公共建筑項目管理現狀分析與對策研究

摘 要：文章通過對我國公共建筑項目管理的現狀分析，總結出目前存在的問題主要是：公眾 參與不夠，規劃設計不能滿足科學合理經濟實用的要求，資金的管理能力不足等。并在此基 礎上，對公共建筑項目的管理提出了相應的對策。

關鍵詞：公共建筑 公眾參與 信息管理 聽證制度

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)11-176-02

一、引言

近年來，伴隨著經濟和社會的穩定發展，我國固定資產投資規模持續增長，大量的公共建筑 項目在全國各地展開，占據了重要地位；給我們帶來便捷的基礎設施、嶄新的城市 面貌，并印證了中國經濟所取得的舉世矚目的成就。

1.公共建筑的含義。公共建筑（Public Building）是指具有公用性或公益性的建筑，主要 包括辦公建筑、商業 建筑、旅游建筑、科教文衛建筑、通信建筑以及交通運輸用房等建筑。因此，只要是一般大 眾有權使用的都可以歸為公共建筑。建筑面積在20000平方米以上的公共建筑又稱大型公 共建筑。

2.公共建筑項目特點。公共建筑項目的基本屬性是“公共性”，此外還具有占用土地量大， 耗費的資源多，公眾影 響力大等特點。每一項公共建筑都是一次運用公共資源改善城市綜合條件的機會，也是公 共建筑的任務。基于此，對于公共建筑項目的管理就是如何使項目通過公共決策、滿足公 共需求、接受公共監督的過程，并協調好社會目標、政府目標和項目其他利益相關方目標之 間的關系。

公共建筑是重要的公共活動場所，與公共服務和社會管理密切相關。公共建筑項目管理的成 敗，對社會具有深遠的影響。如何認識公共建筑項目中的管理問題，如何提高管理水平是擺 在我們面前的當務之急，也是重要的研究課題。

二、公共建筑項目管理的現狀與問題分析

綜觀我國公共建筑項目管理的發展史，從20 世紀50年代末開始至今已有50多年的歷史， 經歷了初創階段、形成階段和推廣階段，目前已經建立起對公共建筑項目管理的一整套理論 和方法，取得了可喜的成績。但是在公共建筑項目日益增多的情況下，依然存在著不少問題 。

1.公共建筑項目決策的公眾參與機制不健全。 公共建筑項目涉及對公共資源的運用，故在決策時應體現民意。我國不少地方在進行公共建 筑項目決策時，公眾參與機制還不健全。主要表現在： 一方面，公眾參與的渠道不通，參與形式單一。很多項目從立項開始到建設階段都沒有設置 任何渠道傾聽民眾意見，或者雖然設置了反映渠道卻沒有反饋渠道，無法形成一種“參與— 反饋—再參與”的循環鏈。參與的方式也大多是一種自上而下的召集，公眾處于被動參與的 狀況。另一方面，公眾意見不受重視。更多時候把公眾參與演變為一種形式，只是將公眾的 意見和 建議作一個收集，對于意見或建議是否被采納，是否做出反饋卻不了了之。久而久之，忽視 民意的結果導致民眾參與性降低，而大多時候決策由領導人或領導集體直接拍板，導致一 些公共建筑項目建成后使用效率低，造成了資源的極大浪費。

2.公共建筑項目的規劃設計不能滿足科學合理經濟實用的要求。據統計，我國的建筑能耗約 占全國總用能量的1/4，居全國各類能耗之首。公共建筑項目的 能耗更是高得驚人。一批作為“形象工程”的公共建筑項目片面追求新奇特，盲目追求高標 準，使用大量的高耗能材料，完全不考慮避陽、絕熱等措施，忽視公共建筑的實用功能，違 背了建筑規劃設計應滿足“科學合理，經濟實用”的原則。

3.公共建筑項目的資金管理能力不足。 公共建筑項目領域的財政資金浪費驚人，究其原因是資金的使用者，大多數情況下是政府官 員，站在他們的立場上看這些資金資源具有無償性，因為無論是分配資金的政府部門還是實 施資金的政府主體，他們個人或部門都不需要為這些資金付出任何的成本，甚至不需要對項 目的失敗承擔應有的責任。正是資金使用的這種無償性導致公共建筑項目資金的浪費。項目 資金的失控造成項目預算和財務計劃失去應有的剛性，難以實現資金預算管理的目標。

三、公共建筑項目管理的對策研究

1.建立公共建筑項目的公眾參與制度。 (1)在法律上確立公眾參與公共建筑項目的地位。 我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民......人民依照法律規定 ，通過各種途徑和方式，管理國家事務，管理經濟和建設事業，管理社會事務。”這是一條 原則性規定。在公共建筑項目領域，從項目的決策、建造到運行，更多地被視為政府部門及 政 府性質的投資公司的內部工作。公眾的參與權和知情權難以得到體現。因此，建議出臺相關 的法律政策，將公眾對公共建筑項目的參與權通過系統完整的法律條文進行規定，明確公眾 參與權的法律地位，規定公眾參與的權利和義務。 (2)規范公眾參與的法律程序。 法律程序是指實現公眾參與權利和義務的程序方面的規范。從法律角度，對公共建筑項目的 各個管理環節，特別是對公眾參與給予程序上的設定，從程序上對項目實現有效監督約束， 以保證公眾參與的效果，實現公眾參與的目標。(3)建立公共建筑項目的聽證制度。聽證是 公眾直接參與監督的一種有效形式。目前，我國 在公共建筑項目領域監督體系尚存在 一定的不足。建立和完善聽證制度是實現項目外部監督的一種形式。公共建筑項目的聽證會 應當不是一次性的會議，必要時，在項目進程的各個階段都可以進行，且內容和重點都有所 不同。同時，還應當把聽證制度列入公共建筑項目建設和管理的法定程序中，這樣才能保證 各級主管部門給予必要的重視，使聽證活動發揮有效的作用。

