市場經濟環境下扶貧工作機制思考

最近二十多年來，我國的扶貧工作取得了巨大成效，國內貧困人口1978年為2.5億，到1985年末降為1.25億，到2000年底減少到3000萬人，基本解決了貧困問題。在1978-1985年問，國內貧困人口年均減少1785.7萬人；1986-1993年，農村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人；1994-2000年的扶貧攻堅開發階段，貧困人口減少到了3000萬人，年均減少714.3萬人。然而，2000年以后，國內扶貧工作進入了一個新的階段，貧困人口下降的速度和數量嚴重減緩，2003年出現反彈想象。對于這種現象的原因，國內研究人員認為主要原因是自然條件惡劣、社會保障系統薄弱和自身綜合能力差等，扶貧難度加大(王冠，2004)；在所剩的未解決溫飽的人口中，他們生存和發展的環境更為惡劣，文化技術素質更低，居住更為分散，構成更為復雜，扶貧攻堅，越到最后越艱難(2004年《人民日報》短評)。本文以為，除上述原因外，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，農村扶貧機制也需要進行相應調整。

一、扶貧工作的二重性

我國農村貧困人口絕大多數生活在自然條件惡劣、經濟發展水平落后的邊遠地區。這些地區或是干旱嚴重，降水量小又主要集中在夏季；或是地表水源不能利用，喀斯特地形地表水滲透嚴重；或是高寒陰冷，有效積溫嚴重不足，不適合第一產業農業的耕作；或是山高坡陡，水土流失嚴重、災害頻繁。除此之外，貧困人口居住地義都較為偏僻，遠離經濟中心地區，交通受阻，缺水、缺電，地理位置十分不利，如果按發達地區的自然條件衡量，相當多地區都被認為是處于人類不適合生存的環境。同時貧困地區文化，教育，衛生等基本社會服務水平太低。據統計，貴州自1949年至1987年的人口平均增長水平比全國高16.7％。河北省貧困山區1949年到1988年的人口增長速度比全省平均水平高出33％。貧困人口大多數居住分散、偏僻，辦學條件差，教育設施落后，加之貧困戶生活困難，無力支持了女上學，適齡兒童失、輟學率較高，青、壯年文盲比例偏大。許多貧困縣的嬰兒死亡率和產婦死亡率分別達到10％和0.3％，比全國平均水平至少高出50％到100％，而在貧困鄉鎮和村莊，情況還要嚴重。

面對貧困地區的這種現狀，政府公共財政投入了大量的資金，從1986年-2003年，中央政府累計投入扶貧資金2245.7億元，以改善貧困地區農村基礎設施、發展地區經濟、增加貧困人口收入，并且取得了巨大的成就。

(一)扶貧工作具有公共產品特征

政府主導并且以公共財政資金投入為主的扶持工作，是基于扶貧工作是一項公共產品的認識。具體包括以下幾個方面認識：

1．對于全社會而言，扶貧工作具有非競爭性和非排他性的公共產品的特性，消除貧困能夠為全社會帶來更多的正效用。

2．貧困地區基礎設施建設是扶貧工作重要內容。農村貧困地區基礎設施投入嚴重不足，是其經濟發展的主要制約性因素之一。調查表明，針對現有扶貧形式中修建道路、解決人畜飲水、解決農業灌溉、進行農業技術培訓、增加教育設施投資，解決通電、通話，通廣播電視信號等項目，排在貧困農民需求前三項的是：修建道路、解決人畜飲水、解決農業灌溉。以往的研究也表明，以工代賑資金投入的緩貧作用明顯，可見貧困農村基礎設施等公共產品的提供對緩解貧困有重要作用。朱乾字(2004)通過多元回歸分析研究表明：以工代販這種扶貧資金的投入對于增加農業總產值、提高農民人均純收和、減少農村貧困人口和降低貧困人口占農村人口比率所產生的績效最好。而以工代賑資金恰恰是為國定彷困縣提供了農村公共產品。

