退牧還草工程對(duì)牧民增收的影響研究

紀(jì)玉平 包利民 烏 蘭

摘要：生態(tài)環(huán)境與人類(lèi)的生存和發(fā)展密不可分。實(shí)施退牧還草工程的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)草原植被恢復(fù)與牧民增收的有機(jī)統(tǒng)一，確保生態(tài)安全和牧民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)與自然的和諧發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)寧夏鹽池縣的實(shí)地調(diào)查，考察退牧還草工程對(duì)當(dāng)?shù)啬撩窠?jīng)濟(jì)收入的影響，提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：退牧還草 牧民生計(jì) 增收

一、退牧還草工程的實(shí)施

退牧還草工程是國(guó)家根據(jù)全國(guó)草原荒漠化趨勢(shì)不斷擴(kuò)大的實(shí)際情況，于2002年末啟動(dòng)的重大生態(tài)建設(shè)工程之一。主要是通過(guò)圍欄建設(shè)，補(bǔ)播改良以及禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧等措施，使草地植有休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，提高草原生產(chǎn)力，為牧區(qū)發(fā)展提供一個(gè)良性循環(huán)的生態(tài)環(huán)境。退牧還草工程實(shí)施范圍主要是在內(nèi)蒙古東部退化草原區(qū)、蒙甘寧西部荒漠草原區(qū)、青藏高原東部江河源草原區(qū)和新疆北部退化草原區(qū)四大片區(qū)，計(jì)劃從2003年起，用5年時(shí)間，投資260億，先期集中治理草原10億畝，約占西部地區(qū)嚴(yán)重退化草原的40％。工程實(shí)施的原則是以生態(tài)效益為主，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。實(shí)施目標(biāo)是使工程區(qū)內(nèi)退化的草原基本得以恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)草原資源的永續(xù)利用，確保農(nóng)牧民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

二、退牧還草工程前后牧民經(jīng)濟(jì)能力的變化

退牧還草工程的實(shí)施，有效地改善了西北牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境。工程實(shí)施過(guò)程中，受地理區(qū)位、資源稟賦等因素的制約，短期內(nèi)會(huì)對(duì)牧民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生一定的影響；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，將能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，保障西北牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。下而以寧夏鹽池縣為例分析退牧還草前后牧民經(jīng)濟(jì)能力的變化情況。

鹽池縣位于寧夏回族自治區(qū)東部，是一個(gè)半農(nóng)半牧、以牧為生的地區(qū)。2004年全縣人口16萬(wàn)，其中農(nóng)牧業(yè)人口12.5萬(wàn)人，總土地面積8661.3平方公里。天然草原835.4萬(wàn)畝，其中可利用草原面積714.7萬(wàn)畝，占全縣上地面積的55％，人均草原面積36.4畝，草原承包到戶或聯(lián)戶550萬(wàn)畝，占可利用草原面積的77％，人工圍欄草原累計(jì)196萬(wàn)畝，人工種草累計(jì)67.4萬(wàn)畝。多年來(lái)，由于自然和人為因素影響，鹽池縣草地存在不同程度退化，輕度退化草地有150萬(wàn)畝，占草原總面積的18％；中度退化450萬(wàn)畝，占草原總面秘的53.9％；重度退化235.4萬(wàn)畝，主要是堿溝，甘草重采區(qū)和歷史上的沙丘地區(qū)，占草原總面積的28.1％。

從2002年11月開(kāi)始，鹽池縣草原全面實(shí)施禁牧，實(shí)行舍飼圈養(yǎng)，全縣絕大部分草原植被得到有效恢復(fù)，2004年1-5月份，全縣境內(nèi)共發(fā)生揚(yáng)沙天氣23次，沙塵暴天氣2次，分別比上年同期減少16次和5次，生態(tài)環(huán)境明顯改善。對(duì)該縣兩個(gè)村(以下稱為“W村”和“T村”)的調(diào)查情況來(lái)看，在實(shí)施了退牧還草工程后，草原禁牧和臺(tái)飼養(yǎng)殖對(duì)牧民的經(jīng)濟(jì)收入產(chǎn)生了一定的變化，短期內(nèi)對(duì)牧民的生產(chǎn)和生活有所影響。

