社區(qū)共治：我國城市社區(qū)的治理模式

摘 要： 社區(qū)自治根植于社群主義和自由主義，需要發(fā)育完善的非政府、非營利組織以及 完備的法律體系的支撐，而我國的文化傳統(tǒng)缺乏“公共精神”，社區(qū)中介組織和法律體系都 不完善，因此不宜推行社區(qū)自治。現階段應構建政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、社區(qū)單 位、居民共同參與的社區(qū)共治體系。

關鍵詞：社區(qū) 社區(qū)自治 社區(qū)共治

中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)11-069-02

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國逐步改變了計劃經濟體制 下的社會管理和調控模式，實現了政府、市場和社會功能的分化。在20世紀90年代初期 ，我國開始了社區(qū)建設的歷程，城市社區(qū)建設已經成為我國城市政治和社會生活中的主題之 一。目前，理論界也在加強對這個問題的研究，取得了不少理論成果，從西方引進的社區(qū)自 治的理念占據了統(tǒng)治地位。但是，西方的社區(qū)自治是在其特殊的經濟、政治和文化背景下產 生發(fā)展起來的，與我國的情況有著很大的不同。為此，本文擬對社區(qū)自治進行反思，試圖從 理論和實踐上構建適應我國國情的城市社區(qū)治理的模式。

一、社區(qū)自治：理想與現實基礎的差距

1.社區(qū)自治的內涵。社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社 區(qū)公共事務的活 動。當今理論界較為流行的社區(qū)自治是社區(qū)治理理念的延伸和發(fā)展，其理論基礎是西方的治 理理論。社區(qū)自治是社區(qū)居民通過一定的組織形式依法享有的自主管理社區(qū)事務的權利與義 務及其實際運作過程。它以提高社區(qū)居民生活質量和提高整個社會文明程度為目的，以社區(qū) 成員的自我教育、自我約束為手段，通過社會各方參與實現政府依法監(jiān)督與指導，是實現居 民自主管理和自我服務的一種行為。實現社區(qū)自治，必須具備一定的條件。

2.實現社區(qū)自治的基本條件及我國的現狀。

(1)完善的非政府、非營利組織。治理理論認為，在許多社會領域，存在市場與政府同時失 敗的情況，因此，應該將第三只 手——非營利組織引入公共管理之中。該理論的一個重要理論預設就是有發(fā)育較為成熟的非 營利組織的存在，這是治理理論得以產生、發(fā)展并應用于公共管理實踐的一個必不可少的社 會條件。社區(qū)自治的產生和發(fā)展更是如此。美國的社區(qū)是典型的自治型社區(qū)，各種非政府、 非營利組織遍布全國。如房主協會、社區(qū)基金會、社區(qū)學院、合作社、共同利益社區(qū)和共同 所有者理事會等。根據美國社區(qū)研究所的數據，現在美國大約有4700萬人居住在社區(qū)協會內 ，而且社區(qū)協會的數量還以每年8000到1.1萬個的速度增加。發(fā)育成熟和完善的非政府 組織成為美國社區(qū)自治的基礎。

反觀我國的現狀，政府、非營利組織還處于萌芽狀態(tài)，不僅數量少，形式單一，而且還 帶有濃厚的“準政府”的色彩。目前我國社區(qū)中廣泛存在非政府中介組織只有物業(yè)公 司 等少數類型。非政府、非營利的中介組織的缺失是制約我國城市社區(qū)自治發(fā)展的重要因素。

(2)健全的法律體系。社區(qū)自治是在西方國家完善的市場經濟條件下發(fā)展起來的，西方國家 在社區(qū)自治組織、 非營利組織等方面建立的完備的法律制度體系，對各種利益相關者的行為進行了明確的規(guī)范 和界定，確保了社區(qū)自治有法可依、能夠順利運行。美國既有鄰里噪音整治法、家庭寵物限 養(yǎng)法、社區(qū)泊車管制法等解決社區(qū)鄰里糾紛的“皮毛法律”，也有聯邦稅法、州的法律來規(guī) 范非政府組織的行為。而我國專門的法律不健全，缺乏有效規(guī)范。與城市社區(qū)有關的法律有 《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《街道辦事處組織條例》，這兩部法律與法規(guī) 是遠遠 不夠的。社區(qū)中介組織、社區(qū)居民的選舉、社區(qū)管理、社區(qū)組織與區(qū)街政府的關系等方面的 法規(guī)極為欠缺。

