出租車市場管制原因探析

摘 要：在大城市，出租車市場受到各種各樣的管制。傳統(tǒng)上，人們認為出 租車市場管制 的原因是市場失靈。文章對出租車市場管制的原因重新進行了探索，文章通過研究發(fā)現(xiàn)，出 租車市場管制的真正原因可能是市場利益集團尋租的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：出租車市場 政府管制 尋租

中圖分類號：F224.11

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)11-058-03

在經(jīng)濟學(xué)中，政府管制是指由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機制或間接改變 企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則和特殊行為（史普博，1989）。關(guān)于管制原因的理論主要 有兩個：市場失靈理論和尋租理論。本文以出租車市場為例，對管制的原因進行探究。

一、市場失靈

市場失靈是傳統(tǒng)政府管制理論的基礎(chǔ)，該理論認為，市場存在著自身無法克服的缺陷， 若放任自流就會導(dǎo)致不公正或低效率，政府管制的目的是保證社會公正和提高資源配置效率 。出租車市場管制的理由一般是克服市場失靈（Beesley， 1983；Frankena， 1986），如外 部性、信息不對稱、規(guī)模經(jīng)濟等等，與之相對應(yīng)政府采用數(shù)量管制、價格管制、進入管制的 辦法對此加以解決。

1．外部性與數(shù)量管制。

出租車市場的外部性可表現(xiàn)在：(1)交通擁擠的外部性。出租車在擁擠的路面上行駛， 給 其它陸路交通使用者帶來負面影響，增加了他們在交通上花費的時間和金錢成本（Shreiber ， 1975；Shreiber， 1977； Shreiber， 1981）。(2)污染的外部性。出租車的尾氣是造成空 氣污染的污染源之一（Shreiber， 1975；Shreiber， 1977； Shreiber， 1981）。

對于外部性的解決，經(jīng)濟學(xué)家建議：政府通過在不同的交通狀況下，對不同的陸路交通 使用者收取額外費用的辦法，有效地解決交通擁擠外部性這個市場失靈；對于空氣污染外部 性的解決，更好的方法是根據(jù)每輛車的污染程度收取適當?shù)馁M用（Coffman， 1977； Willia ms， 1980a；Williams， 1980b）。 然而，由于各種各樣的原因，政府事實上并未這樣做， 而是采用數(shù)量管制的辦法解決這個問題。問題是，管制出租車的數(shù)量只可能是降低由出租車 自身造成的那部分交通擁擠，但有更多理由使人們懷疑管制的收益是否能彌補成本，如：管 制將增加出租車和潛在的乘客的交通成本；管制將使私人用車大增，這將抵消管制政策所帶 來的收益（Frankena，1986）。

2．信息不對稱與租價管制。

租價管制是一個被人們習以為常的管制政策，也是在出租車市場十分流行的一個政策。 出租車市場租價管制的出發(fā)點據(jù)說是為了保護乘客的利益，而其中最主要的考慮是司機和乘 客之間存在嚴重的信息不對稱。出租車市場信息的不對稱主要包括不能及時傳遞價格信息和 服務(wù)質(zhì)量信息的不對稱。 (1)價格信息的不對稱。早期出租車管制的理論基礎(chǔ)主要是集中在出租車不能及時傳遞價 格信息問題上（Shreiber， 1975；Shreiber， 1977； Shreiber， 1981）。有的文獻(Turvey ，1961)以為若出租車能很容易在乘客要求服務(wù)（招手示意停車）之前有效地傳遞其價格信 息，則便不需要管制了。這實際上是一個技術(shù)問題，若果真如此，問題便簡單了，隨著科學(xué) 技術(shù)的發(fā)展，此問題會得到解決。事實上，目前的技術(shù)水平已足以解決此問題了。 (2)服務(wù)質(zhì)量信息的不對稱。乘客在乘車之前很難判斷出租車服務(wù)質(zhì)量的好壞（如司機的 道德、技術(shù)及車輛狀況等等），這存在信息的不對稱（朱錫慶，2002）；乘客與司機博弈的 一次性很容易導(dǎo)致司機的敗德行為。許多文獻認為（郭文玲，2000），管制是有好處的，可 以降低信息成本，防止低質(zhì)量的服務(wù)，促進出租車市場的發(fā)展。

