我國稅務代理行業存在的問題及對策探析

摘 要：稅務代理行業作為市場中介組織的重要組成部分，在推動稅收征管工作及為納稅人 服務方面起著積極作用。我國的稅務代理無論是政策措施，還是在實踐操作過程中，都存在 明顯的不成熟性，因此，必須采取措施改善稅務代理的發展環境，擴大稅務代理的供給市場 ，刺激和滿足納稅人對稅務代理的多樣化需求，促使稅務代理行業的發展與完善。

關鍵詞： 稅務代理 有效需求 供給

中圖分類號：F810.423 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2007）11-219-02

一、我國稅務代理行業存在的主要問題

我國稅務代理行業經過近20年的發展，正逐步走向規范化，但與國外比較成熟的稅務代理行 業相比，仍存在許多不足之處，主要表現在以下幾個方面：

1.稅務代理市場有效需求不足。在市場經濟發達的國家和地區，稅務代理市場比較完善，如 日本、韓國、美國、德國等，稅務代理市場已成為國家和地區市場體系不可缺少的部分。據 有關資料的統計，日本約有85%以上的企業委托稅務代理機構代辦納稅事宜；美國有50%以上 的企業和近100%的個人委托稅務代理人來代辦納稅。而我國目前委托稅務代理機構進行納稅 事宜的納稅人僅占9%，這與世界上很多國家相比都有較大差距，稅務代理市場的有效需求呈 現明顯不足，且與市場經濟發展的要求不相適應，原因是：一方面由于稅務代理業起步較晚 ，相關法律不健全，造成了稅收征管手段落后，稅法執行不嚴，納稅人納稅意識差，稅務代 理工作效率低等問題。另一方面，雖然我國《注冊稅務師資格制度暫行規定》中規定了10種 注冊稅務師（CTA）可以從事的業務，但從業務性質來看這些并非法定業務，加上絕大部分 納稅人對稅務中介認知度較低，認可度也較低，僅有服務性業務，沒有法定業務，稅務中介 很難做大，而且其他機構如會計師事務所也可以從事稅務代理，造成了稅務代理機構的業務 量少、競爭激烈。

2.稅務代理有效供給市場不足。與發達國家相比，我國對稅務代理市場的培育嚴重滯后，盡 管從我國稅務代理發展較好的沿海地區來看，似乎稅務代理機構的數量已能滿足當地納稅人 的需求，但從稅務代理人員的專業技術、稅務能力來看，有效的稅務代理仍然是供不應求的 ，并不能滿足市場的需求。如果從全國范圍來說，我國更是缺乏專業技術過硬、素質較高的 稅務代理人員。據統計，我國現有經國稅局審批的稅務代理機構近2000家，其中合伙制事務 所近300家，從業人員4萬人，其中執業的注冊稅務師僅2萬多人。而日本稅務人員僅有13萬 人左右，但從事稅務代理的人員就達30萬人，大大超過了稅務機關工作人員，而且日本的稅 務代理資格的準入控制非常嚴格，根據《稅理士法》的規定，律師、會計師及經過稅理士考 試合格者，具備稅理士資格。但是這些人還必須在日本的稅理士聯合會登記注冊，并經審查 合格，發給“稅理士證”后，才能以法定身份從事稅理士業務。因此，我國稅務代理供給市 場缺乏新型稅務征管體制需要的專業技術過硬的代理人員，稅務代理隊伍無論從數量、素質 、年齡上來看，與普遍推廣稅務代理的要求不相適應，供給市場嚴重貧乏。

