從三次分配角度看政府對收入分配差距的調節

摘要：收入分配差距是政府宏觀調控必須關注的問題之一。面對收入分配差距逐步擴大的現狀，本文試從市場經濟條件下三次分配的角度探求政府解決這一問題的途徑：規范初次分配的市場秩序：健全二次分配的調控機制；促進三次分配的發展壯大。

關鍵詞：三次分配 收入分配差距 政府調節

一、我國居民收入分配差距的現狀

(一)居民收入分配總體的差距有所擴大

基尼系數是意大利經濟學家基尼于1922年提出定量測定收入分配差異程度的指標。目前國際通行的標準是，基尼系數在若低于0.2表示收入高度平均；0.2～0.3表示比較平均：0.3～0.4表不相對合理；0.4～0.5表不收入差距較大；0.6以上表示收入差距懸殊。我國自上世紀70年代基尼系數呈現上升趨勢，70年代末在0.3以下，80年代中期超過0.3，2000年達到0.417，2004、2005年基尼系數據世界銀行統計分別為0.46，0.47。在30年間，中國收入分配差距擴人的幅度過夫、速度過快，即使考慮到中國城鄉的二元結構的因素，這也是很值得注意的問題。

(二)城鄉收入差距不斷擴大

1978～2004年農村居民家庭人均純收入與城鎮居民家庭人均可支配收入的差距不斷拉大。而且城鎮居民的可支配收入沒有涵蓋城市居民所享有的各種福利，比如城鎮居民享受的公費醫療、養老金保障、失業保險、最低生活救濟等。如果把這些非貨幣因素考慮進去，中國的城鄉收入差距會更大。

(三)地區間差距在擴大

由于同家政策、地區環境、基礎條件、生產力水平等因素的差別，導致我國區域經濟發展很不平衡，明顯整呈現出中、東、西部階梯式發展的格局。2000年中部地區與東部地區城鎮居民人均可支配收入差距比1990年擴大了5.39倍，西部地區與東部地區城鎮居民家庭人均可支配收入差距比1990年擴大了6.07倍。發達地區改革早，起步也早，吸引國內外更多的生產要素流入，步入良性循環的軌道。而西部地區改革晚，起步也晚，經濟越不發達越要承擔改革的成本，實際上走入惡性循環的軌道。

(四)不同行業之間職工收入差距進一步擴大

改革開放之后，對r競爭性領域的行業，同業競爭使之獲得了平均利潤。但壟斷行業之間卻存在著壟斷收入和壟斷利潤，從而造成這些行業憑其生斷地位獲得較高收入。除了那些憑借高科技含量而獲得最高收入的行業，如計算機服務業外，其他的壟斷行業，如電力，煙草和公用事業行業等，都是憑借行政權力形成的。這些行業，雖然近年來有所改革，但由于其在人事、組織關系上的淵源，往往還和相關的政府職能部門存在著千絲萬縷的聯系。

二、收入分配差距大小對經濟發展和社會穩定有重大影響

(一)收入分配差距對經濟發展有重大影響

收入分配問題直接會影響到國內需求狀況，而需求不足是當前我國經濟運行中的一個主要問題。高收入者的消費需求不能隨收入增加而同等程度增加，收入低者雖有消費欲望而無支付能力。所以合理的調節收入分配差距利于刺激和拉動經濟發展，它可從多方面促進經濟的高速穩定增長。不平等的差距過大將導致經濟的緩慢增長。同時還要注意到，社會主義本質內在的要求是實現全民共同富裕，如果收入差距過大會挫傷廣大勞動人民群眾們生產積極性，不利于經濟的長遠發展。

(二)收入分配差距過大影響社會穩定

中國是一個以農民和工人為文體的國家，長期來看，中國近期的改革是必要的；但從農民和工人的角度看，這些改革將損失其對安全、平等和社會穩定的需求。應注意到，漸進式改革弱點的一個表現是“讓一部分人先富起來”的同時，沒有建立相應的完善的收入分配和調節機制。一旦暴富階層和受損階層之間的差距變得不可接受、則整個政權的道德基礎就將發生動搖。

