啟動評價機制 提高監(jiān)管執(zhí)行力

摘要： 2006年4月7日，國務(wù)院國資委頒布《中央企業(yè)綜合績效評價管理暫行辦法》， 標(biāo)志著利用企業(yè)綜合績效評價進行國有資產(chǎn)監(jiān)管，進入貫徹執(zhí)行階段。山西省國資委高度重 視此項工作，目前各項前期的調(diào)研和試評工作已經(jīng)基本完成，適合山西省實際情況的績效管 理 辦法即將出臺。文章從國外及我國績效評價的變遷來分析績效評價在國資監(jiān)管中的重要意義 。

關(guān)鍵詞：績效評價 國有企業(yè) 監(jiān)管

中圖分類號：F270.7 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)11-165-02

綜合績效評價，是指以投入產(chǎn)出分析為基本方法，通過建立綜合評價指標(biāo)體系，對照相 應(yīng)行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)特定經(jīng)營期間的盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)風(fēng)險、經(jīng)營增長以及管 理狀況等進行的綜合評判。國有企業(yè)績效評價不僅是國有資產(chǎn)管理機構(gòu)為履行出資人職責(zé)對 企業(yè)進行財務(wù)監(jiān)督的重要手段，而且對于綜合反映企業(yè)資產(chǎn)運營質(zhì)量，促進提高資本回報水 平，正確引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營行為具有極其重要的意義。

20世紀(jì)90年代以來，我國國有企業(yè)改革已經(jīng)從單純的放權(quán)讓利轉(zhuǎn)向建立和完善現(xiàn)代企業(yè) 制度，國有企業(yè)已基本擺脫了計劃經(jīng)濟體制的束縛，成為獨立的市場競爭主體。作為國有資 本出資人的政府，對國有企業(yè)經(jīng)營績效的考核評價根據(jù)管理體制的需要，經(jīng)歷了從簡單到復(fù) 雜、從單一到綜合的發(fā)展過程。國務(wù)院國資委成立以來根據(jù)“三定”方案規(guī)定，要“建立和 完善國有企業(yè)績效評價工作體系”，并“組織實施所監(jiān)管企業(yè)績效評價工作”；《企業(yè)國有 資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第30條規(guī)定：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)依照國家有關(guān)規(guī)定，負責(zé)企 業(yè)國有資產(chǎn)的綜合評價等基礎(chǔ)管理工作。為此，國務(wù)院國資委在認真研究當(dāng)前企業(yè)績效管理 方法和總結(jié)以往工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)財務(wù)監(jiān)督和經(jīng)濟責(zé)任審計工作需要，于2006年 4月7日，頒布了《中央企業(yè)綜合績效評價管理暫行辦法》（國務(wù)院國資委14號令），標(biāo)志著 在新的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式下，對國有企業(yè)績效評價拉開了新的帷幕。

從山西省國有企業(yè)的改革發(fā)展來看，省屬企業(yè)新一輪的改革進入關(guān)鍵時刻，進入攻堅時 刻 。按照省委省政府提出的“三個一批”的要求取得了實質(zhì)性進展，列入改革范圍的700多戶 企業(yè)的改革方案均已敲定，進入具體實施階段，有的已取得實質(zhì)性進展。按照“三個方陣” 的階層體系，推進國有經(jīng)濟布局調(diào)整，穩(wěn)步推進。在這場新時代的國企業(yè)改革戰(zhàn)役中，完善 全省國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和政策法規(guī)體系，完善企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系，加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管 理工作，顯得尤為重要，而通過啟動績效評價體制，科學(xué)應(yīng)運績效評價結(jié)果，引導(dǎo)和推動國 有企業(yè)發(fā)展是現(xiàn)實的需要。