3.稅務代理法制不完善，約束力軟化。稅務代理是一種法律行為，屬于民事代理中的委托代 理，必須以具體的法律法規為依托。實行稅務代理制發展較好的國家，都有較健全的稅務代 理法規相約束。目前，我國的稅務代理法規主要是《注冊稅務師資格制度暫行規定》、《注 冊稅務 師執業資格考試實施辦法》、《注冊稅務師注冊管理暫行辦法》、《有限責任稅務師事務所 設立及審批暫行辦法》和《合伙稅務師事務所設立及審批暫行辦法》等。這些法規，為稅務 代理的制度化、規范化發揮了重要作用。但由于都是“暫行辦法”、“暫行規定”，且出臺 較晚（我國稅務代理實踐開始于1985年，但直到1995年9月國家稅務總局才發布了《稅務代 理試行辦法》），法律級次偏低，權威性不高，相應的約束力也較弱，加上缺乏有效的監控 制度，制約了稅務代理業的發展。

4.對稅務代理行業監管不到位，缺乏自律管理。在我國，稅務代理行業管理形式上采取了以 政府行政管理為指導，行業自律管理為輔的雙重監管模式，即由國家稅務總局下設的注冊稅 務師管理中心和中國注冊會計師協會對稅務代理行業進行管理。但在實際操作中，管理中 心與協會大多是一套班子，具體職責劃分不明確，行政職能與自律職能交叉，管理體制不健 全。此外，從稅務代理機構的地位來看，它是協調納稅人與稅務機關雙方利益的中介機構， 而且是獨立、公正的中介組織，但在現實操作中，盡管大部分稅務代理人都有自律的意識和 能力，但是在市場經濟環境下，追求自身利益最大化是企業生存與發展的目標，結果往往造 成有的稅務代理人更多地從稅務代理機構的經濟利益出發，而忽略行業自律的局面。在這種 制度不健全和稅務代理人員的“不自律”環境下，稅務代理行業的發展必然會受到阻礙。

5.稅務師事務所內部制度建設不完善，缺乏嚴格的質量控制制度。由于缺乏嚴格的對稅務代 理行業的監管，以及沒有明確的對稅務代理行為中對受托方法律責任的規定，因此，有的稅 務師事務所并未按照《公司法》的要求建立事務所內部管理制度，而且平時開展業務時大多 依靠稅務代理人員的工作經驗或者主觀職業判斷進行，致使事務所的服務質量不高，甚至加 大了事務所的執業風險，損害納稅人的經濟利益和委托代理的愿望，影響了稅務代理行業的 執業信譽。

二、推動我國稅務代理行業發展的對策

針對上述問題，借鑒國外稅務代理行業的發展經驗并結合我國的具體國情，筆者提出以下解 決對策：

1.采取有效措施，加強培育稅務代理市場。稅務代理制度的需求包括國家、納稅人和稅務代 理人三方面的需求。從需求程度對總需求實現的影響權重來看，應是納稅人需求、國家需求 、稅務代理人需求。但由于我國稅務代理制度屬于供給主導型，往往過多地強調國家的需求 ，對納稅人和稅務代理人需求重視不夠，加上目前我國市場經濟體制尚不完善，納稅人對稅 務代理未及時做出反應，過多地強調納稅人自覺地通過稅務代理來履行納稅義務是幾乎不可 能的。因此，筆者認為，不能只靠有效需求的自動產生，而應利用外部力量來創造有效需求 。借鑒美國和日本稅務代理發展的經驗，我們可以采取以下措施，發展培育我國的稅務代理 市場：一是大力加強稅務宣傳工作，增強代理意識，并通過道德譴責與法律制裁來加大納稅 人違規行為的成本，促使納稅人形成良好的自覺納稅動機與愿望。二是制定一些發展稅務代 理市場的政策。2006年11月，國家稅務總局制定的《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行） 》，規定年所得12萬元以上的納稅人應于納稅年度終了后向主管稅務機關辦理納稅申報，這一項政策出臺，促使了符合條件的納稅人自覺地進行了所得申報，其中 也有不少納稅人通過委托稅務代理機構代為申報，從這一政策出臺后的效應來看，我們不難 看出一項有效的政策不但可以增強納稅人的納稅意識，更可以促進稅務代理市場的發展。因 此，國家應結合我國市場經濟發展的需要和依法治稅的需要，相應地明確CTA的法定業務范 圍，如確定企業辦理年度所得稅匯算清繳時，必須提供由CTA出具的納稅調整鑒定書等，從 而創造出更多稅務代理的有效需求，促進稅務代理市場的發展。三是進一步以立法的形式明 確稅務機關和稅務代理機構的職責，嚴格劃分代理和執法的界限。稅務機關不再包攬本應由 納稅人自身應完成的事務，而是通過發揮稅務機關稅收稽查的作用，對納稅人和稅務代理機 構的加強管理，促使納稅人有更多的愿望尋求稅務代理中介服務。

