我國金融監管體制存在的問題及改革構想

摘要：隨著金融市場的進一步開放及我國金融業改革的進一步加深，我們必須正視我國在金融監管方面存在的各種問題。特別是在當前混業經營的發展趨勢下，強調各監管機構的合作與協調。我們要建立起一套行之有效的監管體系，任重而道遠。本人試分析我國現今金融監管體制存在的問題，并提出改革的初步構想。

關鍵詞：金融監管體制 混業經營 改革

金融監管，是指一個國家的中央銀行或其他金融監管當局依據國家的授權對金融業實施監督管理的稱謂，是一個由準入監管、運營監管及市場退出監管所組成的一個體系與立體性的工程。在這個工程的構建中，立法者不僅要考慮到各法律規則之間的一致性、相對穩定性、創新性與整合性，更應考慮到所給的規則之本土資源性。

我國銀行監管法律體系已經歷了一個從無至有的過程，但是規則所體現的本土資源性少，借鑒或者說移植的成分多。中國已經加入WTO，如何建立和完善適應開放經濟條件下的中國金融監管的制度體系和法律體系。順應國際先進監管理念和發展趨勢，確保中國金融和經濟順利融入世界經濟一體化潮流，已成為當前我國金融體制改革必須面對的重要現實問題。

一、我國金融監管體制存在的問題

(一)分業監管的業務基礎逐漸削弱(分業經營向混業經營的發展趨勢)

隨著中國加入WTO，銀行、信托、證券、保險等金融業務往來的日益密切以及金融機構的融合，削弱了分業監管的業務基礎，增加了分業監管的難度。市場上已經出現了一些混合金融產品，如投資連接保險產品，商業銀行、證券公司的委托理財業務等。此外，有的新金融業務處于不同金融機構業務邊緣，成為交叉性業務，如儲蓄保險是一種既包括儲蓄功能又包括保險功能的業務品種。對于這些新的業務，既可能導致監管重復，也可能出現監管缺位。從現實來看，我國已經出現了金融控股公司(如光大集團控股光大銀行，光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司并設立基金管理公司)。此外在立法上，2005年2月20日，中國人民銀行、銀監會、證監會聯合公布并開始實施《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》。按照規定，我國商業銀行可直接出資設立基金管理公司。因此，可以說我國實際上已經在金融控股公司模式下實現了間接的混業經營。分業經營要求分業監管，混業經營必然呼喚混業監管。

(二)監管內容過于狹窄，監管的方式和手段較為單一

金融監管的內容應該涵蓋所有從業的銀行和非銀行金融機構，從市場準入到市場退出的所有業務經營活動。然而，我國目前的監管內容主要是市場準入監管中還存著重傳統的存貸業務，輕表外業務及其他創新業務；重國有銀行，輕其它銀行和非銀行金融機構等問題。監管內容的狹窄，勢必影響監管工作的有效性，會使監管無的放矢。而監管的方式和手段主要是金融當局的外部監管，雖然也有自我管理及控制，但由于銀行國有化，缺乏自主權和獨立性，缺乏自我約束、自我管理的機制，內部控制與監管流于形式。同時，行業自律組織及社會監督更是少見，會計師事務所、審計師事務所等社會監督機構對金融業的檢查只是偶爾才會有，并沒有形成一種真正意義上的制度，沒有真正的權限。政府審計人員限制不能隨時隨地監督，金融機構的內容審計獨立性又太差。市場經濟條件下國家金融監管的手段主要有三種：經濟手段、行政手段和法律于段，我國主要采用的是落后的行政手段。近幾年，我國雖然陸續頒布了《人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》和《外匯管理法》等金融監管法律，但是并不能涵蓋金融業的全部，且因規定得比較原則，在金融監管實踐中難以具體操作。監管應是依法進行，而現實中卻有法不依，執法不嚴，操作隨意性大，操作工具滯后，導致金融監管效率低下。

(三)貨幣政策與金融監管政策存在利益沖突，增加了協調困難

我國在2003年將銀行監管職能從人民銀行分離成立銀監會的理由之一便是中央銀行在執行貨幣政策和實施銀行監管時的雙重角色沖突。但是，成立銀監會并不意味著兩者之間的沖突得到徹底的消除，而只是將這種沖突外部化了。銀監會成立后，中央銀行雖然享有充分的貨幣政策信息，但不再享有完備的銀行監管信息。微觀的銀行監管方面的信息有助于中央銀行更深入地了解金融機構的情況，從而憑此更好地制定和實施貨幣政策。而分離后，部分有用的微觀銀行監管信息將無可避免的流失，勢必影響貨幣政策宏觀決策的制定和實施。從另一面來看，分證后的銀監會將享有充分的銀行監管信息和不完備的貨幣政策信息。這也使得銀行監管缺乏以往所擁有的央行宏觀面的金融信息，缺乏中央銀行在貨幣政策和支付系統方面的信息和經驗等作為監管決策參考。在我國商業銀行呆壞帳比例高、缺乏有效的內部控制和自我約束機制、信息透明度差的情況下，這一點顯得尤為重要。因此兩者的利益沖突必然影響我國金融業的健康發展。