一、通過績效評價加強國有企業(yè)監(jiān)管是西方國家通行的做法

美國開展對政府公司的財務(wù)評價始于二戰(zhàn)結(jié)束后。當(dāng)時由于經(jīng)濟不景氣，財政拮據(jù)，政 府要求加強對政府公司的審計評價，以促進資源的合理利用。1945年美國國會通過了《政府 公司控制法》。該法要求美國審計總署（GAO）按照民間審計原則和程序?qū)徲嬚荆?國會報告政府公司的財務(wù)狀況、資本損益，對政府資本報酬和股利支付提出建議，并對公司 是否按照既定目標(biāo)有效經(jīng)營作進一步判斷。1947年美國國會胡佛委員會的報告更強調(diào)要建立 績效預(yù)算制度，以目標(biāo)實現(xiàn)情況為基礎(chǔ)來對政府公司進行財務(wù)評價。美國的一些州政府也要 求聘用獨立管理咨詢師對公用事業(yè)企業(yè)進行強制性評價，以檢查政府投資的效率與效果。

英國也是對國有績效評價體系高度關(guān)注的西方國家之一。1978年英國政府發(fā)表的白皮 書，對企業(yè)年度報告中經(jīng)營指標(biāo)的公式和表達非常重視，促進了企業(yè)公開經(jīng)營指標(biāo)的制度化 建設(shè)和自身經(jīng)營評價工作的開展。英國對國有企業(yè)的財務(wù)評價并沒有形成一套完善的體系， 主要表現(xiàn)為對照經(jīng)營目標(biāo)進行考核，包括三個方面的指標(biāo)：一是財務(wù)指標(biāo)，以凈資產(chǎn)收益率 為主；二是外部籌資極限，即企業(yè)在特定年度獲得外部貸款與撥款的最大數(shù)額；三是經(jīng)營目 標(biāo)，主要是成本降低情況。法國對壟斷性的國有企業(yè)實行計劃合同制管理，在合同中規(guī)定了 政府與企業(yè)的義務(wù)與責(zé)任，考核評價企業(yè)的主要依據(jù)就是計劃合同的執(zhí)行情況，并據(jù)評價結(jié) 果對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進行獎懲。計劃合同中的評價指標(biāo)主要包括成本和生產(chǎn)率指標(biāo)、商業(yè)服 務(wù)指標(biāo)、產(chǎn)品質(zhì)量指標(biāo)等三個方面。

二、我國改革開放后國有企業(yè)績效評價實踐

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會是我國歷史的一個轉(zhuǎn)折點。這次全會做出了把工 作重點轉(zhuǎn)移到我國現(xiàn)代化建設(shè)上的戰(zhàn)略決策，決定進行經(jīng)濟管理體制改革。此后，我國經(jīng)濟 管理體制改革經(jīng)歷了實行計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔，實行有計劃商品經(jīng)濟和建設(shè)社會主 義市場經(jīng)濟體制三個發(fā)展階段。隨著改革的深入發(fā)展，企業(yè)自主權(quán)進一步擴大，市場也逐漸 發(fā)育，國家對企業(yè)的管理由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主。相應(yīng)地，我國與經(jīng)濟 管理體制相適應(yīng)的初步確立的企業(yè)財務(wù)評價體系也逐漸發(fā)展。

1992年十四大提出我國要建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年11月，黨的十四屆三中全 會勾畫了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架。建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科 學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度成為企業(yè)的基本要求。與此同時，企業(yè)的財務(wù)會計制度和財務(wù)管理也隨之 進行重大變革。財政部發(fā)布了《企業(yè)財務(wù)通則》和《企業(yè)會計準(zhǔn)則》。《企業(yè)財務(wù)通則》對 財務(wù)指標(biāo)體系做出新規(guī)定，包括資產(chǎn)負債率、流動比率、速動比率、應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率、存貨 周轉(zhuǎn)率、資本金利潤率、銷售利稅率、成本費用利潤率等8項指標(biāo)。財政部于1995年制定了 《財政部企業(yè)經(jīng)濟效益評價指標(biāo)體系》。這套指標(biāo)體系是對《企業(yè)財務(wù)通則》所規(guī)定指標(biāo)體 系的改進和完善，在銷售利潤率、資本收益率、資產(chǎn)負債率、流動比率（或速動比率）、應(yīng) 收賬款周轉(zhuǎn)率和存貨周轉(zhuǎn)率等6項指標(biāo)的基礎(chǔ)上新增了總資產(chǎn)報酬率、資本保值增值率、社 會貢獻率和社會積累率等4項指標(biāo)。針對10項指標(biāo)分別賦予不同的權(quán)重，以行業(yè)平均值為標(biāo) 準(zhǔn)，計算綜合評價分數(shù)，其公式與1992年的6項指標(biāo)綜合計分公式相同。

