營造科學發展的環境建立呼倫貝爾草原畜牧業新的發展模式

在經濟體制的三次轉軌中，呼倫貝爾草原畜牧業經歷了一系列重大的變化。在改革開放以后，呼倫貝爾的牧民依靠自身積極性較快地實現了溫飽并有了一定的積累。隨著社會主義市場經濟體制的發展，呼倫貝爾草原畜牧業面臨諸多問題，如何營造一個科學發展的環境，建立草原畜牧業發展的新模式已擺在了各級政府的面前。

一、明確發展戰略

呼倫貝爾草原畜牧業積極學習借鑒市場經濟體制同家特別是成熟的現代草原畜牧業國家地區的發展經驗，科學確定呼倫貝爾草原畜牧業的發展模式，與我國提出的“新型工業化”相對應，走一條具有呼倫貝爾草原特色的“新型畜牧業”道路。

呼倫貝爾草原畜牧業的發展要兼顧各個方面，實現可持續發展。新型草原畜牧業應當以新型工業化的畜牧業加工業為龍頭，以標準化集約化飼養方式的畜牧業為基地，以契約或合同為紐帶，以市場為導向，以經濟規則、法律為監管手段，實現以市場配置資源為基礎的效益最佳生產方式。

加強對草原的保護與建設是培育呼倫貝爾草原畜牧業品牌的基礎。呼倫貝爾草原畜牧業的產業化經營是現代畜牧業的必由之路，科技在產業化經營過程中應用于產業的各個環節，科技是推動產業層次提升的不竭動力，人才是科技的載體，環境是人才施展才華的舞臺，舞臺環境需要政府來營造和監管。因此，促進呼倫貝爾畜牧業的產業化經營需要在市場經濟體制進一步完善的環境下，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，實現社會各種資源合理配置，統一協調進行。

二、加強呼倫貝爾草原生態系統的研究和保護

對呼倫貝爾草原系統的研究是確立呼倫貝爾草原的基本功能定位的前提，是實現經濟與社會可持續發展的基礎條件，也是各級政府制定政策、規范市場的重要依據。

中國畜牧業協會會長陳耀春多次呼吁：“中國面臨嚴重的草原‘生態赤字’”。呼倫貝爾地區是由草原、森林、濕地、水系、農田等有機組合形成的復合生態系統，不僅對呼倫貝爾自身的氣候調節、水分涵養、防沙固沙、水土保持等發揮著極其重要的生態作用，而且成為嫩江水系、額爾古納水系汛期安全的根本保障，是根治松遼流域洪澇災害的生命線。更重要的是構筑形成了我國東北、華北地區的綠色生態屏障，是確保華北地區免受風沙侵襲的安全線的重要組成部分，也是東北臨近省區生態安全線的起始點。因此，保護和建設呼倫貝爾草原不僅是發展草原畜牧業的最大的基礎設施建設內容，更是呼倫貝爾乃至中國生態安全的要求。

呼倫貝爾草原缺乏科學系統的研究工作，特別是沒有形成對國家政策有充分說服力的科學成果和依據。加上呼倫貝爾草原區域的產業缺乏系統的經驗加以應用和指導，呼倫貝爾草原的退化程度只有感官的印象卻缺乏系統的資料的說明，所以雖然得到了同家甚至世界高層次寬領域的關注，但國家相關的配套政策很難到位，或者即使在有政策的條件下也很難有令人滿意的效果。

建議國家在關注呼倫貝爾草原時，應當組織各方面力量對呼倫貝爾草原系統的機理、經濟社會發展特點進行科學的研究。提出具有充分說服力的成果，給予呼倫貝爾草原區域科學定位。從而對呼倫貝爾草原區域的發展給予系統地考慮，促進呼倫貝爾草原牧區經濟社會可持續發展。這應當是解決呼倫貝爾草原系統各種癥結的基礎工作和根本出路，要比一時一事甚至盲目地爭取資金和建設項目要科學、重要的多。