三、政府在三次分配中對收入分配差距的調節

厲以寧認為市場經濟條件下的收入分配包括三次分配。第一次是由市場按照效益進行分配；第二次是由政府按照兼顧效率與公平的原則，通過稅收、扶貧及社會保障統籌等方式來進行第二次分配；第三次是在道德力量的作用下，通過個人收入轉移和個人自愿繳納和捐獻等非強制方式再一次進行分配。在承認存在收入分配差距擴大的現實和其對經濟發展和社會穩定具有重要的影響的前提下，為防止社會出現收入分配差距過大，必須發揮政府宏觀調控的作用。

(一)規范第一次分配的市場秩序

1．非法侵害國家和他人利益來牟取暴利要依法嚴厲制裁

在經濟體制轉換過程中，決策分散化和監督約束機制的脫節，導致一段時期內政府官員手中的實權、特權更加不受約束，少數官員利用手中的權力，直接或間接的以各種方式將國有資產化為己有；隨著經濟體制改革的展開，一些官員又利用法律制度建設落后于改革實踐、探索試驗過程中監督機制的脫節等，大作權錢交易，收受嘶略。這些腐敗官員雖然人數并不很多，但嚴重地敗壞了社會風氣和政府形象，對經濟體制改革的順利進行危害極大，引起丁廣大群眾的強烈不滿。應加重對其經濟處罰并附之以更為嚴歷的行政和司法處理，除對當事人從嚴打擊外還應對其他有關人員的連帶責任進行追究對執法不嚴問題也要嚴加懲處。

2．清除市場壁壘，縮小行業間的收入分配差距

行業壟斷使一部分企業和個人在較長時間內獲取壟斷利潤或超額收入。對此，首先政府應明晰國有企業產權，使其能成為進入市場參與公平競爭的主體，使其能按照要素分配的基本規則進行收入分配；其次對于壟斷性收入，應通過征收資源稅、補償稅等特殊稅種，將這些行業獲取的超額利潤收歸國家所有，以逐步實現各經濟主體競爭起點的公平性；再次放棄對壟斷行業投資的管制制度，同時改革管制方式，建立起公平競爭的機制，從而消除或減輕行業之間的非公平交易。從源頭抓起，解決“行政權力”對社會資源配置的過度干預問題，被開能夠放開并引入競爭機制的領域，防止權力過分介入分配領域，全面形成對“權力”行使過程的制約機制。

3．轉變不平衡發展的戰略以縮小地區差距

我國改革開放以后采取的東部地區、沿海地區、特區優先發展的不平衡戰略是以延緩中西部地區的發展為代價的。這些地區享受了很優惠的政策，如實施較長時問的財政包干，他這些地區承擔比其它地區低得多的財政負擔；同時對經濟特區、各類開發區保稅區、高科技園區等實施優惠的財政政策，這些地區的稅率低于別的地區，獲取公共服務的成本相對較低，使得這些地區的競爭力明顯增強，有條件發給職工更多的工資。而這些特殊的區域基本上分布在東部地區，這樣對這些區域直接和間接的財政支持便形成了不公平的區域收入分配機制，擴大了區域之間的收入差距。現在，在東西部差距急劇擴大，而東部地區已經獲得相對西部地區巨大發展的時候，就應該逐步取消特區等地的優惠政策以縮小地區差別。

(二)完善二次分配的調控機制

1．完善稅制與強化稅收征管

(1)所得稅

所得稅是同家籌措資金的重要手段，也是促進社會公平分配和穩定經濟的杠桿。所得稅是一種有效的再分配手段，它通過累進課征可以縮小社會貧富和企業之間實際收入水平的差距；通過減稅免稅對特殊困難的納稅人給以種種照顧，從而緩解社會矛盾，保持社會安寧。