3.規(guī)模經(jīng)濟與準入歧視。

準入歧視是進入管制的一種，所謂準入歧視指的是政府在發(fā)放出租車經(jīng)營牌照的時候?qū)?不同的申請對象有不同的準入政策。出租車市場實行準入歧視政策，若從市場失靈方面尋找 其原因的話，那么原因只可能有一個——城市出租車市場存在規(guī)模經(jīng)濟，如果實行自由競爭 ，就可能導(dǎo)致過度競爭，使服務(wù)價格上升、服務(wù)質(zhì)量下降，導(dǎo)致市場混亂（Beesley， 1983 ）。

早期關(guān)于出租車市場的文獻認為城市出租車市場存在規(guī)模經(jīng)濟（Kitch， 1972）。但隨 著理論和實踐的發(fā)展，絕大多數(shù)文獻已經(jīng)不支持這種說法了（Frankena， 1987）。從實踐上 看，絕大多數(shù)國外城市的出租汽車市場是沒有準入歧視政策的，市場自發(fā)行成的結(jié)構(gòu)是占絕 大多數(shù)的個體出租車和少量規(guī)模較小的出租車公司并存。從國內(nèi)看，溫州市政府1998年取消 了出租車市場的準入歧視政策，之后的出租車市場所發(fā)生的變化證明了這一點。溫州出租車 市場改革之后，98.8%的出租車屬于個體經(jīng)營。而受 到最大沖擊的是當時已經(jīng)存在的出租汽車企業(yè)。從長運公司、市運公司、神龍公司、鈞遙公 司在出租車市場上的興衰沉浮可以清楚地看出這一點。

二、尋租

國家或政府的公共權(quán)力是利益集團尋求租金的重要潛在源泉，它可以給某利益集團帶來 巨大無比的潛在利益，也可以給某利益集團帶來致命的災(zāi)難；對于要面對這兩種不同結(jié)果的 選擇，理性的利益集團均會明智地做出自己的正確行為選擇——通過游說、疏通政府使得對 自己有利的管制政策通過，并阻止對自己有害的管制政策通過。雖然政府政策的實施有其相 應(yīng)的法規(guī)作為依據(jù)，但由于法規(guī)的不完全性，政府掌握著根據(jù)實際情況進行決策的權(quán)力，而 且這種權(quán)力常常是難以規(guī)范的，這就給相關(guān)利益集團尋租活動提供了條件，以至于尋租現(xiàn)象 猖狂，這一點已成為學(xué)界的共識。

政府對出租車市場的管制最早起源于美國。1929年以前，政府對出租車市場的管制極少 ，也沒有設(shè)立專門的管制機構(gòu)。當時涉及到出租車市場的管制主要有三種：（1）最大租價 管制；（2）要求明示租價或使用計程\\計價器；（3）服務(wù)范圍限制，不允許出租車經(jīng)營類 似公共汽車的業(yè)務(wù)（即不允許一輛出租車同時乘載多人）。這三種管制從性質(zhì)上看，前兩種 是保護消費者的利益，后一種是限制出租車與公交車的競爭。這時候，出租車市場的三大管 制 ——進入管制、數(shù)量管制、價格管制（最低租價管制，出于限制出租車之間競爭的目的）還 沒有出現(xiàn)。1929-1937年間，許多城市開始建立專門的管制機構(gòu)對出租車市場的進入、數(shù)量 、價格進行管制。這種情況開始于20世紀20年代后期，經(jīng)濟大蕭條以前。當時，出租車市場 的競爭日趨激烈，租價大幅下降，價格戰(zhàn)展開。進入20世紀30年代以后，汽車工業(yè)進入大規(guī) 模生產(chǎn)時期，汽車價格大大下降，同時經(jīng)濟大蕭條引起工人工資顯著下降，失業(yè)工人急劇增 多，出租車的數(shù)量大量增加。這導(dǎo)致出租車市場的租價急降、空駛率顯著上升，出租車所有 者收入銳減。出租車市場管制正是在這種情況下出現(xiàn)的。不過，管制的理由并不是今天的交 通擁擠與空氣污染的外部性，而是強調(diào)出租車市場運營混亂，應(yīng)該用管制的手段保護公交車 的利益和增加管理良好的出租車公司的利潤。很顯然，美國政府對出租車市場管制是出租車 所有者在競爭激烈，利潤急劇下降情況下尋租的結(jié)果。其他國家出租車市場管制政策的出臺 也與美國情況類似。

三、一個例子——北京市出租車市場管制的起源

北京市出租車市場近30年的發(fā)展歷程，大致可以分為三個階段：第一階段是1978—1984 年期間的 較為嚴格的計劃階段，這一時期特點是需求很有限，市場上只有國營經(jīng)營者；第二階段是19 85—1992年放松計劃階段，政府主要放松了進入計劃，提供了優(yōu)惠政策；第三階段是1993年 至 今，管制的興起，其中主要涉及到進入管制、總量控制和價格管制三個方面。