三、提高草原畜牧業相關政策的針對性和地區發展的系統性

呼倫貝爾草原畜牧業基礎設施建設的主要欠缺體現在：劃區輪牧或禁牧的草原圍欄、牧區安全飲水、牲畜棚圈、交通，通信等方面。這方面不足的原因除了有投入不足之外還包括政策的針對性不強，使得國家的同一政策在不同地區表現效果不同。地方政府各部門的協調配合差也是導致政策執行難的主要原因。同類政府建設的項目分別由不同的部門實施，各部門的項目管理缺乏統一標準和統籌協作的機制，使同類項目的建設呈現了部門化的特點，同時也導致了一些項目的部門化的利益，很難形成建設的合力。

目前在呼倫貝爾草原區域實施的政府投入較大的項目主要有：草原退牧還草工程、牧區節水灌溉工程、三北四期防護林工程等。這三類項目部分別山畜牧、水利、林業等部門實施，同時由各級農業綜合開發辦實施的類似以上三類項目的綜合。然而在建設的區域、項目的管理各不相同，為了讓國債資金的使用高有成效，還特別提出要清晰界定各個項目的建設地點內容。這樣各個項目在實施中最明智的選擇就是互不干擾，自行其事，使同類項目的建設呈現了部門化的特點，很難形成建設的合力。

四、疫病防控和公共衛生體系建設

疫病防控體系、公共衛生體系是呼倫貝爾草原畜牧業發展的安全線，同時也足人民健康生活的基本保證，足一種典型的社會公共產品，并已成為“開發名優產品，打造健康品牌”的重要保障。目前，呼倫貝爾牧區的疫病防控和公共衛生體系建設極其薄弱：一是疾病防控的手段落后，疫情不能及時有效地發現和控制；二是市場監管體系不健全，特別是區域市場之間監管協作不力，使得牲畜疫情在周邊地區蔓延；有的部門和地區還出現制售假疫苗假獸藥的現象。

建立健全畜產品安全體系是涉及整個區域(包括國家、地區、甚至是跨地區跨國界的聯合區域)的宏觀大局問題，同時也是公共衛生體系的重要組成部分。根據國際貿易的通用規則以及我國食品安全的迫切需要，呼倫貝爾草原畜牧業發展要依托全國的食品安全體系的保護和監管。這既是民生的根本也是貿易發展的基礎，也是維護市場秩序的重要組成部分。

與呼倫貝爾草原接壤的俄羅斯、蒙古國，是“口蹄疫”等疾病的疫區，稍一疏忽就可能危及呼倫貝爾及至我國言產品的安全。畜產品安全體系有“千里之堤毀于蟻穴”的危險，要具備“牽一發而動全身”的反應機制，因此需要高度重視，認真對待。畜產品生產有嚴格的質量監控、安全檢查措施。畜產品市場要有系統嚴密的食品安全的防控網絡和快速靈活的反應機制。政府應當加強國家級動物疫病防治體系、畝產品安全體系、公共衛生體系建設。同時，加強國際間的公共安全體系的合作，因地制宜地構建國際間的公共衛生、防疫體系。

五、促進產業化發展

農牧業的產業化經營是分階段的，并不是所有實行產業化經營的地區都“五臟”俱全，這是一個區域經濟的范疇。根據不同區域的條件進行有效的資源配置，最終在市場機制的作用下實現產業化經營。

首先是鼓勵牧民建立合作組織，在技術、貿易、維權等方面進行合作。呼倫貝爾的畜牧業生產足以家庭為基本單位，基本上處于小群體、粗放經營的傳統畜牧業階段。這樣的生產經營方式的生產單位與現代市場對接過程中會遇到很多困難和風險，諸如信息不暢、技術落后，規模不大、市場地位低等。如果引導和幫助牧民從草場建設與保護開始，組建自己的協會等行業組織，就能實現技術、信息、貿易地位等資源共享，并實現規模效應，充分維護自己的權益。另外，利用市場機制發展經紀人等中介組織，作為牧民生產與銷售的必要環節和紐帶，進一步促進畜牧業產業化經營。其次，要鼓勵企業建立長遠大局觀念。企業在產業化發展的過程中是聯系基地和市場的紐帶，企業在產品的生產、產品的定位、品牌的培育、市場的開拓等都具有明顯的優勢，發揮著龍頭作用。對呼倫貝爾草原畜牧業的龍頭企業要有一個更高的標準，特別是在發展目標和方向上要體現出呼倫貝爾草原畜產品在全國、全世界畜牧業產品市場的獨特的魅力。呼倫貝爾羊作為呼倫貝爾草原上孕育的晶種已經在畜牧行業、科技領域予以確立，它的生理上的特點已基本定位，而從市場方面對它的定位還不明確，草原畜牧業集約化模式尚待建立和完善，飼養模式、市場產品還有待于深度的開發。

