保護農民選舉權平等的現實思考

摘要：農民是我國最大的弱勢群體，其政治權利的發展狀況直接影響我國的民主政治和法律發展的進程。但選舉法卻違背憲法，維持了城鄉居民選舉權的不平等，這嚴重影響了中國的政治民主化進程，弱化農民通過選舉直接代表自己從而表達政治意了愿的權力。并且隨著時代發展，這種不公平現象將導致更大危害。因此盡快修改選舉法，實現城鄉居民選舉權的平等是實現政治和諧的必經之路。當然提高農民政治素質，加強思想政治教育，使農民能夠更有效的行使選舉權也是必要的。

關鍵詞：農民 選舉權 平等 政治和諧

一、選舉權不平等的表現及成因分析

(一)不可否認在現實生活中，農民卻很少有參與政治生活的機會，農民的影響力越來越小，農民呼聲越來越微弱。“在社會博弈中，農民盡管人數眾多，但他們始終是弱勢群體，缺乏利益表達的渠道與強度，在‘利益表達——利益綜合——政策制定——政策實施’的整個過程中，部不能形成積極的參與并產生有效的影響。”冷漠的政治關懷導致了農民對政治的冷漠。這既有歷史遺留因素也有現實制度安排的原因，但從立法上講這種現象與我國一些不公正的法律規定聯系密切。我國現行的選舉法規定，各級人民代表大會的名額都以一定數量的人口為基礎，但城市和農村代表所代表的人口比例卻不同，即每一農村代表所代表的人口數是城市每一代表所代表人口數的四倍。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第二章第二十四條規定：“省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”而我同《憲法》明確規定“法律面前人人平等”。選舉法也規定了選舉平等性原則，這種平等不僅包括選民的機會平等，還應該包括選民投票的結果平等。“平等要求更應當是從人的這種共同特征中，以人就是人而言的這種平等中引出這樣的要求：一切人至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和機會地位。”而上述法律規定的矛盾是顯而易見的。憲法是治理國家的根術人法。一切法律、法規都不得同憲法相抵觸，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。但為什么農民在選舉中只得到四分之一張選票呢?

(二)我國是典型的由農業社會向工業社會過渡的國家，以前的人口中絕大多數在農村選區，這導致城市選區人口的數量遠遠少于農村選區的人口，這種情況下不少人認為如果平均分配選舉名額，就會使各級人民代表大會中農村代表的數量過多，而城市人口的代表人數相對較少。利用選舉制度對各階層、群體適當的進行平衡安排是必要的。因此基干維持秩序的需要，犧牲了公民選舉權的平等。這種看法實際上是認為階層、職業身份的重要性要高于公民身份的重要性，用群體形式的平等代替了實質的平等，用群體的公民代替了個體的公民，是城鄉二元格局的不平等性在政治權力方面的體現。在為民做主的思想影響下，不少人越俎代庖，替農民行使政治權力。這種基于精英政治現的本位主義思想學術界有一定的影響。實際上是忽視了農民主體意識的培養，戕害了民主的公平性，根本不能反映農民真實的政治訴求。由于歷史原因農村地區經濟、文化、教育的落后，農民又缺乏有效的組織，不能夠有效地進行政治參與，為爭取平等的選舉權而積極行動。當然由于習以為常，以至于很少人對選舉權的水平等感到有什么不適。但實際上選舉權的這種不公平狀況，危害極人，必須進行批評糾正。