①企業所得稅

我國2006年以前仍保留著內外資企業兩套所得稅。盡管表面上內外資企業所得稅稅率同美國相差不大，但稅負高低不能只看名義稅率。而現在的稅法允許外資企業將成本費用全部扣除，而不允許內資企業這樣做，由此造成了企業稅收負擔的不公平。即將實施的兩稅合并，可以將各類企業的所得稅稅負統一，不但體現競爭的公平性，又可以為政府解決收入分配差距問題提供財力的保障。

②個人所得稅

我國現階段要逐步完善個人所得稅制，改分類所得稅制為以綜合為主、分類為輔的混合所得稅制，以便充分反映納稅人的綜合納稅能力，拓寬稅基，合理確定費用扣除標準，使法定扣除標準與納稅人實際生活負擔接近。同時可以考慮家庭人員的不同構成以及基本生活需求的實際情況，增加專項訓練，使其更有利于低收入階層的納稅人。

(2)財產稅

財產狀況是決定人們收入的重要因素，財產稅是對社會財富存量的調節，是所得稅的有益補充。財產稅還具有簡單易操作、不易轉嫁、稅收收入穩定的優點。具體的改革措施包括統一內、外資房產稅和內、外資國船使用稅，規范、完善上地增值稅和契稅，對存量房產開征物業稅。在財產轉讓環節開征遺產稅，同時為防止財產所有人在生前將其財產無償轉移給繼承人從而偷逃稅款，應配合征收憎予稅。由于遺產稅是在收入所有者去世后征收，不影響所有者生前的享用，調節所帶求的損失最小，所以可以把遺產稅和贈予稅的調節力度加大。

此外，在稅收調節的基礎上，還可以運用轉移支付，投資補帖、貼息貸款、以及優惠性的稅收政策等措施給予落后地區的時政支持，改進落后地區的經濟發展，通過經濟發展帶動生產率和勞動力需求的增長，以此促進居民收入水平的提高。

2．建立，健全完善的社會保障體育

將社會保障基金的籌集納入法制化軌道，保證社會保障體系資金求源的穩定性和可靠性。逐步擴大社會保障而，讓各類性質企業都參加社會保障金統籌，在開征社會保障稅時，各類企業事業單位職工都應作為納稅人交納社會保障稅，從而均衡各類企業支出，縮小企業之間職工收入差距。完善社會保障體系及其功能，特別要加強對貧困群體的扶持力度。在有條件的地區建立和推廣農村居民最低生活保障制度，逐步使農村扶貧制度化和規范化。另外，還要積極穩妥地推進基本醫療及教育援助。目前應盡快健全和完善資金來源多元化，保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系，從我國社會生產力的發展水平出發，實施多渠道、多層次、保障范圍不斷擴大、保障水平不斷提高的社會保障。

(三)創造均等的教育機會

我國同前教育投資明顯不足，特別是農村地區，西部地區，由于本身收入水平不高，因此用于教育方面的投資不多，而教育投資的不足又會進一步加劇城鄉之間以及東西部地區之間的收入分配差距，形成一種惡性循環。對此盡快建立由中央財政統一撥付的義務教育資金保證體系，適當提高免費義務教育的項目構成。同時，各級地方政府還要注重提高低收入階層受教育能力、改善貧困狀態等方面的財政投入，包括基礎教育、職業教育、繼續教育、轉業和再就業培訓等方面。建立針對困難家庭的教育援助制度，如教育貸款、獎學金和勤工助學等，通過政府扶持和社會救助，減輕低收入家庭教育支出的壓力，消除低收入家庭成員因家庭貧困而放棄受教育機會的現象。此外，各級財政部門要積極支持建立公共就業服務制度，增加對就業和再就業工作的財政資金投入為下崗失業人員提供免費職業介紹和再就業培訓。