(二)扶貧工作存在私人產品特性

擺脫貧困歸根結底是要貧困人口增加其自身經濟收入，絕大多數貧困人口的脫貧，要依靠其自身的生產經營活動增加收入。貧困人口要通過穩定的生產經營活動，可持續地獲得高于貧困線的收入，才能擺脫貧困，扶貧工作才能取得成效。我國扶貧工作的四個階段當中，1978-1985年的第一階段和1994-2000年的第三階段貧困人口的年均下降速度分別為9.43％和13.07％，明顯高于1986-1993年第二階段的5.43％和2000-2004年第四階段的3.42％。其重要原因在于第一階段由于農村經濟體制改革以及政府提高農產品收購價格，調動了廣大農民的生產積極性，使農村經濟出現了一輪超高速增長，農民收入有了大幅度的提高；第三階段則是政府采取了開發之扶貧新模式，改“輸血”模式為“造血”模式，在提供貧困地區基礎設施等公共產晶的基礎上，促進了貧困地區具有競爭性的生產經營活動的發展，使得農村貧困人口出現兩位數的下降幅度。

以上分析充分說明扶貧工作具有公共產品和私人產晶的二重性，所以扶貧工作的機制也要圍繞扶貧的二重性構建。

二、反貧困工作中政府部門的職能

我國雖然已經建立了社會主義市場經濟新體制，但舊的計劃經濟模式和痕跡仍然處處存在，在許多經濟活動中還保留著一些原有的習慣，特別是基層政府工作當中，政府部門在一些競爭性的經濟活動中仍舊參與決策。長期以來，我同的農村扶貧工作是“政府主導”的扶貧工作。政府部門為幫助貧困地區貧困人口擺脫貧困、增加收入，作了大量的工作，政府部門利用國家扶貧資金在貧困地區進行農村道路、人畜飲水、基本農田建設、扶持產業活動，甚至替代農民決策、落實扶貧貸款、為貧困人口選擇生產經營活動等。這些工作一方面取得了反貧圍工作的巨大成就，但過多地參與競爭性生產經營活動的決策，也抑制了貧困人口自身脫貧的積極性和主動性，影響了扶貧工作效率。

(一)現階段扶貧工作中存在問題及其不良后果

1．政府部門替代貧困農戶決策，抑制了農戶脫貧的主動性。我國政府為幫助貧困農村人口擺脫貧困，不僅通過以工代賑的模式投資貧困地區農村基礎設施建設；同時還以無償的財政扶貧資金和貼息扶貧貸款的模式，為貧困地區競爭性的生產經營活動投入大量資金。中央政府不僅考慮了貧困地區公共產品的投入。還考慮到了生產經營性資會的投人，甚至還考慮到了貧困人口的生活費用支出。許多基層政府部門出于幫助貧困人口致富的愿望，主動積極地幫助貧困人口選項目、找資金、尋市場。久而久之，嚴重的抑制了貧困人口自身擺脫貧困的主動性，貧困人口，甚至部分貧困地區的干部產生了不思進取的“等、靠、要”消極思想觀念，一切等待國家和政府，一切依賴國家和政府，形成了越窮越懶、越來越窮的惡性循環。

2．大量的無償扶貧資金投入到競爭性生產經營活動當中，降低了扶貧資金效率。為搞好扶貧工作，扶持貧困地區貧困人口的生產經營活動，國家財政每年都有大量的無償的財政資金和貼息貸款投入 到扶貧工作當中。2003年國家扶貧重點縣得到的扶貧資金達到277億元，其中中央財政扶貧資金39.6億元、以工代賑資金41.8億元、中央扶貧貼息貸款累計發放87.5億元。但是，在現有資金投入和使用的機制與模式上，上述扶貧資金的使用效率不高，具體表現在：

首先，存在嚴重的資金漏出現象。焦國棟(2004)的調查認為大約有40％的扶貧資金沒有用于扶貧，而據另一估計，扶貧資會的漏出率超過50％，甚至高達70％以上。國家審計署審計長李金華2004年6月指出，審計署審計21個省(區、市))592個國家扶貧開發工作重點縣的扶貧資金，發現財政扶貧資金被擠占挪用問題比較突出，據國家審計署對1997年至1999年上半年中央和地方各級政府向全國592個國家重點扶持貧困縣投入扶貧資金使用情況的審計，發現被擠占挪用、虛列支出、轉移資金和私設“小金庫”就達43.43億元，占被審計扶貧資金總額的20.43％。