隨著市場經(jīng)濟的初步建立，國有企業(yè)公司制進程的加快，企業(yè)要求建立規(guī)范的法人治理 結(jié)構(gòu)。國家作為國有資產(chǎn)的所有者，如何避免國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)的安全與質(zhì)量， 進而實現(xiàn)國有資本保值與增值，正日益成為關(guān)注的焦點。1999年，財政部、國家經(jīng)貿(mào)委、人 事部和國家計委聯(lián)合發(fā)布《國有資本金效績評價指標(biāo)體系》及《國有資本金效績評價操作細 則》，其目的就是要“完善國有資本金監(jiān)管制度，科學(xué)解析和真實反映企業(yè)資產(chǎn)運營效果和 財務(wù)效益狀況。”該評價指標(biāo)體系重點評價企業(yè)資本效益狀況、資產(chǎn)經(jīng)營狀況、償債能力狀 況和發(fā)展能力狀況四個項目內(nèi)容，通過8項基本指標(biāo)、16項修正指標(biāo)和8項評議指標(biāo)三個層次 對企業(yè)效績進行深入分析。經(jīng)過三年的評價試點和試行，財政部、國家經(jīng)貿(mào)委、中央企 業(yè)工委、勞動保障部和國家計委在認真總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對《國有資本金效績評價操作 細則》進行了修訂，并于2002年3月重新頒布了《企業(yè)效績評價操作細則(修訂)》。

三、新的國有資產(chǎn)管理體制為國有企業(yè)績效評價提供了體制保障

通過前述研究，可見通過績效評價來引導(dǎo)國有企 業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)國有企業(yè)監(jiān)管都是世界許多國家通行的做法。我國從改革開放以來，對于國有 企業(yè)的績效評 價發(fā)展，一直在探索與實踐，從績效評價的方法及體系上逐步得到完善，但在實際的落實執(zhí) 行，及其評價結(jié)果的應(yīng)用上一直不盡人意，這與我國歷史性的政企不分、國有資產(chǎn)管理體制 不健全是分不開的。

黨的十六大報告提出要建立國有資產(chǎn)管理體制，并明確了基本原則和體制框架。深化國 有資產(chǎn)管理體制改革，要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，從構(gòu)建出資人職能的機構(gòu)入手，著 眼理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確管理責(zé)任，逐步建立在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方 政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，管人、管事和管資產(chǎn)相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，設(shè)立 國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的國有資產(chǎn)管理體制。形成國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運的體系及協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn) 的有效機制。從國務(wù)院于2003年6月5日公布實施的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，標(biāo) 志著新的國有資產(chǎn)管理體制開始建立，一直以來的政企不分，國有企業(yè)所有者缺位問題開始 解決。四年多來，國有資產(chǎn)監(jiān)管的組織體系已基本建立，國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)體系基本形成 ，國有企業(yè)經(jīng)濟效益持續(xù)大幅提高，資產(chǎn)質(zhì)量不斷優(yōu)化，強化了國有企業(yè)財務(wù)預(yù)決算、財務(wù) 動態(tài)監(jiān)測，加強了對國有企業(yè)重大財務(wù)事項的監(jiān)督管理，加大了財務(wù)決算審計監(jiān)督工作力度 。積極推動國有企業(yè)加強風(fēng)險管理工作，規(guī)范了國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，四年多來的 實踐充分證明，黨的十四大以來關(guān)于深化國有企業(yè)改革的一系列方針政策是十分正確的。黨 的十六大關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重大決策是十分正確的。必須堅持國有企業(yè)改革 和國有資產(chǎn)管理體制改革的正確方向，堅定不移地加快推進國有企業(yè)改革，不斷完善國有資 產(chǎn)監(jiān)督管理體制。