目前呼倫貝爾牧區的現貨交易方式受時空的局限性很大，這種單一的交貨方式也由于信息、技術條件等限制而使得賣方經常處于弱勢地位，承擔額外的生產交易成本，蒙受經濟損失。在社會中介協會等組織未有效發揮作用時，政府應當積極搭建各種形式的畜牧業產品的交易平臺，培養多種形式的市場交易，特別是網上變易、期貨交易等，同時政府要通過法律手段、經濟手段等努力構筑公平交易的安全體系，保護牧民通過誠實勞動的收獲。其次，充分發揮市場機制對企業與基地的聯接作用，避免政府主觀或人為的過度干預。市場機制是產業化發展的最終決定力量，政府應當注意市場體系的建設，為呼倫貝爾草原畜牧業產業化的發展凈化市場環境，不能為扶持產業化的發展而造成行業的壟斷。

六、開展技術推廣，合理利用草原

草原產權制度的改革已經基本結束，但草原“雙權”制度的落實并未使承包的草場建設與保護有所改善，單靠產權制度并未完全實現對草原的使用和保護。保護只能局限在為我所用的目的，卻不能真正實現合理使用。

呼倫貝爾草場依靠資源型的畜牧業發展方式已走到盡頭，發展草原畜牧業首先要解決的是提高呼倫貝爾草場資源的使用效率，同時包括發揮呼倫貝爾草原的生態效益，將生態效益轉化為經濟效益。科學合理地利用草場，使草場得到休養生息的同時提高呼倫貝爾草原的承載力；以科技為基礎加快呼倫貝爾畜牧業優良品種的選育，提高其單產能力和品質水平；加強呼倫貝爾草原畜牧業科學研究和科技培訓，普及呼倫貝爾畜牧業的科學飼養管理模式，協調好牲畜出欄時間與市場需求之間的關系。培育出稟承呼倫貝爾草原南牧業歷史，又能適合呼倫貝爾特點和未來消費需求的畜產品品種。

七、創立和保護“呼倫貝爾草原畜牧業”品牌

對呼倫貝爾草原畜牧業的發展要立足于樹立大品牌，謀求長遠發展，通過塑造品牌爭取獲得超額利潤，這是取之不盡的利潤源泉。品牌的塑造不是一個企業本身就可以實現，還有賴于市場的發育，產業的提升和政府引導。鑒于呼倫貝爾草原的生態地位、科研方面的價值，呼倫貝爾草原畜牧業的可持續發展應當實行品牌經營、集約化生產、產業化的發展模式，以其優良的原料品質、產品檔次、以及精深加工水平來實現呼倫貝爾畜牧業產業化的發展。

樹立“呼倫貝爾草原畜牧業”品牌的意義有如下方面：一是可以兼顧社會各方面的利益，實現呼倫貝爾草原系統的和諧。二是呼倫貝爾草原在世界范圍享有良好的聲譽，畜牧業的發展依托呼倫貝爾草原是歷史和現實的選擇，也是呼倫貝爾草原在社會價值、經濟價值上體現。三是可以促進草原畜牧業生產方式向集約化方向轉變，促進產業升級。