(3)自治意識和自治能力。從社區(qū)自治的理念看，其本質精神滲透著社群主義和自由主 義的溶合。社群主義 的 前提是發(fā)達的個人主義和自由主義。馬克思說人是社會關系的產物，同時指出共產主義社會 是自 由人聯合體。只有同時強調兩者，才能達到社會關系的平衡與和諧。中國傳統(tǒng)文化中 所 謂集體主義與其說是注重公共利益，不如說是建立在家庭關系上的家庭利己主義，這種文化 造成中國人對公共事務的冷漠，或者說“缺乏公共精神”。我國社區(qū)居民參與還處于“弱參 與”階段：雖然社區(qū)居民參與的空間已有所擴大，但仍十分有限，涉及的面不夠廣；雖然社 區(qū)居民的參與意識已開始覺醒，但還十分薄弱，參與人員的數量有限結構不甚合理，自主性 差；雖然社區(qū)居民參與活動有所展開，但參與的實效性差，社會效益低，往往形式大于內容 ；參與機制尚未建立和健全起來；雖然有些社區(qū)的居民參與發(fā)展很快，但整體發(fā)展極不平衡 ，有不少社區(qū)的居民參與幾乎為零。總之，我國城市社區(qū)的民主意識和自治能力與社區(qū)自治工作所要達到的要求相比還有很大的差距。

綜上所述，我國目前尚不具備實行社區(qū)自治的基本條件，如果強行推進社區(qū)自治必將引 發(fā)一系列的問題。因此，我們必須探索適合現階段我國國情的城市社區(qū)治理模式。

二、社區(qū)共治：理想與現實的調和

1.社區(qū)共治的內涵。

社區(qū)共治是指政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、社區(qū)單位、居民，合作供給社區(qū)公共 產品，優(yōu)化社區(qū)秩序，推進社區(qū)持續(xù)發(fā)展的過程。社區(qū)共治既不同于我國傳統(tǒng)的由政府主管 的社區(qū)管理體制，也不同于社區(qū)自治。首先，社區(qū)自治下社區(qū)不再完全依附于政府，政府與 社區(qū)只是指導和監(jiān)督的關系；其次，社區(qū)自治下的治理主體由單一主體（政府）轉變?yōu)槎嘣?主體（政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、社區(qū)單位、居民）；第三，社區(qū)自治下的治理過 程由行政控制轉向共商、共議、共決的民主協商；第四，社區(qū)自治下的治理組織體系由垂直 科層結構轉變?yōu)闄M向網絡結構。

2.城市社區(qū)共治的背景。中國城市社區(qū)建設的目標是政府與社區(qū)共治，即雙向互動、并相 互制衡的模式，這是由中國歷史傳統(tǒng)和社會轉型時期的特殊要求所決定的，是特定的發(fā)展模 式。古往今來的政府都要實行對城市基層的行政管理，但同時依靠社區(qū)實行自我管理。也就 是說，任何政府都不是萬能的，不可能完全代替社區(qū)進行全方位的行政管理來達到目的。所 以，任何時期、任何地方都需要政府和社區(qū)的合作才能解決問題。還應看到單位制作為中國 一種獨特的社會存在，雖然正在逐步瓦解當中，但在過渡時期，仍然有其獨特而重大的作用 。因此，有必要把單位也納入社區(qū)共治的體系之中，建立政府、單位與社區(qū)居民的共 治模式。而且，目前在我國城市社區(qū)進行社區(qū)共治也是可行的。從政府層面來看，傳統(tǒng)的包 辦所 有社會事務的管理模式已經使政府不堪重負。因此，自上個世紀90年代以來，我國就開始大 力推進城市社區(qū)建設，掀起了社區(qū)治理的高潮。政府有著強烈的愿望來推進社區(qū)治理的進程 ；從單位層面來看，“單位制”正在日益瓦解，各種企事業(yè)單位已經不再是一個小型的分擔 部分政府職能的實體。單位正在回歸其本職工作，把負擔推向社會；從居民層面來看，我國 城市居民正在經歷從“單位人”向“社區(qū)人”的轉變，原來要由政府和單位承擔的一些社會 事務也逐漸轉移到社區(qū)中來。城市居民已經具備了一定的自治意識和自治能力，社區(qū)參與的 程度也正在提高。政府和單位都把原來承擔的社會事務逐漸下放到社會，政府是最大的公共 資源的擁有者，社區(qū)事務不能離開政府的支持，政府也不會完全放棄社區(qū)事務。另一方面， 單位制在我國根深蒂固，單位不可能在短時期內把本應由社區(qū)承擔的事務完全移交給社區(qū)， 而且單位本身也要在社區(qū)中存在和發(fā)展，必然會和社區(qū)發(fā)生千絲萬縷的聯系。因此，在我國 由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的特殊時期，實行社區(qū)共治就成為明智的選擇。