1.總量管制。

總量管制政策是一個非常嚴格的數(shù)量管制。這個政策在北京的實行，理由是“交通擁擠 ”，因為據(jù)說（郭玉閃等，2004）“出租車空駛率高，增加無效交通量。目前市區(qū)主要道路 出租車流量占總流量40%以上，出租車空駛率近50%。”這個觀點似是而非，難以給出確切的 答案。

首先，北京市交通擁擠的真正原因從歷史看是道路建設(shè)和管理中存在誤區(qū)，比如：長期 以來只重視地面交通，而不重視地下和軌道交通的路網(wǎng)建設(shè)；只注意修建大路而不是保持道 路的均勻分布等等；北京的路口設(shè)計缺乏輻射結(jié)構(gòu)和大院眾多，造成行駛車輛難以合理分流 ；更不用說路橋的新擴建的設(shè)計大量存在常識性的錯誤。從短期看，公交車出入站、北京市 的建筑施工頻繁、新車劇增和新手多引發(fā)事故、停車場地缺乏以及中心城區(qū)缺乏收費控制也 是造成擁堵的原因。目前，北京市出租車擁有量只占機動車總量的1%弱，而且擁堵主要發(fā)生 在上下班等高峰時段，如果不控制單位用車和私人車輛，同時堅決貫徹公交優(yōu)先，而把擁堵 的責任歸咎于該時段空駛率極低的出租車，顯然違背常識，有失公允（郭玉閃等，2004）。

其次，合理的空駛率是政府無法給出的。因為這個判斷只能由具體的司機在競爭狀況下 單獨得出。比如，有些司機的時間成本很低或者除了開車外別無技能，那么，他可以忍受比 別人高的空駛率。同樣，合理的交通量也不是政府可以判斷的。出租車帶來的交通量背后支 撐著的是城市居民對于交通量的需求，只有這個需求量才能給出一個所謂合理的交通量是多 少，而這個信息，除了市場，政府根本不可能給出。此外，空駛率的高低并非是判斷市場是 否失靈的指標，一定程度的空駛率的存在不僅是合理的，從某種意義上說也是市場必須的。

北京市出租車市場在消除計劃，引入市場機制之前，市場上只有少數(shù)幾家國營出租車公 司經(jīng)營著數(shù)千輛出租車。在引入市場機制之后，特別是在市場發(fā)展到一定程度之后，市場上 逐漸改變了過去的供不應(yīng)求的局面，甚至是出現(xiàn)了供過應(yīng)求的狀況。這必然造成原有的出租 車公司的利潤下降甚至出現(xiàn)虧損，公司內(nèi)職工收入下降，也就必然引起尋租行為的發(fā)生。

北京市出租車市場的大發(fā)展是在中國全面改革和對外開放的大背景下發(fā)生的。在農(nóng)村地 區(qū)的改革獲得成功后，從1984年10月起，中國開始了城市經(jīng)濟體制改革，至1992年，中國已 經(jīng)開始致力于建立社會主義市場經(jīng)濟體制。需求的擴大在北京市出租車市場的發(fā)展上起到了 至關(guān)重要的作用。1985年以后，隨著我國城市經(jīng)濟體制改革的展開，北京市城市居民的收入 迅速提高，市場對出租車的需求急劇提高，但是，這時候出租車的供方市場卻并沒得到很好 的發(fā)展，遠遠不能滿足需求，“租車難”問題十分嚴重，當時出租車市場上車輛少、租價高 ，很難為社會大眾提供日常服務(wù)。1992年面對“租車難”問題，北京市政府確定了“符合條 件就批， 將企業(yè)推向市場，優(yōu)勝劣汰”的發(fā)展方針，放開了出租車市場。在一系列優(yōu)惠政策的鼓舞 下，1992年下半年至1993年上半年，北京市出租車市場迅猛發(fā)展，形成了全社會舉辦出租車 企業(yè)的熱潮。1992年出租車市場的大發(fā)展一舉解決了北京市長期存在的“租車難”問題。與 此同時，大發(fā)展也附帶產(chǎn)生了其它積極效應(yīng)：創(chuàng)造了約5萬人的就業(yè)崗位；國家未投入一分 資金，卻緩解了交通緊張，并且出租車業(yè)年上繳的營業(yè)稅金達7000多萬人民幣；競 爭推動了服務(wù)質(zhì)量的提高；等等。