四、科學(xué)的績效評價在國資監(jiān)管中的意義

1.科學(xué)的企業(yè)綜合績效評價是完善出資人職責(zé)的需要，也是適應(yīng)市場經(jīng)濟進行國資 監(jiān)管的基本需要。 《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第30條規(guī)定“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)依照國家有 關(guān)規(guī)定，負責(zé)企業(yè)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估監(jiān)管、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、 綜合評價等基礎(chǔ)管理工作。”國資委成立幾年來，通過開展清產(chǎn)核資和執(zhí)行《企業(yè)會計制 度》，深化企業(yè)財務(wù)預(yù)決算管理，加強財務(wù)審計管理等各項工作，國有企業(yè)的財務(wù)信息質(zhì)量 有了大幅改善和提高，為開展綜合評價工作奠定了基礎(chǔ)。對國有企業(yè)的績效評價是綜合評價 的主要組成部分，現(xiàn)階段改革實行政企分開，政府逐步由過去對企業(yè)的直接管理改成間接管 理，不可能像過去那樣對企業(yè)直接下計劃，而是實行市場監(jiān)管。對管理國有企業(yè)來說逐步實 行市場監(jiān)管就是評價企業(yè)的實際完成情況，企業(yè)的經(jīng)營水平在全國是一個什么樣的地位，通 過評價使企業(yè)逐步向市場監(jiān)管要求的經(jīng)營水平和經(jīng)營能力過渡。

2.科學(xué)績效評價可以促使企業(yè)把眼前利益和長遠利益結(jié)合起來。績效評價具有評判、引導(dǎo)和 診斷作用，評價體系包括了盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)風(fēng)險 和經(jīng)營增長四個方面的內(nèi)容，這四個方面既相互聯(lián)系又各有側(cè)重點，通過對綜合績效評價結(jié) 果的分析，可以評判和診斷經(jīng)營管理中存在的問題，將企業(yè)行為取向引導(dǎo)到提高績效水平上 來，促進企業(yè)各方面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。市場激烈競爭的經(jīng)驗告誡我們，一個企業(yè)今后的生 存發(fā)展，比眼前利益更為重要。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任期比較短，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)在自己的任期里都 想出好成績；很有可能就會犧牲企業(yè)的長遠利益，這也是現(xiàn)階段國有企業(yè)發(fā)展中存在的一個 非常突出的問題。我們制定新的企業(yè)評價體系，就是要引導(dǎo)企業(yè)把眼前利益與長遠利益結(jié)合 起來。

3.科學(xué)的績效評價，有效加強對企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)管和約束，為有效激勵企業(yè)經(jīng)營者提供可靠 依據(jù)。國有企業(yè)在政企分開以后，按照轉(zhuǎn)變政府職能，加強宏觀調(diào)控的要求，不少舊有的監(jiān) 管 措施被取消，如利潤指標(biāo)的下達、企業(yè)年度財務(wù)決算的審批、一年一度的財務(wù)稅收大檢查等 等。但政府從國有資本出資人的角度實施的新的監(jiān)管手段還不完善，出現(xiàn)對企業(yè)的監(jiān)督約束 弱化，國有權(quán)益被損害的現(xiàn)象。而通過經(jīng)營年度終了的績效評價，為出資人決策提供了有效 和夠用的信息，有助于實現(xiàn)既滿足加強政府監(jiān)管又不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營的雙重目標(biāo)。激勵企 業(yè)經(jīng)營者的一個主要方面是經(jīng)營者的收入，通過制定合理的報酬計劃，調(diào)動企業(yè)經(jīng)營者的積 極性，對經(jīng)營者的激勵應(yīng)當(dāng)建立在對企業(yè)績效進行科學(xué)評價的基礎(chǔ)上。否則，就可能出現(xiàn)激 勵無效，事與愿違。

4.科學(xué)的績效評價，促進企業(yè)挖掘自身潛力，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和經(jīng)濟效益， 轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營觀念和發(fā)展戰(zhàn)略。 我國是一個經(jīng)濟增長很快、對外開放程度不斷深化的發(fā)展中國家，市場潛力很大；同時 ，長期計劃經(jīng)濟束縛的各種生產(chǎn)要素的能量尚未充分釋放，經(jīng)濟增長主要是粗放型增長，只 要不斷學(xué)習(xí)、借鑒國際先進管理技術(shù)，汲取他們的經(jīng)驗教訓(xùn)，努力步入全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā) 展的軌道，企業(yè)經(jīng)營管理水平和經(jīng)濟效益就有顯著提高的可能。通過科學(xué)的績效評價，可以 使企業(yè)通過自身的各項經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)與同行業(yè)、同規(guī)模企業(yè)及全國平均水平、國內(nèi)及國際先 進水平的比較，找出差距，以指導(dǎo)企業(yè)不斷挖掘自身潛力，成為企業(yè)自我評價、自我診斷、 自我完善的工具。另外，出資者、經(jīng)營者能夠了解、掌握企業(yè)的經(jīng)營成果，發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管 理中存在的各種問題和不足，以便及時、有的放矢地制定相應(yīng)的監(jiān)管策略并有效地付諸實施 ，促進企業(yè)資本運營效益的不斷提高。