3.構建我國城市社區(qū)共治的模式。 (1)社區(qū)委員會的產生。

在社區(qū)共治中，社區(qū)委員會既不同于政府的派出機構（街道辦事處的代替品），也不是 居民委員會的疊加，而是協商處理社區(qū)事務的一個平臺，是社區(qū)共治體系中極其重要的參與 者。社區(qū)委員會必須通過民主選舉產生。在社區(qū)共治中，社區(qū)委員會由政府代表、社區(qū)單位 代表以及居民代表組成。其中，居民代表由社區(qū)居民民主選舉產生，代表居民參與社區(qū)事務 的決策、管理和監(jiān)督。社區(qū)委員會下設辦公室（或專業(yè)委員會），負責執(zhí)行社區(qū)委員會的決 定，社區(qū)委員會開、閉會期間的地區(qū)性、群眾性、日常性的事務。 (2)黨政組織與社區(qū)委員會的關系。現階段我國城市社區(qū)的管理機制問題主要是理順黨政組 織與社區(qū)組織的關系。這對于推 進政府管理體制改革有著積極的促進作用。政黨組織和政府組織是社區(qū)共治多中心秩序的積 極構建者。社區(qū)共治中的多中心秩序不是無秩序，除了各組織互動中遵守國家的法律法規(guī)外 ，必須接受黨的領導。當社區(qū)各種組織在黨的領導下為了社區(qū) 居民的福利和利益訴求良性互動，形成社會管理和社會服務的合力，創(chuàng)造和維持法治、和諧 、民主的社區(qū)多中心秩序時，和諧社區(qū)的建設也就實現了。 (3)中介組織與政府和社區(qū)委員會的關系。各種中介組織是社區(qū)共治體系中必不可少的一環(huán) 。中介組織能夠承擔許多政府事務，而 且在有些方面比政府更有效率。中介組織可以分為兩個大類：一是民間中介組織；二是政府 辦的社區(qū)服務機構。民間中介組織與社區(qū)委員會是平等的互相協商的地位，社區(qū)委員會可以 委托民間中介組織協助辦理社會事務。政府辦的各種中介組織應區(qū)別對待。處理社會性事務 的中介組織其功能應于民間中介組織相同，而辦理行政事務的各種社區(qū)工作站、社區(qū)事務受 理中心基本上是政府的派出機構。它一方面接受政府的直接領導，同時也要接受社區(qū)委員會 和居民的監(jiān)督。