2.建立公共建筑項目的信息管理。 (1)建立公共建筑項目庫。將擬建的公共建筑項目納入項目庫，開展網上評估論證，特別要 考慮集約利用能源、水、土地 等自然資源，堅持較高的環境標準。評估過程不僅要聽取有關專家的意見，還要廣泛收集民 意，充分體現決策的公共性。經過對項目的可行性、技術水平、經濟效益、生態影響等方面 綜合論證，確保通過評估的項目能實現低消耗、少排放、能循環、可持續，并且優先獲得政 府投資支持。項目庫實行網上計算機信息化管理，每一個入庫項目，均在電子地圖中標出項 目相應位置。點擊電子地圖中的項目圖標后即可出現項目介紹，主要包括項目名稱、主管單 位、項目單位、建設地點、建設內容、投資情況、評估情況等內容，供相關人員查詢。

目前，北京已建成北京市政府投資項目儲備庫，所有在京申請政府投資支持的項目，都必須 先進入該項目庫。項目申報、篩選、審核、查詢等工作，均在網上進行，經評估論證合格后 的項目方可獲得投資。項目儲備庫還將根據項目成熟程度和項目前期工作進展情況，定期進 行更新，實現儲備庫的動態管理。這種項目儲備庫的管理方式大大提高了北京市政府的工作 效率，并且將有限的投資科學合理地應用到最需要的項目。此外，天津、鐵嶺等城市也成立 了類似的項目庫，以提高對公共建筑項目投資的效率。

(2)建立公共建筑項目資料庫。 對已完公共建筑項目建立資料庫，為新建項目和類似項目提供決策參考依據。對于已完工程 ，項目的資料收集不僅包括國家規定的各類建設項目備案資料，還應包括各類對項目的論證 和評估資料，即在項目決策與實施活動過程中所開展的一系列分析和評價活動的資料，范圍 包括：項目決策階段，對公共建筑項目進行的技術可行性、經濟合理性、環境可行性和運行 條件的可行性等方面的系統分析和論證的資料，即前評估資料；在項目實施階段，包括實施 情況的報告、項目環境變化的報告等跟蹤評估資料；在項目實施完成后一段時間內（一般三 年左右），進行的后評估資料。這些資料的前后對比，可以判斷項目的成敗和總結評價項目 工作，檢驗和驗證項目前期所作的預測、判斷和決策的正確性，同時總結項目和項目管理方 面的經驗教訓，為未來新項目的決策提供經驗和指導。

目前，我國對公共建筑項目的后評估管理工作較為松散，缺乏政策、法律、法規的支持，導 致后 評估工作走形式較多，缺乏科學性、權威性。我國應盡快建立完善的后評估體制，建立后評估的規則、程序、方法，建立科學的后評估指標體系，并且盡快以法律的形式固定下來，健 全公共建筑項目的管理。

項目庫和資料庫的信息可以為公眾和相關人員提供大量信息，同時信息資料的完善又有賴于 項目各相關方的信息提供，兩者之間的關系見圖1。

3.建立資金管理的支付鏈。支付鏈是在項目生產鏈的基礎上，建立起一套由依據和證據形成 的完整的支付結構，實 現在保證質量和時間基礎上的資金控制，從而避免資金支付的失衡和腐敗現象的產生。

依據是指項目資金撥付的依據。在公共建筑項目的管理過程中，依據主要是指各類合同，它 們也是項目實施生產的依據。

證據是指項目資金撥款的證據。

公共建筑項目在執行過程中，是否符合立項的要求，是否嚴格按項目管理的要求開展工作， 核心就是看依據和證據是否相符。因此，在支付過程中必須審查：依據的合法性和準確性； 證據的合法性、真實性和有效性。只有當依據和證據均合法有效時，才能形成支付，也才算 形成支付鏈上的一個環。同時，因為支付的依據和證據都是環環相扣的，因此虛假的依據和 證據都很難出現在支付鏈上，增強了對資金支付的管理能力。

4.嚴格開展設計招標和設計評選工作。 在公共建筑項目設計招標過程中，除體現建筑構思外，還應提供實用功能、建筑節能、環境 保護、工程造價及營運成本等專題報告。設計方案的評委專家中應包括城市規劃、建筑、結 構、設備及經濟等專業人員，避免單純追求外觀形象的傾向。入圍的方案應進行公示，在搜 集整理民意的基礎上，綜合比較，從實用功能、技術手段、環保節能、投資造價以及與城市 傳統文化和環境協調等各方面比較，最終選定中標設計，避免領導拍板或者暗箱操作。

四、結語

我國公共建筑項目管理越來越受到社會和政府的重視，在當前轉變政府職能、改革公共項目 管理體制的時期，如果能真正做好公眾參與、信息管理、資金管理、合理設計等項工作，那 么公共建筑項目的公眾滿意度將大大提高，并且取得較高的社會效益。

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(作者單位：杭州制氮機集團有限公司，浙江工商大學工程管理系 浙江杭州 310000)

(責編：若佳)