(一)牧民收入增長(zhǎng)變化情況

W村和T村都是鹽池縣以牧為主的半農(nóng)半牧村，兩村的天然草地面積分別為9.5萬(wàn)畝和10萬(wàn)畝，人均草地面積分別為85.2和82.7萬(wàn)畝，牧民經(jīng)濟(jì)收入中畜牧業(yè)的貢獻(xiàn)均在50％以上。兩個(gè)村的資源稟賦類(lèi)似，自然條件和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r基本相當(dāng)。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯示，地理位置距離城鎮(zhèn)近、灌溉設(shè)施好的村子(T村)具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，牧民收入水平相對(duì)較高。2004年T村牧民人均純收入比W村高15.5％，絕對(duì)收入相差309元。關(guān)于退牧還草工程實(shí)施情況，在兩村進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果顯不，55％的牧戶認(rèn)為退牧還草好，15％的牧戶認(rèn)為不好，30％的牧戶說(shuō)不清；有90％牧戶認(rèn)為退牧還草對(duì)家庭生活有影響，僅有10％的人認(rèn)為對(duì)其家庭生活無(wú)影響；有75％的牧戶經(jīng)濟(jì)收入下降；55％的牧戶有經(jīng)濟(jì)實(shí)力應(yīng)對(duì)退牧還草帶來(lái)的負(fù)面影響，45％的牧戶認(rèn)為短期內(nèi)沒(méi)有足夠的實(shí)力來(lái)應(yīng)對(duì)；60％的牧戶由于退牧還草工程的實(shí)施，造成擴(kuò)大再生產(chǎn)資金短缺；有85％的牧戶認(rèn)為飼草料不足是退牧還草工程實(shí)施后的帶來(lái)的最大困難；60％的牧戶在退牧還草后用工量增加，用工增加平均約3小時(shí)／天。

實(shí)施退牧還草工程后，短期內(nèi)直接影響到牧民的生產(chǎn)和生活。2004年兩村農(nóng)牧民家庭人均純收入分別為1991元和2300元，均低于全國(guó)平均水平。2000年W村與全同農(nóng)村居民人均純收入水平相差693元，2004年擴(kuò)大到945元；T村則從2000年相差433元擴(kuò)大到2004午的636元。自2002年11月全縣決定實(shí)行退牧還草工程以來(lái)，牧民原本薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更加突出，加之生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，直接影響到2003年的經(jīng)濟(jì)收入水平，2003年兩村牧民人均純收入增長(zhǎng)幅度均有不同程度的下降，W村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由2002年的3.9％下降到2.7％，T村由2002年增幅7.9％下降到2.4％，2004年以后經(jīng)濟(jì)增k有所提高。

(二)家庭經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)變化情況

W村和T村家庭經(jīng)濟(jì)收入主要來(lái)源于畜牧業(yè)中的養(yǎng)羊業(yè)，每年的養(yǎng)羊收入占到其家庭經(jīng)濟(jì)收入的一半以上。退牧還草工程實(shí)施后，兩個(gè)村牧民家庭戶均養(yǎng)羊收入均叫顯下降。W村和T村禁牧當(dāng)年(2003年)戶均牧業(yè)收入比禁牧前分別減少了13％和59％，禁牧第二年(2004年)的牧業(yè)收入比禁牧當(dāng)年略有提高，但仍低于禁牧前的年份。實(shí)施禁牧后，許多牧戶因受飼草短缺的影響，減少灘羊養(yǎng)殖規(guī)模。退牧還草后部分養(yǎng)羊牧戶選擇了主動(dòng)轉(zhuǎn)產(chǎn)，逐步向生豬養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，村里出現(xiàn)了許多養(yǎng)豬大戶，戶均養(yǎng)豬收入明顯增加，而且牧戶外出打工等非農(nóng)牧業(yè)收入比禁牧前明顯增長(zhǎng)，2004年T村牧民家庭收入中來(lái)自非農(nóng)牧業(yè)的收入達(dá)3300元，比禁牧前(2002年)增長(zhǎng)了4倍多。隨著退牧還草工程對(duì)草場(chǎng)的合理保護(hù)和利用，牧區(qū)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步趨向合理。