其次，導致扶貧資金的嚴重不足。計劃經濟的典型特征就是“短缺經濟”，由于價格約束機制，政府部門只能采用計劃分配的手段配置經濟資源，其結果就足長期的短缺與不足。我國當前的財政扶貧資金供給是無償的，信貸貼息扶貧資金利率遠遠低于市場利率，其結果必然是資金供給嚴重不足，雖然國家每年的扶貧資金總量在不斷增加，但永遠無法滿足貧困地區對資金的需求，各級政府職能采用傳統的計劃手段對資金進行層層配給。從而出現資金供給遠遠小于資金需求，影響了政府扶貧的效率；部門利益使政府扶貧開發出現多部門缺乏協調，降低扶貧工作效率；對扶貧資金的分配易出現平均化和權力尋租現象，從而導致國家在貧困地區投資重點不突出，難以形成生產上的拳頭，也常常使最貧困的人口無法得到幫助。

再次，資金使用效率不高。貧困地區貧困人口長期形成的“等、靠、要”思想觀念使得貧困人口缺乏脫貧的主動性，相當一部分無約束的財政扶貧資金用于生活消費；投資于生產活動當中的資金也由于貧困人口缺乏決策參與，在遇到市場問題、技術問題等的時候，缺乏主動性。一旦項目失敗，不僅財政扶貧資金難以產生預期的效用，投入的貼息信貸資金也難以回收。中國農業銀行對河北省張家口壩上四縣(固定貧困縣)的調查表明，1999、2000年發放的扶貧到戶貸款到期收回率最高只有3％，最低僅為0.7％。

最后，單一的扶貧產業開發模式引起了市場的大幅度波動，嚴重損害了生產者利益。在一些地方的扶貧開發工作當中，基層政府為求政績，片面追求“農業產業化”，追求“小生產、大規模”的生產效應，選擇某些單一的生產項目在區域內大規模推行，往往出現市場的供過于求、生產的大起大落，生產者利益嚴重受損。這種事例在國內屢見不鮮。

(二)政府職能的重新定位

市場經濟條件下，政府的職能在于向全社會提供公共產品，和制定相關政策、法律調控市場，以解決市場失靈問題。凡是競爭性領域的生產經營活動應當有市場調控，市場競爭能夠調控的經營活動，政府就不應該直接介入。扶貧工作同樣如此。貧困人口能夠從事的牛產經營活動往往是分散的、小規模的、不具有壟斷性的生產經營活動，因此，在扶貧活動中政府的主導作用應當主要表現在提供公共產品、為貧困人口從事的牛產經營活動提供幫助，而不是直接介入到生產經營活動的決策當中去。具體說來有如下幾個方面：

1．進行扶貧工作的制度設計和政策制定。任市場競爭中，由于貧困地區的基礎設施、人員素質，技術水平、經營管理能力等多方面的制約，其生產經營活動競爭能力一般較差，因此，政府部門應當在制度設計和政策制定方面向貧困地區傾斜，包括資金供給制度、稅收優惠制度、產業進入標準等，從而有利于貧困地區招商引資、發展經濟。

2．基礎設施建設。2003年底，我國貧困人口的60.8％分布在592個國定貧困縣，在貧困人口聚集地，自然條件惡劣，基礎設施嚴重落后，道路不通，缺水缺電、信息閉塞、教育落后、醫療衛生得不到最起碼的保障。政府要把大量的扶貧資金和精力投入到貧困地區基礎設施的建設上來。貧困地區基礎設施建設既是最受貧困地區廣大貧困人口歡迎的項目，也是對脫貧最具散用的政府投資形式。因此，在市場經濟環境下的扶貧工作，需要進一步加大貧困地區基礎設施建設。這一項工作不僅僅可以使貧困人口受益，還可以惠及項目區全體居民，促進醫域內經濟發展，有利于從根本上解決貧困問題。

3．提供技術、信息服務。貧困地區的貧困人口往往缺乏必要的技術技能，經營信息閉塞，政府扶貧部門應當加大技術和信息服務的工作力度，為貧困人口擺脫貧困提供幫助。

4．建立必要的社會救濟體制。貧困問題是一個相對概念，但也有一定的絕對性，在現有絕對貧困人口當中，有相當一部分老弱病殘貧困人口脫離于社會經濟生活以外，經濟發展以及開發式扶貧對他們毫無影響，其自身沒有任何脫貧能力，這一部分人口就需要完全的社會救濟。在我們的調查中，僅貴州一省現有的310萬貧困人口當中，鰥寡孤獨、呆傻癡殘的107.6萬特殊貧困人口，占絕對貧困人口的35％。同時，我國每年有相當一部分低收入人口因病、因災等問題返貧，臨時性的救濟可以有效的幫助他們擺脫貧困。