1992年，北京市出租車市場大發(fā)展的熱潮尚未消退，政府就發(fā)現(xiàn)了“新的問題”和“負 面效應(yīng)”的苗頭。這些“新的問題”主要是：（1）小客車（例如夏利出租車）經(jīng)營狀況不 佳，微型面包車（面的）的增多使小客車市場被大大壓縮；（2）企業(yè)之間競爭激烈，為了 爭奪司機競相降低單車承包定額，出租車企業(yè)經(jīng)營面臨虧損；（3）司機“活難干，錢難掙 ”，個人收入下降，反映強烈；（4）行業(yè)內(nèi)部糾紛增多。而上述問題的首要原因被認為是 出租車總量增長過猛，市場供過于求，競爭過于激烈所致。既然認為問題出自出租車數(shù)量 過剩，所以，政府解決問題的第一反應(yīng)就是：立即停辦出租車企業(yè)。1993年3月，出租車管 理局決定不再發(fā)放新的營運證。這樣，出租車總量管制的政策正式誕生了。這不能說不是尋 租的結(jié)果。

2.租價管制。

北京市出租車市場租價管制的目的是保護乘客的利益。但乘客并沒有因為租價管制得到 多少保護。雖然無需議價，但是乘客卻必須提心吊膽地提防司機繞路、在計價器上做手腳等 做法。如果碰上司機是新手，那乘客還得為司機承擔相當一部分學(xué)習費用，而且，政策在租 價管制的內(nèi)容上并沒有多少保護乘客的意思，比如，塞車費、空駛費等等都必須由乘客負擔 。

3.準入歧視。

在國外，多數(shù)大城市的出租車市場都存在進入管制，這種管制主要表現(xiàn)在對車輛的規(guī)定 上和對出租車司機的資格認證上。一般來說，管制機構(gòu)對進入出租車市場的車輛都有特別的 要求。在出租車市場上，進入管制的一個重要的方面是管制機構(gòu)對進入出租車市場的司機的 資格認證上有嚴格的多方面的規(guī)定，這種規(guī)定涉及到司機的道德品質(zhì)、專業(yè)技術(shù)、地理知識 等等。在國外，對出租車司機的資格認證要經(jīng)過嚴格的審查，并要經(jīng)過多次考試，過程一般 也很長，例如，在英國倫敦，出租車司機資格的認證過程一般需要兩年左右。

在國外，多數(shù)城市的出租車市場的進入管制并不限定市場主體的類型，采取對自然人與 企業(yè)法人一視同仁的辦法。在實行數(shù)量管制的情況下，由于出租車的經(jīng)營權(quán)（出租車牌照） 數(shù)量有限，政府往往采用對出租車經(jīng)營權(quán)進行拍賣的辦法。自然人和企業(yè)法人都可以參與競 買，價高者得。

北京市出租車市場的進入管制與國際上流行的做法很不相同。管制機構(gòu)一般對出租車 司機的資格要求上并不是很嚴格，但對進入市場的主體卻采用準入歧視的辦法，推行公司化 的管理模式，限制個體出租車的進入。北京市1992年發(fā)展出租汽車市場時，在準入上最重要 的歧視是對個體出租汽車的嚴格限制，時至今日，北京市出租汽車市場6.7萬輛出租汽車中 ，個體出租汽車只有區(qū)區(qū)的1000多輛。

總量控制對準入歧視有驚人的放大作用。試想若政府只實行準入歧視政策，而不實行總 量控制政策，這樣，司機仍可以以合作的方式組成出租汽車公司（變相個體），實際上等于 準入歧視政策不起作用。正是由于總量控制的存在才強化了準入歧視政策的效果，使得進入 歧視政策真正有意義。這也應(yīng)該是尋租的結(jié)果。據(jù)悉(汪丁丁，2004)，目前北京在冊的出租 車運營企業(yè)單位共333家。在333家出租車運營企業(yè)中，列在前17家的出租汽車公司，分割 了北京出租車市場的80%～90%。17家公司中，又以7家為最強，出租車總量約占北京出租汽 車 總量的60%，其力量之大可見一斑。它們有足夠的能力影響政府的政策、左右出租車業(yè)。

四、結(jié)論

從本文以上的分析筆者認為，在一些城市以市場失靈作為出租車市場政府管制的理由 并不充分，少數(shù)利益集團的尋租行為才是出租車市場管制背后的真正原因。

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(作者單位：徐州師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院（云龍校區(qū)） 江蘇徐州 221009)