(三)棚舍及飼草料儲(chǔ)備變化情況

退牧還草工程實(shí)施后，為鼓勵(lì)牧民進(jìn)行舍飼圈養(yǎng)，國(guó)家對(duì)畜棚建設(shè)給予了部分補(bǔ)貼。兩村許多牧戶都新建或翻修了牲畜棚圈，畜舍條件有了顯著改善。飼草料儲(chǔ)備明顯增加，2004年W村牧民的飼料玉米儲(chǔ)備平均為4165公斤，比禁牧前增長(zhǎng)了23.96％，飼草儲(chǔ)備平均為2580公斤(主要是苜蓿)，比禁牧前增長(zhǎng)了20.28％。由此可見(jiàn)，退牧還草工程的實(shí)施，牧民加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入，增加了飼草料儲(chǔ)備，但畜牧業(yè)的養(yǎng)殖成水也上升了。

三、退牧還草工程產(chǎn)生的影響

(一)退牧還草有效地改善了生態(tài)環(huán)境

由于自然侵蝕和人為無(wú)序利用等原因，西部地區(qū)天然草原退化、沙化嚴(yán)重。退牧還草工程的實(shí)施，使草原得以休養(yǎng)生息，植被覆蓋率開(kāi)始上升。通過(guò)加強(qiáng)草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大補(bǔ)播封育的力度，有效遏制了草原的退化和沙化，而且能夠有力地推動(dòng)退耕還草、草田輪作、草原承包、舍飼養(yǎng)殖措施的落實(shí)，為牧區(qū)發(fā)展提供一個(gè)良性循環(huán)的生態(tài)環(huán)境條件。通過(guò)退牧還草，鹽池縣生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，絕大部分草原植被得到了有效恢復(fù)，沙塵暴天氣也明顯減少。

(二)退牧還草轉(zhuǎn)變了牧民的傳統(tǒng)觀念

畜牧業(yè)是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，畜牧、№的興衰與牧民生活及收入息息相關(guān)。退牧還草、全面禁牧使牧民的思想和經(jīng)營(yíng)觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在發(fā)展畜牧業(yè)的同時(shí)更加注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，改變傳統(tǒng)放牧為含飼圈養(yǎng)、以草定畜，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，牧民對(duì)天然草原的保護(hù)和建設(shè)意識(shí)增強(qiáng)了。調(diào)查顯示，65％以上的牧民認(rèn)為退牧還草是一件好事，能夠使沙化減少，生態(tài)變好，大部分牧民比較歡迎。

(三)退牧還草促進(jìn)了牧區(qū)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

隨著退牧還草政策的深入實(shí)施，當(dāng)?shù)啬撩窨茖W(xué)養(yǎng)畜的意識(shí)不斷增強(qiáng)，從過(guò)去的單一養(yǎng)羊業(yè)向多種經(jīng)營(yíng)方面發(fā)展。發(fā)展了規(guī)模化養(yǎng)殖、溫棚種植、“三位一體”節(jié)能溫棚等，使牧區(qū)經(jīng)濟(jì)向多元化方向發(fā)展。由于禁牧、舍飼圈養(yǎng)使得飼草料投入加大，增加了飼養(yǎng)成本，必須進(jìn)行科學(xué)養(yǎng)殖，才能獲得較好的收益。根據(jù)市場(chǎng)需求，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，及時(shí)調(diào)整羊群結(jié)構(gòu)，發(fā)揮地方特產(chǎn)的種質(zhì)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展高效畜牧業(yè)，不斷提高牧民的科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理能力，促進(jìn)了生產(chǎn)條件的改善和生活水平的提高。

(四)退牧還草在短期內(nèi)可能不利于牧民增收

受西部地區(qū)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的制約，短時(shí)間內(nèi)退牧還草政策的實(shí)施將對(duì)牧民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。退牧還草政策實(shí)施后，短期內(nèi)家畜飼養(yǎng)數(shù)量下降，牧業(yè)收入降低。全部禁牧造成牲畜飼草料短缺，飼養(yǎng)成本上升(購(gòu)飼草料、運(yùn)輸費(fèi)等)。因此，大部分牧民希望政府除給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，在發(fā)展生產(chǎn)的過(guò)程中能夠提供資金及物資扶持，用他們的自己的話說(shuō)“我們不想國(guó)家白給我們錢(qián)，只要能夠貸給款來(lái)發(fā)展生產(chǎn)就行了”。據(jù)多項(xiàng)選擇的調(diào)查顯不，80％的牧戶希望提供貸款優(yōu)惠，65％的牧戶希望政府提供飼草料，50％的牧戶希望提供水利設(shè)施，45％的牧戶希望提供畜棚曖圈，35％的牧戶希望提供技術(shù)培訓(xùn)。對(duì)于禁牧后的打算，70％的牧戶進(jìn)行舍飼圈養(yǎng)，建設(shè)飼草料基地；10％的牧戶選擇了外出打工。