(四)通過扶貧縮小收入差距

縮小收入差距的途徑之一是提高低收入者的水平，尤其是提高貧困居民的收入水平。在貧困治理行動中，政府全能的轉變可借鑒國際經驗，把從下至上參與型的治理結構原則融合進我國從上至下的管制型組織框架之中，使之有機結合，在集權與分權、管理與參與之間取得協調與平衡，適時完成由單純依靠政府和行政組織的扶貧，向政府機制、社會機制和市場機制相結合的扶貧方向轉換，構建我國農村有效的扶貧治理結構，從而實現政府扶貧方式的轉變。

(三)促進第三次分配的發展壯大

第三次分配的主體是慈善公益組織。與西方不同，中國絕大多數的慈善公益組織仍然存政府的控制之下，它們常常被看作半官方組織，政府對其有重要的影響。政府應對慈善公益組織進行有效的監督和扶植使其挑一步發展壯大以彌補前兩次分配的缺陷。

1．慈善公益組織的重要性

處于轉型中的中國面臨著特殊的困難。一方而，大家庭在城市里已經瓦解，住鄉村正在瓦解，靠核心家庭難以應付這類需求；另一方面，以前的“企業保障”和“單位保障”已轉化為“社會保障”。但由于政府財政汲取能力不足，為全社會提供的社會救濟和社會保障有限。結果，住極少部分人暴寓的同時，城市培民感到經濟生活不安全的人群比重不斷攀升。農村膳民的不安全感也日益加劇。經濟不安全已變成一個嚴重的社會問題，直接影響到進一步改革開放的前景。可以預見，未來家庭在提供經濟安全方面的作用會繼續下降，政府短期內也不太可能接過更多的負擔。因此，大力發展民間慈善組織已經變成了擺在我們國家而前的一項緊迫任務。

2．政府在第三次分配中的作用

(1)培養慈善理念

在西方同家，慈善公益組織對收入分配差距的調節有著不可低估的作用。以美國為例，美國富裕階層的企業和個人，每年通過各類基金會做出的慈善公益捐助有6700多億美元，占到了美國GDP的9％。而在我同慈善理念還遠沒有成為每個公民的內在道德要求。政府應加大慈善理念的宣傳，培養慈善理念，使所有高收入者都能有“第三次分配”這樣的觀念，都能把捐贈獻愛心看成是先富起來者的一種應盡的責任。這個過程雖然不能直接產生很大的效果，但可以使富人與窮人相互了解，緩解社會矛盾。

(2) 直接注入資金

慈善公益組織的生存與發展有賴于充足的資金，而無論在世界上哪一個國家，民間非營利組織部不可能僅依靠民間志愿捐款生存。根據2000年的州查，政府是中國社團組織的收入的主要來源。這是因為捐款只能靠自愿，納稅卻是強制性的義務。與非營利部門的這個區別，使政府在動員資源方面占據著極大的優勢。所以，在慈善公益組織發展的初期政府在允許的條件下應對其進行盡可能多地資金支持，為第三次分配種下“種子”。

(3) 政策支持

①增強稅收減免政策的針對性，鼓勵社會捐贈行為

首先要規范免稅資格核準制度，是否具有免稅資格，由稅務機關核準。只有從事社會公益事業，不以營利為目的的公共事業機構，才能給予減免稅優惠。其次，要求免稅公共事業機構的法人資格。從事公益性、非營利性活動的公共事業機構，具有法人資格，就能有救保證其免稅收入用于其宗旨所規定的社會公益事業，其財產為法人占有，機構終止或解散時財產歸政府所有，或者轉移到其他公共事業機構，防止免稅收入形成的資產落入私人手中。對向慈善公益組織捐贈的個人和組織可以進行一定的稅收優惠，以鼓勵和引導社會對慈善事業的關注。

②加強對慈善公益組織的財政監督

審計、財政部門要加強對政府出資、政府與民間合資舉辦的以及接受政府資助的慈善公益組織的監督和管理，如財政資金運行狀況，資金使用的績效。對慈善公益組織工作人員獲取較高收入的情況和發起人分配利潤的行為要進行關注和限制，嚴懲各種違法違紀行為，促使其加強內部管理，為擴大社會公平，救助弱者、縮小貧富差距，推進改革進程起到積極的作用。