目前我國國有企業(yè)從整體上看仍然走的是粗放型、外延式發(fā)展的道路，片面追求產(chǎn)值、 利稅等短期效益，而不注重資本質(zhì)量、人才儲備、技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境改善的功能長期發(fā)展效益 。通過建立企業(yè)績效評價制度，以多因素、多層次指標(biāo)對企業(yè)進行科學(xué)考察，有利于企業(yè)及 時轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，并及時調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，推動企業(yè)走集約型、內(nèi)涵式的發(fā)展道路。

績效評價的科學(xué)導(dǎo)向性還突出表現(xiàn)在其標(biāo)準(zhǔn)值的確定上，績效評價為不同行業(yè)、不同規(guī) 模企業(yè)建立統(tǒng)一的“度量衡”。國有企業(yè)的行業(yè)、門類非常齊全，評價的每個企業(yè)的情況都 非常復(fù)雜，有不同的特點，建立一套比較客觀、公正的標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)經(jīng)營水平和經(jīng)營能力進 行科學(xué)和規(guī)范的評判，讓每個企業(yè)在大家都能認同的標(biāo)準(zhǔn)下看到自己所處的位置，以及與先 進企業(yè)的差異。績效評價標(biāo)準(zhǔn)是綜合績效評價的參照依據(jù)，其中財務(wù)績效定量評價行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) 的制定方法是以全國國有企業(yè)財務(wù)決算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類與代碼》等國 家標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管企業(yè)實際情況，劃分了154個行業(yè)，每個行業(yè)按大、中、小三種規(guī)模分別測算 優(yōu)、良、中、低、差五個檔次的評價標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)客觀經(jīng)濟形勢和國家統(tǒng)計部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù) 對評價標(biāo)準(zhǔn)進行修正。在制定過程中，主要遵循了以下原則：一是客觀性原則，企業(yè)財務(wù)績 效評價標(biāo)準(zhǔn)的制定，必須依據(jù)客觀的企業(yè)樣本數(shù)據(jù)，不能人為確定；二是數(shù)據(jù)可采集原則， 制定企業(yè)財務(wù)績效行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)時，行業(yè)劃分要根據(jù)數(shù)據(jù)的可采集性來確定；三是一致性原 則，評價標(biāo)準(zhǔn)的制定范圍、行業(yè)劃分、指標(biāo)口徑在年度之間應(yīng)保持一致與可比；四是激勵性 原則，評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有激勵和引導(dǎo)效果，以促進企業(yè)向更高的標(biāo)準(zhǔn)看齊。

5.科學(xué)的績效評價為完善國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。經(jīng)濟責(zé)任審計是對企業(yè) 負責(zé)人任期經(jīng)營業(yè)績和應(yīng)該承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任進行評價與認定，包 含了財務(wù)、法紀(jì)、效率，以及社會責(zé)任等方面的內(nèi)容，具有較強的綜合性，而企業(yè)一定時期 的經(jīng)營成果和財務(wù)狀況與國家的宏觀經(jīng)濟政策、所處行業(yè)的整體效益狀況等客觀原因緊密相 關(guān)，不能簡單地通過企業(yè)在任期內(nèi)的盈虧來判斷企業(yè)負責(zé)人的經(jīng)營績效。因此，經(jīng)濟責(zé)任審 計 中一個比較突出的問題就是審計評價比較困難，評價的尺度難以把握。在經(jīng)濟責(zé)任審計劃作 中引入綜合績效評價工具，可以為審計人員客觀評價負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任和經(jīng)營績效提供重要 參考，滿足審計評價的需要。

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(作者單位：山西省國資委績效評價中心 山西太原 030006)

(責(zé)編：若佳)