(四)金融監管機構之問的協調合作缺乏長效機制

其實無論是綜合統一監管還是分業多頭監管，不同監管領域之間的協調部是最重要的，只不過在綜合監管模式下表現為同量個機構內部不同部門的溝通，面分業監管下則表現為不同機構之問的溝通。顯然，在中國的特定國情下，后者的難度更大。在我國目前“三駕馬車”的金融監管制度安排下，建立監管協調合作機制已足各方共識。我國從2004年開始建立銀監會、證監會、保監會的“監管聯席會議機制”。監管聯席會議成員由三方機構的主席組成，每季度召開一次例會，由主席或其授權的副主席參加，討論和協調有關金融監管的重要事項、已出臺政策的市場反映和效果評估以及其它需要協商、通報和受流的事項。但是，這種監管協調合作機制缺乏一個完整的制度框架，如明確的職能定位，信息收集、交流和共享等的安排。而且隨著我國金融業混業程度的加深，對監管機構之問的協調合作將有更高的要求，三方的聯席會議無法成為一個長效機制。

二、金融監管體制改革構想

中國金融體制改革的整體目標是建立統一開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場。金融監管模式的選擇，主要取決于一國經濟發展階段、金融發展狀況及政府管理體制特點。針對我國目前金融監管組織結構中存在的問題，理論界有三種改革構想：

(一)順應金融業混業經營的大的趨勢，盡快過渡到統一監管，或者恢復中國人民銀行的綜合金融監管職能，或者建立金融管理局

仿效英國《2000年金融服務和市場法》的規定，成立最強有力的金融監管機構——金融服務監管局(Financial Ser-vices Authority，FSA)。金融監管局作為英國惟一的、獨立的、對英國金融業實行全面監管的執法機構，擁有制定金融監管法規、頒布與實施金融行業準則、給予被監管者以指引和建議以及開展工作的一般政策和準則的職能。

根據前面分析的我同目前金融監管組織結構中存在的問題，一些學者認為我國應盡快向統一監管過渡，并提出了過渡的時間段和步驟。

(二)盡管在我國存在金融混業對統一監管的客觀要求，但還沒到“非得設立綜合監管機構的地步”，因此應該在保持現有監管格局的前提下加強協調合作

就金融組織體系來說，無論是銀行業、保險業還是證券業，獨立的金融機構占絕大多數，還是一種主流。銀證合作、銀行代銷基金等也還僅僅是表層的業務合作，完全突破分業界限的分屬不同金融行業的業務交叉、股權交叉等也才剛剛開始。除此之外，法律也還沒有為混業經營提供暢通的途徑。這些都決定了會融統一監管短期內在我國還缺乏緊迫性、缺乏穩固的基礎。根據我國的具體國情和金融發展階段，當前提高金融監管效率的關鍵在于群策群力、專心致志地做好銀行、證券、保險的分業監管工作，不斷提高銀行、證券、保險監管的專業化水平，并在此基礎上團結協作，形成監管合力，強化金融監管的有效性，提高金融運行的效率。必須明確，做好分業監管工作是實現金融統一監管的前提和基礎，切忌脫離實際、好高騖遠、盲目樂觀，急于從分業監管向統一監管過渡。

(三)根據我國國情，可以借鑒美國傘狀監管模式，實行由中央銀行車頭的傘狀監管模式

借鑒美國經驗，我國可以保留現有各個監管機構職責不改變，負責對各類金融機構的日常性監管以及信息的搜集并報送人民銀行；指定中國人民銀行負責各機構之間的協調，建屯監管機構之間的信息共享制度和嚴格的保密制度、緊急磋商制度以及危機處理制度等；人民銀行承擔對金融控股公司的監管職責，利用其信息優勢從整體上有效地把握公司的整體風險，對于金融控股公司的整體風險的評估以及采取具體監管措施時，人民銀行要和其他監管機構進行協商并共同采取行動。

很多學者贊同此觀點，認為實行由中國人民銀行牽頭的金融監管組織結構既符合我國目前金融、№的發展現狀，又具有一定的靈活性、前瞻性。為此，筆者認為可以應當從以下幾個方面人手：

1．可借鑒德國的改革經驗，在由中國人民銀行牽頭的金融監管組織即金監委下設各個專業咨詢委員會或工作小組，吸收金融市場各領域的專業人士、借款人代表、消費者代表和學者及監管機構代表組成，及時反饋市場意見，為金監委提供決策咨詢，并對各監管機構執行決策的狀況進行評估，同時要建立金監委、財政部、國家發改委與人民銀行之間的定期會商機制。

2．加強金融業的自律作用。建立、健全以金融機構內部控制為基礎的內部自律機制，維護金融企業資產的安全性和流動性，防范經營風險，建立完善的內部風險預警控制機制，提高對金融機構的公司治理水準。同時，加強金融業行業自律性組織的建設，建立、健全銀行業I辦會等行業性組織工作，在政府監管范圍之外，通過自律行業的道德規范加以補充。在此基礎上，建立全國同業協會的聯系機制。

3．建立金融機構的信息披露機制，加強社會公眾的監督，深入開展有獎市場規則、金融意識和知識的教育，增強人們的金融風險意識、社會信用觀念，遏制非法金融活動的社會基礎。同時，建立科學的風險識別、報警和評估方法體系，全面系統地收集各地的經濟金融數據，對金融風險進行動態分析和綜合評估，及早向金融機構發出風險預警信號，使金融監管成為向金融機構提供的風險管理服務，而不是管制，成為向社會公眾提供的公共服務。

一個好的制度安排應該既能考慮到未來的挑戰，又尊重傳統和現實的狀況。在世界金融業混業經營的大的趨勢下，我國金融業也必將走上混業經營之路，金融監管組織結構的設計也應主動地適應未來的要求。