四、促進(jìn)退牧還草工程有效實(shí)施的建議

(一)進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)

進(jìn)一步完善草地承包責(zé)任制，將有效地保障退牧還草政策的實(shí)施。天然草地承包到戶是一項(xiàng)利國(guó)利民的好政策，明確了草原的責(zé)任和權(quán)利，極大的調(diào)動(dòng)了牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性。通過(guò)退牧還草，對(duì)大面積的草原進(jìn)行圍欄和治理是可行的，合理禁牧，天然草原得到了休養(yǎng)生息的時(shí)間，也為補(bǔ)播改良，提高草場(chǎng)質(zhì)量提供保證；同時(shí)，退牧還草為更好地利用天然草場(chǎng)提供了保證，為今后的休牧、劃區(qū)輪牧創(chuàng)造了條件。應(yīng)該積極貫徹新《草原法》及相關(guān)規(guī)章條件，并盡快出臺(tái)草原管理實(shí)施細(xì)則，以便對(duì)故意破壞草原及其設(shè)施的行為進(jìn)行監(jiān)管懲處。在此基礎(chǔ)上建立和完善退牧還草政策生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使其真正起到促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重功效。

(二)加快牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

以退牧還草工程為契機(jī)，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。結(jié)合退牧還草工程，積極爭(zhēng)取有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)及相關(guān)項(xiàng)目的支持，依托資源優(yōu)勢(shì)，注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，從單一的草原畜牧業(yè)走向多元化經(jīng)營(yíng)。以當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)牧民致富，改變牧民群眾的傳統(tǒng)觀念，改變放牧生產(chǎn)方式，調(diào)整牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；以集鎮(zhèn)建設(shè)與牧民定居相結(jié)合、第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合、單戶經(jīng)營(yíng)與聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的方式，積極探索牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子，調(diào)整和優(yōu)化牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的新跨越。

(三)加強(qiáng)金融和技術(shù)支持力度

受資源稟賦的制約，大部分牧區(qū)沒(méi)有其他優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，只能依靠發(fā)展畜牧業(yè)來(lái)維持生計(jì)。制約牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素是基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，缺乏發(fā)展生產(chǎn)的資金。退牧還草，發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，就要加大配套措施的投入，如飼草料基地、棚圈、粉碎機(jī)械等。國(guó)家應(yīng)提供多種融資渠道，適當(dāng)增加牧業(yè)信貸的比重和期限，使農(nóng)牧民在退牧還草工程下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。此外，退牧還草實(shí)施后，農(nóng)牧民迫切需要飼草種植、舍飼等相應(yīng)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理信息，要加強(qiáng)先進(jìn)適用技術(shù)的推廣。

(四)正確處理好林、草、畜的關(guān)系

近年來(lái)，通過(guò)天保工程、退耕還林(草)、退牧還草等項(xiàng)目，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到有效改善；但也存在林草爭(zhēng)地的現(xiàn)象。應(yīng)該因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，堅(jiān)持以林養(yǎng)草、以草定畜和林草互補(bǔ)的原則，實(shí)現(xiàn)草畜平衡發(fā)展。加強(qiáng)草原建設(shè)，逐步提高草原生產(chǎn)力和承載能力。積極開(kāi)發(fā)草產(chǎn)業(yè)，把發(fā)展人工種草作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，結(jié)合退耕還林還草工程，建設(shè)高產(chǎn)飼草料基地，支持和鼓勵(lì)種草養(yǎng)畜，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。

退牧還草工程在發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)的前提下，為草原保護(hù)建設(shè)和牧民生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了良好的環(huán)境。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，國(guó)家通達(dá)加強(qiáng)政策和投入來(lái)指導(dǎo)牧區(qū)的發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)，退牧還草工程是一項(xiàng)讓牧民和全社會(huì)都普遍受益的政策舉措。