4.社區(qū)共治模式的特征。社區(qū)共治模式在構想上突出如下特征：（1）以體制創(chuàng)新為重點， 體現“小政府、大社 會”的制度理念，在城區(qū)范圍內進行整體性制度創(chuàng)新，包括轉變區(qū)、街道政府部門職能和再 造行政運行機制，重構社區(qū)微觀組織系統(tǒng)及其運行機制。（2）堅持以人為本、社區(qū)依法治 理的原則，以新建社區(qū)為平臺，建立社區(qū)治理系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機制，從制度上保 證社區(qū)治理組織不再是政府行政系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)。（3）從性質上看，它既不同于過去 那種以行政管理為主，條塊分割的單位管理模式，也不同于西方國家的社區(qū)自治模式；而是 與市場經濟體制相適應的、政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)居民自愿參與相結 合的治理模式。（4）從運行機制上看，政府不是單一的主體，政府也不是直接介入社區(qū)的 管理，政府與社區(qū)組織不是簡單的領導與被領導的垂直關系，而是共商、共議、共決的多元 權力互動關系，主要依靠橫向的平等協商共同管理社區(qū)事務。

三、社區(qū)共治：方向與思路

1.瞄準“一個目標”，堅定不移地走共治道路。努力實現政府規(guī)范服務，社區(qū)共商共治，居 民生活安康，社會和諧穩(wěn)定的目標。以提高 居民生活質量、保持社會穩(wěn)定作為社區(qū)管理體制改革的根本出發(fā)點和最終落腳點。保持基層 行政區(qū)—社區(qū)體制改革在同類郊縣的領先地位。隨著改革開放的深入，城市社會變遷的加劇 ，社會空間分異越來越顯著，必然對我國城市基層管理體制的變革提出了新要求。以自治為 目標、以社區(qū)為載體的新型城市社會組織管理方式將是社區(qū)組織管理體制改革的大方向。

2.狠抓“中間突破”，進一步優(yōu)化基層政區(qū)與社區(qū)層級結構框架。重點抓好“社區(qū)委員會” 這一中間環(huán)節(jié)，在組織構架、功能定位、資源整合、社會中介 、志愿者組織、委員作用、資金籌集、運作機制、上下協調、規(guī)范操作等方面實現全面創(chuàng)新 與突破。推行“以中間帶兩頭”的“中間突破”策略，真正發(fā)揮社區(qū)委員會的“橋梁”和“ 紐帶”作用。

3.建設“三大中心”，承接相應的行政管理職能。

“三大中心”是指社區(qū)事務受理中心，社區(qū)衛(wèi)生中心，社區(qū)文化中心。政府職能部門的 管理可以直接通達基層居民，暢通政府管理的渠道。同時，把原來由村居委承擔的大量行政 事務剝離、整合進入“三大中心”。

通過建設“三大中心”，承接相應的行政管理職能，使社區(qū)委員會專注于社會管理，真 正發(fā)揮共商共治和協商平臺的作用，形成行政事務和社會管理雙重運作體制。要采取措施為 社區(qū)和村居委“瘦身”、“減負”。

4.推進“三個轉變”，轉變觀念、轉變職能和轉變工作方式。觀念轉變是關鍵，職能轉變是 根本，工作方式轉變是手段。要改變過去以管理為主的傳 統(tǒng)觀念，建立服務于民的觀念，社區(qū)不是二政府，是政府聯系民眾的紐帶，是一個共治的協 商平臺。要變管理社區(qū)為服務社區(qū)、共建社區(qū)、共管社區(qū)、共享社區(qū)；要整合政府各部門在 城市基層的辦事機構，積極推進“一門式”服務，提高為社區(qū)及其居民提供公共服務的水平 。政府有關部門不得將應由自身承擔的行政性工作攤派給社區(qū)組織。對有些社區(qū)組織做起來 有優(yōu)勢的行政性工作，可依法采取“權隨責走、費隨事轉”的原則，委托社區(qū)組織承擔。積 極探索通過政府“購買服務”、“項目管理”等多種形式，調動社會組織參與社區(qū)服務的積 極性，促進公共服務社會化；要切實轉變工作方式方法，梳理、整合各類服務熱線、呼叫熱 線，形成社區(qū)公共資源共享機制。建設社區(qū)信息化平臺，提高社區(qū)公共服務的自動化、現代 化水平。形成聯系緊密、分工明確、功能耦合的新型社區(qū)管理體制與運行機制。

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5.程玉申.中國城市社區(qū)發(fā)展研究.華東師范大學出版社，2002

（作者單位：華東師范大學中國行政區(qū)劃研究中心 上海 200062）(責編：若佳)