“土木建設中毒”現象及其成因分析

摘要：“土木建設中毒”是指土木建設活動的過度膨脹，對社會經濟的發展造成了巨大危害的現象，這一現象在發達國家和發展中國家都存在。導致這一現象的原因主要與土木建設自身的特點以及政府行為的利益驅動和角色定位有密切關系。對這一現象的正確認識與原因分析，有助于我國社會經濟的穩定、持續發展，有助于正確發展城市建設，減少社會浪費和政府的尋租行為。

關鍵詞：公共物品 過度供給 土木建設中毒

公共物品的供給缺陷在主流經濟學中一向被視為市場機制失靈的體現。公共物品因其排他性困難以及收費困難等原因，最終會導致公共物品供給的困難。公共物品的缺乏，會大大降低資源配置的效率，需要政府以社會管理者的身份組織和實現公共物品的供給。但是在現實中，政府對公共物品的供給并不總是表現為主流經濟學所描述的服務型角色，政府在公共物品的供給上同樣存在著自己的利益，過度放任供給的機制最終會導致土木建設中毒。

一、“土木建設中毒”問題的提出及其表現

土木建設主要指房屋、道路、橋梁、堤壩等大型公共物品的興建、改建和修繕，這些公共物品屬于擁擠的公共物品或者純粹的公共物品，具有高成本排他性，不直接收取使用費，其數量和質量依靠稅收收入支持并由集體抉擇。

“土木建設中毒”概念，是從日本文化學者阿列克斯·科爾對日本的“建設中毒癥”中引申出來的，主要是指政府持續不斷的刺激和發展公共事業特別是土水建設，并缺乏對這種過度建設的有效制約機制。

在發達國家和地區，日本是“建設中毒”的典型，主要表現為：政府對建設事業的投入過高，大量就業機會依靠建設業提供，同時政府職能部門在建設項目中獲利，缺乏有效的預算控制和項目審批制度，最終導致政府為建設而建設，形成政府腐敗，產業發展不平衡、環境惡化等一系列社會經濟問題。在發展中國家中同樣存在這一現象。以我國為例，當前我國的土木建設總體上處于較低水平，社會對于一些基礎項目仍有很大的需求，但是局部地區的土木建設中毒現象已經有所顯現。例如目前城鄉建設中仍存在盲目追求大規模、高標準，快速度的“建設發燒”問題，一些地區不分實際需要與否，就上馬了大量的廣場、公路、高層建筑、飛機場等。有些地區的建設已經超出了社會實際需要的數量和質量，出現欲罷不能的狀況，為了維持現有的發展不得不繼續建設下去，給社會增加了沉重的負擔。

二、“土木建設中毒”的危害

在市場經濟下，政府提供公共物品，應作為私人供給產品機制失靈的補充，公共產品必須按照社會的實際需求來供給。過度的土木建設會造成極大的危害：

(一)導致經濟出現虛假繁榮

由于土木建設可以帶來巨大的資金流入，創造出大量的就業機會，拉動社會需求，提升GDP的增長，因此可以在很短的時間內呈現出繁榮的景象。但足這種經濟的繁榮不是建立在正常經濟增長和財富積累的基礎上的，而是依賴于土木建設項目的存在，一旦項目停止，就會使得相關產業供大于求，產品滯銷，失業劇增，資本外流，造成極大的破壞。

(二)破壞生態環境，影響持續發展

諸如水壩、圍海造田等大型項目，往往存在著經濟發展與環境保護的矛盾。特別是水壩的建設，近幾年來的一系列的環境研究都指出水壩的建設對于生態環境以及水資源保護都存在著大量的負面影響。以美國為例，日前美國原則上已經停止建設任何新水壩，同時自20世紀末以來逐步撤除了一系列水壩。

(三)影響高新技術產業的發展

過渡的土木建設會削弱尖端技術和高科技產業的發展。上木建設占用了大量的資金，會使得其它產業發展乏力，同時土木建設對于就業機會的創造和對工人的吸引，使得服務業、軟件業和其他高科技產業的發展被大大削弱和延緩。

(四)導致政府職能機構不平衡，失去部門制約的有效性

-個完善的政府，應當是執行部門和監管部門等重，這樣才可以保證政府行為的有效和正確。但是土木建設的資金流入使得政府部門出現收益上的差異，職能部門及相關集團的受益最終會使得政府職能部門此消彼長，失去了部門問的制約力。

三、“土木建設中毒”的原因分析

不論是完善的市場經濟國家，還是正在向市場經濟過渡型國家，都存在“土木建設中毒”的問題，導致這普遍現象的原因主要與土木建設自身的特點以及政府行為的利益驅動和角色定位有密切關系。

(一)土木建設業存在過度建設的誘因

作為公共物品，土木建設存在著自身的特點，對于產品提供者和使用者，有著不同的利益和成本表現，存在誘使產品提供者過度供給的內在因素：

1．土木建設使眾多的政府職能部門相關集團受益，使赴于經濟優勢地位的政府有較高的尋租機會

土木建設的項目從設立到開工，以及建成投入，都能帶來巨大的資金流入。這主要表現為土木建設能夠拉動相關的基礎行業的發展，使得諸如水泥、鋼鐵、房產建設的行業企業獲得項目資金的支持；另外一方面，南于上木建設的特殊性，往往需要上級部門的資金撥付，當政府運作不透明時，就為眾多的政府職能部門提供有利可圖的機會。

2．土木建設的不可分割性使得項目的建設和撤銷難以控制

當市場的需求結構發生變化時，私人產品可以進行調整，甚至在產品出現問題時，及時回收。但是對于大型土木建設來說，一旦立項，就很難于撤銷或者更改。因為這類項目游及利益面廣，中途停止，造成利益損失不說，也會對政府的威信造成損害。特別是在項目需要上級通過預算審批時，建設的停止就意味著項目的失敗，這樣在第二年的項目申報時就會面臨上級部門的質疑，甚至會導致預算撥款的無法獲得。因此政府會不遺余力的推動項目的完成。