三、引入市場機制，促進競爭性產業健康發展

市場經濟條件下的競爭性經濟活動必須是建立在市場機制基礎之上的，貧困人口脫貧致富的生產經營活動也必須如此。政府部門對貧困地區的產業扶持也要引入市場機制，依靠市場機制合理配置資源、調動貧困人幾脫貧致富的主動性和創造性，提高貧困入門的生產經營水平，起到緩解貧困，并最終脫貧致富的目標。具體可以從如下幾個方面考慮：

(一)生產經營活動的主體必須自負盈虧，自主決策

在許多貧困地區，基層政府往往代替農戶選擇生產經營項目，并且投入了大量的財政扶貧資金和信貸扶貧資金以支持這些項目，其結果大多數不盡如人意。一旦項目失敗，政府部門無法負責，作為生產經營￡體的貧困農戶無力負責。引入市場機制就要求農戶自主選擇脫貧的生產經營項目，并且要自主經營。政府扶貧部門可以為貧困農戶提高信息指導，技術幫助、市場咨詢，而不是大包大攬。

(二)減少對農戶生產經營項目的無償資金支持，培養其獨立的市場主體意識

國內現階段的農村貧困人口主要分布在邊遠落后地區和少數民族地區，這些地區長期以來經濟文化落后，基礎設施匱乏，文盲半文盲程度高，缺乏商品經濟的競爭意識。特別是在政府主導扶貧的情況下，他們對政府和基層行政組織的依賴，形成了一種對行政體系特殊的遵從心理和習慣，弱化了參與意識，并產生出對政府的強烈依賴和懶惰。同時，政府扶貧部門為完成上級部門任務，在政府扶貧資金的引導下，自覺不自覺地要求貧困人口的服從統一的生產部署，沒有調動起貧困人口的脫旋主動性。為打破這種惡性循環，就要減少以至停止對農戶生產經營項目的無償資金支持，引導貧困人口樹直獨立的市場主體意識，參與競爭意識，逐漸培養貧網人口的自我發展能力。只有如此，才能促進貧困人口自主地發展商品生產，改善自身生活狀態。

(三)建立符合市場機制要求的資金支持體系

貧困人口擺脫貧困需要大最的資金支持，但是，我同長期的政府部門提供的無償財政扶貧資金和貼息扶貧貸款支持，根本無法滿足扶貧工作對資金的需求。對于基層政府和貧困農戶而言，獲得扶貧資金沒有成本，因而也就不去追求資金使用效率，導致扶貧資金的使用效率低。同時，這種扶貧資金的投入模式永遠滿足不了貧圍地區和貧困農化對資金的需求，使得扶貧資金永遠處于嚴重短缺狀態。政府應當建立一套不以營利為目的，但又必須自負因虧的貧困地區農村金融組織，廣泛地開展完全市場化的農村小額信貸，以滿足貧困人幾對資金的需求。茅于軾先生在山西的“茅式基金會”為這一問題的解決作了有益的探索，該基金會成功地解決了村民的信用基礎問題，確立并使得村民認同了游戲規則，他的做法符合經濟學以及金融學基本原理，符合經濟運行的規律。效果明顯，極具中國特色(鄒嘯鳴，2004)。

(四)以市場機制為基礎，廣泛引導社會資金投入

消除貧困要廣泛依靠全社會的力量，僅僅依靠政府所投入的資會是遠遠不夠的。21世紀的扶貧工作中，要打破單一依靠行政組織扶貧的格局，實現政府主導，依靠市場機制，廣泛調動社會各界資金投入，特別是工商業資金的投入。在扶貧工作中，政府資金要起到引導和補貼扶貧項目的作用，對貧網地區外部經濟項目實行必要的財政補貼，對能夠帶動貧困人口脫貧致富的項目要給與必要的稅收優惠，吸引社會經濟組織采取社會行為和創業行為參與扶貧投入，用經濟利益作為紐帶在社會經濟組織與貧困群體之間建立起合作關系，使扶貧開發各方面的效益都達到最大化，引導經濟組織特別是發達地區的資本，技術到貧困地區開發建設，在市場機制基礎上，尋求社會資金和政府目標的結合點，并在此基礎上逐步形成持久的社會扶貧機制。