二、改變農民選舉權不平等現狀的法理探索

(一)公民的選舉權是其最基本的政治權利之一、也是不可侵犯的。在民主的國家，選民利用手中的選票、通過自己選舉出來的代表組成國家最高權力機關以影響國家的大政方針、實現自己當家作主的權利。非法限制任何選民對選舉權的行使是不被允許的。不管哪個階層的公民都享有平等的選舉權，而工人階級的領導地位是靠其先進性和優良的作風，而不是代表人數上占優勢(事實上工人階級的代表人數也不多)。憲法明確規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民旅、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”無論是哪個階層，哪個職業群體，他的成員在法律上只有一個稱呼“公民”。既然是公民就應該享有平等的政治權力(包括選舉權)。教育水平、經濟發展水平都不應當成為選舉不公平的借口，但現實中它成了不公平的理由。選舉權喪失了的公平性，也就意味著一部分公民的政治參與權受到損害。“民主政治的核心問題是人民的政治參與，人民的參與過程是實現民主的根本途徑。參與本身就是一種人民行使民主權利的表現，一部規定‘主權在民’的憲法固然重要，但是僅有規定公民民主權利的法律沒有實際的措施，這些法律就是一紙空文。”農民本來在經濟、文化上就是弱勢群體，缺少表意渠道。如果選舉權再被弱化，就會逐漸喪失話語權，漸漸被邊緣化，會喪失政治參與的能力。有的人認為農民更需要解決增加收入等實際經濟問題，包括選舉權任內的政治問題對他們影響不大，太虛無縹緲。其實不然，如果農民沒有充分的選舉權，任國家中就缺乏直接的利益代表，其基本訴求往往難以實現，在多元利益博弈中，自己的利益和訴求就容易被忽視。從長遠看農民的經濟文化權利也會受到損失。

(二)我們要建立的是社會主義和諧社會，和諧和不公平是不相容的。“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”其中實現民法治和公平正義是構建和諧社會的兩個重要方面，而城鄉選民有公平的選舉權才能實現城鄉和諧平衡發展，如果連最基本的選舉權都不平等，和諧便無從談起。其結果只能是農民的生存狀況越來越差，農民的相對被剝奪感越來越強烈，整個社會的不公平現象嚴重，對社會穩定也會造成嚴重影響。我們強調以人為本，因此強調選舉權力平等的時候就要尊重每人的權力。表面上是城鄉兩大部分的選舉權不平等，平均到每一個人頭上，就是人與人之間的不平等。只注意階層，職業之間平衡，不按人口數量分配的缺陷是顯而易見的。美國的參眾兩院中的眾議院就是按人口分配席位。我國人民代表大大會采取按職業選舉或按階層分配選舉名額，這是適合國情的，但代表數量與代表的人口數差別太大，就會損害公平。我國各級人大中的農民代表數量偏少已是事實，這極大損害了農民利益。為了照顧各種各樣的特殊情況，平等是可以有例外，但不能磨滅平等的規則，突破了限度就難免發生沖突。雖然，由于種種局限農民對選舉權受到損害的現實沒有明顯的察覺，但一個和諧公平的社會應該主動體弱者伸張正義，而不應該對潛在的不公平無所作為。

(三)公民的選舉權是神圣不可侵犯的，也足不可讓渡的。沒有哪一個階層、職業群體能夠代表另一個階層、職業群體行使選舉權。“在采取職業選舉或按階層選舉的情況下，則每一人民代表是本行業或者本階層的群眾意志和利益的代表者。”各個行業階層代表首先要考慮自已所代表群體的利益，然后才能考慮到別的群體。之所以全社會都在呼吁忽視農民的危險，但往往很少能夠解決哪怕一點與農民利益和權利相關的問題，原因就任于他們不能真實的反映農民的訴求。因此讓其它群體的代表替農民階級說話，對農民來說只是隔靴搔癢。在利益多元化的今天，其它群體與農民階級的利益往往不一致，沒有沖突的時候別的代表會基于責任感順便替農民說幾句話，但發生沖突后代表只能站住自己階層的立場上講話。既然不能要求一個代表去聯系全體人民，也就不可能讓 一個代表成為全體人民的代表。另外，農民對非本階級的代表也沒有約束力，兩者不存在制約關系。唯一可行的選擇是給農民平等的選舉權讓農民自已代表自己。我們不能容忍不公平的存在，但也不能越俎代庖自以為是的去替別人行使權力，這樣會產生更大的不公平。

