很難對這個部門的業績進行具體的分解，考核個人的績效水平。
　　再次，中國獨特的社會文化環境給績效考核的客觀性帶來障礙。相對于西方發達國家，我國歷史上的人治時期長期存在，法治基礎比較薄弱。這給我國政府部門實行績效管理帶來了很大的影響。當前政府中還存在某些官本位思想、機會主義和平均主義傾向，對公務員績效考核的負面影響是難以避免的。而且社會上一些不良的風氣，也對績效制度造成不同程度的干擾，如拉幫結派和官僚習氣等。人情關系、主觀臆斷有時會取代科學、客觀的考核標準而成為左右考核的主要因素；而工作績效、科學考核、公眾評價、法治管理等現代績效考核理念卻難以深入人心。
　　筆者就以上問題提出一些政策建議。以期拋磚引玉。
　　第一，建立全面科學的績效考核機制。政府的公共性質及其承擔的社會責任決定了其績效評估不能僅由自身來進行，而需要政府外部考核主體的參與。因此，引入“360度考核”模型，建立民主考評機制十分必要。“360度考核”也被稱為全方位考核或多重考核，是近些年來在企業中較為流行的一種員工績效考核模式。其本質就是在組織中實行多重考核，以全方位、多視角對組織中的員工進行評價。從更多的信息渠道增強信息的可靠性與可信度。使組織成員的績效考核趨于科學、準確。具體說來就是要求績效考核主體不僅包括公務員的自我評估、上級領導的評估、同事的評估，還應當引進政府管理和服務對象即社會公眾的評估，逐步實現官方評估與民間評估并重的考核制度。可以通過社會調查、民意測驗等方法，定期了解社會公眾對政府工作的滿意程度，然后將其轉化為公務員的工作績效，最終以此作為對政府績效評價的重要參考。
　　第二，加強績效考核的有效溝通，使考核過程透明化。這主要是要求今后的公務員績效考核進一步公開化與透明化。實行公開考核是建立民主考評機制的前提條件。要做到公開考核，首先要建立公示制度。即要求考核的過程和結果都要及時對內對外公示，整個考核過程應是在各方面的監督之下進行。比如考核主體的參與人是誰，考核的程序如何進行，考核的指標如何確定，考核結果怎樣，考核的具體途徑是什么等，都應該向考核對象和社會做出詳細的公布，以促進考核主體與被考核者之間的信息互動，保障考核的客觀性和公正性。
　　第三，建立客觀、標準的績效考核指標體系并運用現代化的考核手段。在充分考慮政務類與事務類公務員之間的本質差異和管理需求差異的基礎上。建立定量分析和定性分析相結合的績效考核體系。定量化的指標比較明確，便于比較，客觀性強，更有說服力，所以應該在設計考核指標體系時以標準化的量化指標為主。
　　在具體操作上應該注意以下四個主要方面：
　　(1)制定考核指標體系。所謂考核指標。即通常所說的考核要素。包括德、能、勤、績四個方面。對于黨員干部還要加強廉潔性的重點考核指標。
　　(2)確定考核指標的權重。指標權重的確定。主要依據是組織目標與價值取向。組織目標是從戰略意義上說的。它要貫徹黨和國家對公務員隊伍建設的方針、政策，體現區域發展戰略對機關內部建設的總體要求，滿足提高政府行政效率的需要。價值取向是指組織為完成自身戰略目標。對工作人員素質特征和行為取向的總體要求。目前，公務員考核“以實績為導向”已成為廣泛的共識。一般來說，機關級別越低。越貼近經濟和社會生活的第一線，公務員工作實績的表現就越具體，考核指標體系中“績”的權重越大。
　　(3)建立考核標準體系。所謂考核標準，是指表達各個考核指標狀態特征的規范化語言和數據。對于公務員的考核標準，首先是基于職位的要求，而不僅僅針對公務員個人而設立；標準要按照多數人可以達到的水平進行設立，具有普遍的適用性；標準的制定要明確而且具體，并且要讓所有人都能夠理解；標準的制定需通過領導與工作人員協商。要達到多方的滿意和認可。
　　(4)確定考核指標的等級分值。確定考核指標的等級分值，是指將所有的考核指標，按照統一的規格分為若干檔次，并對各個檔次賦予固定的分值。這個具體操作在各個不同地區可以有所差別。但是由于公務員分為四個檔次。一般還是以四個檔次為宜。
　　在考核指標體系建立的前提下．我們也要重視考核手段的科學化。考核任務的繁重、復雜，使得廣泛應用計算機、網絡、心理學等手段進行公務員績效考核變得越來越必要。例如利用Internet進行的民意測驗就是一種有益的嘗試。政府部門可以利用網上調查的方式，及時收集民眾對本部門公務員的總體績效的反饋信息。這些信息通常都可以作為公務員績效考核的重要依據。
　　第四，完善政策和立法．為績效考核良性發展提供制度保障。政府行為的績效評估不同于一般的研究活動。必須要有健全的制度保障。制度化也是當前國際評估活動的趨勢之一。我國目前的首要任務，是通過完善政策和立法，使我國政府公務員績效考核走上制度化、規范化的道路。在我國，首先要對公務員管理原則有一個更深刻的認識，明確區分對政務類和業務類公務員管理的方法。因此，我們應該加快制度創新，建立一種適合我國行政體制的、相對明晰的政務官和業務官分類制度，探索對不同類型公務員的管理模式。改變當前這種“政事一體”的混合管理所呈現出的種種弊端。例如，政務類公務員嚴格按照憲法和組織法進行管理，實行任期制，并接受社會公開監督；業務類公務員嚴格按照公務員法規進行管理，接受行政首長的領導和監督，實行常任制，非因法定事由，非經法定程序不受免職或處罰。當然，在制度設計中，我們應充分考慮到我國的政體實際，不能照搬西方的兩官分途而治的公務員管理體制。我們應該在黨的領導下，探索政務官與業務官的一種相對模糊的分離模式。比如。通過法律保障業務官的常任，使政務類官員不能隨意干涉業務官的權力等。
　　總之，我國的公務員體系目前需要進一步加大績效考核的力度，充分運用現代化的考核體系和考核手段，著力解決已有的困難和問題。徹底改變公務員考核過程的主觀化、概念化，提高考核的信度和效度，增強考核的權威性，切實使公務員績效考核的準確性、有效性、激勵性得到充分發揮。
　　(作者：聶志堅，中國人民大學勞動人事學院碩士研究