3．土木建設創造極高的就業機會，獲得民眾支持

由于土木建設往往涉及到低技術勞動密集型產業，土木建設項目可以提供大量的就業機會，受到基層民眾的支持。但是這些由建設業所支持的數百萬個就業機會并非來自真的經濟增長，而是人為“制造出來的就業機會”，是由政府出資制造和支持的。

(二)政府行為及其錯誤定位是中毒現象的主要推動力

土木建設自身的特點是造成中毒現象的直接誘因，也是政府行為受到利益驅動而造成錯誤定位的直接原因之一。在此需要進一步探討的是，政府為什么是造成這一中毒現象的主要推動力的深層次的理論分析。

一直以來，大多數經濟學家認為由于在公共物品上確立排他性私人產權的收益小于排他成本，因此公共物品只能是政府產權或公共產權，需要由政府出面建造與維修。盡管科斯、張五常等經濟學家也力圖證明公共特性的產品在一定條件下能夠由私人供給，但是這類產品私有產權的履行成本以及保護和監督的費用通常是十分高昂，甚至會超過此類物品產權模糊時的低效率損失。

僅從私人供給困難的角度上來說，公共物品很容易給人以一種誤解，就是這類產品似乎是低利潤甚至虧本的產品，但是這類產品又是一個國家社會所必需擁有的，因此只能委托政府這樣一個第三者的角色來承擔這種無利或者低利行為。其實政府作為一個公共物品的供給者是有著其自身利益的。傳統經濟學關于政府能有效供給公共物品這一論斷，存在著一個重要的假設前提，即存在著一個“仁慈”“全能”的政府，它知道消費者對公共物品的真實偏好。公共選擇學派認為，具有崇高思想的政府是不存在的，政府也是具有利己動機的“經濟人”(Buchanan＆Tullock，1962，Mueller，1989)，在政治市場上，政治家和官員追求的目標與社會公眾的利益存在差異，政府行為的結果可能是低效率的(BuchananTollison，1972)。

事實上，公共物品對于私人可能是無利可圖的，但對于政府，是具有很大潛在利益的。公共物品是難以定價和量化的，政府存在暗箱操作的可能，這也就為政府的尋租提供了可能。將公共物品的供給權交給政府，實際上就是將一部分資源分配的壟斷權利給予了政府部門，政府部門可以以此來謀求自身利益的最大化，即“權力尋租”。

盡管過度的土木建設存在著極高的危害，政府應當積極控制土木建設的項目，但是土木建設的優異性是短期的也是明顯的，而過度建設的危害性是長期的也是潛在的，特別注意的是這些危害主要是需要社會來承擔的，因此對于政府而言幾乎不存在著控制建設的激勵，相反，政府會積極地推動建設的進行。

特別強調的是當上級部門對于預算提案缺乏可靠的控制機制的時候，就成了資金的單方面流動。對于地方政府和建設部門而言，唯一要做的就是將項目預算提案做得更為可信；對于公眾而言，面對建設項目的就業誘惑，只要使得人們相信這一建設項目有助于自身利益，就沒有理由去反對這一項目。在這種條件下，只要資金不停的流動，政府就會不遺余力的推動建設項目的進行并且永無終止，土木項目一個接一個的建造，政府也會獲取更大的利益。這就是政府的“土木建設中毒”，一個明知是有害卻始終無法停止的行為。

四、解決“土木建設中毒”問題的政策建議

究其原因，除了我國地方政府權力監督制衡機制不完善的原因外，一個重要方面是我們在城市發展建設上沒有充分意識到政府存在著供給公共產品的利益動機。操之過急的城市經營戰略為大規模的土木建設提供了契機，而在審批權和監控機制不完善的時候會導致政府的土木建設中毒，最終要整個社會承擔過度建設的成本。因此，對于這一問題的解決要從政府的行為控制上入手。

(一)改革審批制度，對于涉及面廣、資金數量高的大型項目予以嚴格審查，加強控制土地審批權

為了限制盲目過度的建設，抑制地方政府的逐利動機，應當從項目建設的源頭上予以控制。特別是在預算的撥付上，中央政府應當強化監控，不能簡單的只是按照提案下撥資金，積極主動地對項目的可行性及成本影響予以核算，可以通過尋求第三方對項目進行審查監督，增加項目執行的透明度。

(二)加強套眾的維權意識，增進中央政府同基層群眾的聯系

地方政府或相關部門可以從容的推動項目建設，一個主要原因是缺乏有效的監督，因此，發動群眾的監督作用就顯得極為重要。需要在公眾中形成一種維權意識，即政府是提供公共物品的，但是最終成本是要公眾承擔的，任何過度的建設都是侵害了公眾的利益。同時，也要完善群眾的反映渠道，使得建設項目更加透明化。

(三)端正發展觀念，尋求可持續發展

加快我國基礎建設是以經濟的正常、持續發展為前提的，對于土木建設而言，應當根據實際需要有計劃、有步驟地立項建設。同時改變全面控制的思想，像整體河道混凝土鋪蓋、城市全面燈光亮化等項目，盡管有助于城市形象建設，拉動投資，但是卻是以破壞環境和資源浪費為代價的。

(四)完善法律法規建設

任何政府行為負外部性的產生在很大程度上源自政府缺乏約束，政府常常“越界”。因此，界定政府職能邊界顯然十分必要。地方政府的基礎建設中毒是現實機制的不完善所造成的，因此需要尋求一個能對政府過失行為及早剎車的機制，而這種機制需要法律法規的同步建設。