三、改革不平等選舉現狀的現實需要

(一)隨著城鎮化步伐加快，二、三產業迅速發展，農村勞動力大量轉移到城鎮，必然導致農村人口減少，城鎮人口增多，城市化的進程加速，亟需改變不公平的選舉制度。農村居民占絕大多數的狀況即將成為歷史。城市化是社會經濟結構的根本性變遷，是漸進的過程。20世紀90年代中期以來，城市化進程明顯加快，“2005年城市化水平達到43％。2000-2005年，中國的城市化水平從30％提高到43％，年均提高1.4個百分點。”預計到2010年我國城市化率將達到50％，城市人口將超過農村人口。這種情況下，如果再維持城鄉之間選舉權的不公平，農民代表不僅從相對數量上大大少于城市人口，而且絕對數量上也會與城市代表有很大差距。如此一來，連表面上的平等也難以維持，整個農民階級的影響力便會減弱，被邊緣化就成了不可避免的悲劇。再說，連選舉權的平等都難以保障，農民階層如何在城市化的同時實現現代化便成了一個問題。如果說在農民階級人數占優的情況下，適當控制農民代表人數在一些人看來是有合理的。那么在農民人數已不占多數的情況下，繼續壓縮農民代表人數，就只能是赤裸裸的不公平。可見，給農民完整的選舉權，實現公民政治權力平等是時代發展必需的。

(二)市場經濟的發展，現代化進程的加快，逐漸打破了城鄉二元結構，特別是戶籍制度的改革動搖了不公平選舉制度的根基，實現公民選舉權的完全平等成了歷史發展的必然要求。小城鎮的崛起使不少地方城鄉之間的界限模糊。而一些鄉鎮的發展水平較高，其發達程度甚至超過城市，生活方式逐漸現代化。由于人口逐步向集鎮和市區集中，由此產生的城鄉人口結構比例變化，公民職業身份的多元化趨勢，對代表名額和選區劃分帶來的影響因素也在逐步加大。如隨著城鎮化步伐加快，二、三產業迅速發展，農村勞動力大量轉移到城鎮，必然導致農村人口減少，城鎮人口增多。同時流動人口增多也要求城鄉之間實現選舉權的平等，以便大量農村入城人口能就地行使選舉權。今天的中國，流動人口已經達到1億多，并且這個數字還在逐年增加。絕大多數農村流動人口事實上是游離于選舉之外的。“農民工盡管在城鎮生活，但沒有城鎮戶口，因而在城鎮中享受不到選舉權與被選舉權，被排斥在務工所在地的政治生活之外。”對于與他們關系相當密切的實際居住地和工作地來說，由于職業、家庭出身、教育程度等原因，農民工的政治權利反而是長期被人遺忘的。他們的選舉權和被選舉權長期沒有引起重視。當然真要解決這個問題還存在著實際的困難：如果嚴格依照選舉法，城市選舉組織者如果要給農民工發選票，只能四個人合用一張，這真是一個黑色幽默。由于人戶分離現象的普遍存在，使主要依戶籍人數統計人口數并分配代表名額的做法，已不能真正體現其合理性和科學性。隨著農村富余勞動力向非農產業和城鎮的轉移，推動了城鎮化進程的加快，過去城鄉結構明顯區分的觀念正在逐步淡化。全國已有十幾個省份(省、市、區)出臺了以建立城鄉統一戶口登記制度為主要內容的改革措施。戶籍制度的改革則為選舉權完全平等提供前提，讓城鄉身份之分逐漸消除，那么基于這一身份的不平等也應隨之消失。