2.加強內部管理，提高服務水準，提供有效供給。稅務代理機構應建立健全內部管理制 度， 如人事管理制度、財務管理制度、業務管理制度、質量控制制度，加強內部管理，提高服務 質量。以服務為宗旨，以質量求發展。另外，國家應適當規定稅務代理的法定業務，加強行 業管理，提高稅務代理人員的政治素質和業務素質，防止行業中的惡性競爭，為納稅人提供 高水準、高質量的智能型服務。

3.健全稅務代理制度，提高法律級次。從目前發達國家稅務代理行業的發展經驗來看，幾乎 都是由于以正式立法的形式確定了CTA制度，使得稅務代理行業的發展速度很快。相比之下 ，我國在稅務代理方面的相關法律級次較低，加上相關規定較為模糊，如代理雙方責任不清 等，都制約了稅務代理市場的發展。因此，我們可借鑒國外的做法，加快《中國注冊稅務師 法》的出臺。目前要先抓緊制定《稅務代理試行辦法》的配套措施，日趨完善后，在適當時 機由人大批準頒布《注冊稅務師法》。另外，還必須制定代理程序法、稅務師事務所組織章 程，注冊稅務師協會章程等專門的法規，以完善的法律體系規范稅務代理市場的運作。

4.建立行政監督與行業自律相結合的管理體系。鑒于我國稅務代理尚屬初創階段，為保證其 健康發展，稅務代理行業應當借鑒財政部管理注冊會計師協會的路子，走行政監督與行業自 律相結合的道路。行政監督主要指稅務部門對稅務代理中介服務從宏觀上給予指導，包括制 定具體的法規、實施細則，負責注冊稅務師資格考試的命題和注冊登記手續的審批。目前， 首要任務是建立健全地方一級注冊稅務師管理中心，嚴格管理，規范行為，避免徒有虛名， 要真正將國家稅務總局注冊稅務師管理各項政策貫徹落實。

5.逐步拓寬注冊稅務師稅務代理的業務范圍。目前，大部分稅務代理機構僅僅開展的是稅務 代理的傳統業務，如辦理稅務登記、代理記賬、代理申報、領購發票等，而對稅收籌劃、建 賬管理、辦理退（抵）稅等業務較少，因此，應通過提高代理人員素質，以立法形式拓寬注 冊 稅務師代理的法定業務范圍、加大納稅人對稅收籌劃等較高的稅務代理業務的正確認識等途 徑完善和補充稅務代理業務體系。

馬克思哲學原理告訴我們，“事物發展的具體道路是迂回曲折，但事物的發展的總方向、總 趨勢卻是前進、上升的”。盡管我國稅務代理行業在發展過程中存在不少問題，但是，我 們也應該看到，今后隨著我國稅制結構的不斷優化以及國家對稅務代理這一行業的重視，我 國稅務代理制度將逐步規范和完善，稅務代理行業將能更好地贏得稅務機關和納稅人的歡迎 與信賴，其發展道路也會越來越寬廣。

參考資料：

1.張林.從日本經驗看我國稅務代理制度.財政與稅務，2003（5）

2.徐鼎.從代理需求看稅務代理的定位.涉外稅務，2006（2）

3.張曉平，左進明.注冊稅務師行業法律規制研究.稅務研究，2006（11）

4.權立枝.我國稅務代理發展中存在的問題.稅務研究，2005（3）

（作者單位：山西財經大學財政金融學院 山西太原 030006）

（責編：小青）