首先從構建呼倫貝爾草原畜牧業生產基地入手，培育呼倫貝爾草原畜牧業的原產地綠色品牌。呼倫貝爾草原畜牧業應當依托呼倫貝爾天然草原生態價值、科研價值、原生草原的營養價值等來充分挖掘其經濟價值潛力，把呼倫貝爾天然草原品牌打造成世界級的大品牌，適應21世紀人類食品消費取向，注冊“呼倫貝爾草原畜牧業”產品的品牌，進一步規范畜牧業生產標準、提高品質。屆時，呼倫貝爾草原畜牧業不僅僅足以載畜、產畜、賣畜等單一的畜牧業生產模式，以旅游休閑等為模式的呼倫貝爾草原旅游觀光畜牧業的發展潛力不可限量。為此保護和建設好呼倫貝爾這片天然無污染的綠色凈土具有巨大的經濟價值，呼倫貝爾草原畜牧業具有廣闊的市場空間和競爭潛力。把資源優勢轉為經濟優勢需要做好各方面的工作：

實行科學養畜，轉變畜牧業的增長方式。科學規范養畜是樹立畜產品品牌和合理使用草場的重要方面。粗放式發展的呼倫貝爾草原畜牧業最終是死路一條。歷史和現實已經證明粗放式發展草原畜牧業必然造成草原生態環境的惡化和草原畜牧業產業的衰竭。

實行草原畜牧業的產業化經營，充分發揮政府的服務職能。在目前呼倫貝爾畜牧業以小群體，大規模、低效益、低市場化的環境和條件下，政府應當按照產業化經營的思路，充分發揮市場機制的作用，加強對資源的整合，恰當運用各種經濟和行政手段引導推進呼倫貝爾畜牧業產業化經營。

八、建立科學的公共資源使用后果的評估與責任追究制

有效的公共管理評估與責任追究制度是確保制度實施和完善的必要手段。

首先是與草原有直接與間接關系的政策的評估與責任追究。政策的評估是對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的行為。政策計估對于改進政策制定系統，克服政策運行中的弊端和障礙，增強政策的活力和效率，提高政策水平，合理配置資源具有重要作用。針對我國的政策評估工作“剛剛起步，問題重重”的現狀，我們應當下功夫從思想、組織、制度和手段等方面推進政策評估事業，使其向縱深發展、日益成熟。

其次是對與草原有關的具體的行，向后果進行的評估與責任追究。在以往草原使用和建設中，從決策到使用開發都缺少科學的論證，給草原造成災難性的后果。對于類似的政府行為往往是客觀原因分析為主，而對主觀的評估經常是輕描淡寫，特別是沒有形成社會監督和法律監督機制。這里面主要是政府決策機制的缺陷給人為操作的隨意性提供了可能。目前各級政府對資金、土地等生產要素仍有很大的主導權，亟待健全科學的政府決策機制和責任追究制度，彌補政府的決策制度缺陷和杜絕政府人為的過失行為。

九、抗災保青工作應當理性思考

大災減畜是自然規律，應當因勢利導，借助災年幫助牧民大最減畜，以解決草場長期超載的根本問題，使草原得以休養生息，逐漸向畜牧業的集約化生產方向轉變。救災中更要充分認識和發揮自然規律、經濟規律的作用。保畜也只能在草原能承載的范圍內保住必要的基礎母畜，做到以草定畜，實現草畜平衡。應當把抗災救災重點放在提高畜牧業的抗災能力上，加大對草原建設的投入，把救災資金轉變為防災抗災基礎設施建設資金，切實提高畜牧業抗災能力。

提高對自然災害的預測預報能力，建立災害預警應急體系。建立各級政府部門分工負責的氣象災害應急機制，構建氣象災害預警應急系統，最大限度地減少重大氣象災害對生態環境和牧業經濟造成的損失。

事實表明，政府在制定和實施公共政策時，多傾聽人民的呼聲，與人民保持良好的合作關系，政府的有效性就會得到提高。所以，政府應積極建立、健全公民參與機制，并不斷增強公民的參與能力，形成一個政民互動的合作網絡，提高了政府能力和效能，為呼倫貝爾草原畜牧業營造一個科學、有序的發展環境，促進草原畜牧業的健康發展。