(三)農民的文化素質提高，政治參與意識增強。隨著義務教育的開展和“掃盲”運動的開展，平均受教育年齡的不斷增加，我國農民素質有了普遍提高。同時由于村民自治等基層民主活動的開展，農民對選舉活動有了初步了解，并表現出濃厚的興趣，自主性和積極性大增。不少學者憑著主觀臆斷認為農民的政治參與意識低。其實在涉及到自身利益的選舉問題上農民的積極性還是很高的。“有調查數據都顯示，農民對選舉的積極性、認真態度和對選舉改革的信心都排在前面，有時還是最積極的一類。”另外，市場經濟的發展也逐漸打破了宗族勢力對農村的控制，村民的異質性逐漸增強。封建勢力影響逐漸式微，村民開始用科學理性的思維考慮問題。農村居民初步具備了科學行使選舉權、理性推舉代表的能力。相應的農民代表的質量和決策議事能力也有提高。因此給予整體素質提高了的農民完整的選舉權是明智的。真正的民主是靠民主主體的積極參與得來的，而這就需要讓民主主體接受理性的素質培養。

(四)實現選舉權的完全平等也是解決三農問題和建設社會主義新農村的需要。我們國家已近開始工業反哺農業的、城市開始支持農村的進程，“三農”問題受到國家重視，一系列解決“三農”問題的決議出臺。“中國共產黨執政為民的本質要求和根本途徑不是別的，就是使包括農民在內的人民當家作主，能否如實做到這一點，是檢驗黨的領導水平和執政能力的重要標準。”要在國家決策中代表廣大農民的真實利益，并提出合理可行意見，就必須增加農民代表的數量，給農民更多話語權，讓農民自己代表自己。社會主義新農村建設的總體要求，是生產發展、生活寬裕、鄉風文明，村容整潔、管理民主。就是說，不僅要發展農村經濟，提高農民的物質生活水平，而且要進行精神文明建設和民主政治建設，逐步使落后的農村得到根本性的改造。要建設新農村，作為當事人農民最有發言權，而要使農民真正做主人，就必須給他們話語權。從對人民代表行使罷免權的角度看，每個代表聯系選民和接受監督以本選區為限，外選區是不對他進行罷免，“而且從人民代表同選民或者選舉單位的關系來說，既然不能要求一個代表去聯系全體人民，也就不可能讓一個代表成為全體人民的代表，在利益主體多元化的今天，特別是當人民代表與農民利益嚴重不對稱”，尊重農民首先要尊重農民的人格地位，尊重農民的首創精神，把農民當人看，決不能僅僅依靠別人代表農民，而農民自己卻喪失話語權變成二等公民。“農村經濟和社會情況極為復雜，和農民不具有同等切身利益的政府很難和農民做出同等細致的計算和精明的反應，在農業生產經營方面并不比農民高明”。家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業等就都是農因此，給農民平等的政治權力，增加農民代表的數量，反映農民呼聲，調動農民積極性，從而制定適合農民要求的政策，便成為開展新農村建設的當務之急。

(五)給農民平等的選舉權和國民待遇是依法治國和進一步對外開放的要求。國民待遇問題的提出反映了我國社會變遷和發展的時代需求。我國要進行現代社會管理構建，要實現現代化，必須有一個基本的反映各方權益的平臺，只有建立在這一平臺上的法制才是真正的法治，其中公民的選舉權平等是構建這一平臺的基礎。再次，全球化已經把基本國民待遇提到了每個希望對外開放的國家面前，所以基本的人權(如選舉權的保護)是不可缺少的，國家貿易中的國民待遇等也從某種迫使國家開始重視國內公民的基本人權(包括選舉權)。我國加入的《公民權利和政治權利國際公約》第2條規定：“每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切人享有本公約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教，政治或其他見解、國際或社會出身，財產，出生或其他身份等任何區別。”很明顯，只有給農民平等的選舉權才能符合公約提出的要求，我們也才能真正和國際接軌，構建更為民主開放的社會。如果自己國家公民的選舉權都存在效力差別，那么“國民待遇”的涵義就會大打折扣。

因此，修改選舉法，在具體法律中保障農村居民與城市居民選舉權的平等。才能夠為選舉權平等的實現提供實質性保障，也才能實現社會和諧發展、進步，進而建設具有活力的社會主義新農村。