關(guān)于績效預(yù)算法和零基預(yù)算法在高校預(yù)算中的應(yīng)用探討

摘要：高校實(shí)行零基預(yù)算法將提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和規(guī)范性，但是零基預(yù)算法在高校運(yùn)用中也存在許多問題。在采用零基預(yù)算的過程中可以結(jié)合績效預(yù)算，以彌補(bǔ)零基預(yù)算的不足，形成以目標(biāo)為指引，績效為核心的預(yù)算模式，完善預(yù)算的編制。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算法 零基預(yù)算法 高校預(yù)算

高校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，它是高校日常組織收入和控制支出的依據(jù)，是高校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分。隨著我國教育體制改革的深化，高等學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算工作也必須適應(yīng)改革的步伐而逐漸完善。高校傳統(tǒng)的預(yù)算模式中存在的問題，如預(yù)算編制周期短，預(yù)算范圍不全、預(yù)算內(nèi)容不實(shí)及約束力不強(qiáng)等，顯然與現(xiàn)代預(yù)算管理的要求有很大差距。零基預(yù)算法具有明顯的適應(yīng)性和優(yōu)越性，但是在高校的具體應(yīng)用中也存在許多的問題。零基預(yù)算與績效預(yù)算的有機(jī)結(jié)合是很好的嘗試。

一、零基預(yù)算法

零基預(yù)算20世紀(jì)60年代由美國皮特，A.菲瑞于1969年在得克薩斯儀器公司創(chuàng)立。70年代首先在美國被引入政府預(yù)算，80年代以來，這一新方法在世界各國獲得廣泛應(yīng)用。我國在1998年財(cái)政決算和1999年財(cái)政預(yù)算方案中也明確提出了要加快零基預(yù)算的實(shí)施。2000年起高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制開始采用零基預(yù)算法。

零基預(yù)算(Zero-based budgeting，簡稱ZBB)，全稱“以零為基礎(chǔ)的編制計(jì)劃和預(yù)算”的方法，是指部門或單位在編制年度預(yù)算時(shí)，不以上一年度的預(yù)算安排為依據(jù)，而是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)重新審查和評價(jià)預(yù)期安排的各個(gè)項(xiàng)目，并根據(jù)效率優(yōu)先的原則對項(xiàng)目進(jìn)行排序，最后結(jié)合事業(yè)發(fā)展的需要和財(cái)力的可能做出預(yù)算決定，以此為基礎(chǔ)編制預(yù)算。

二、零基預(yù)算法的應(yīng)用

已往高校編制預(yù)算大多使用的是增量預(yù)算法，即基數(shù)加發(fā)展的編制方法，以過去水平為基數(shù)，實(shí)際上是在認(rèn)定過去是合理的前提下，無需改進(jìn)，因循沿襲下去，因此有可能使偶然性收入或原來不合理的支出繼續(xù)存在，造成預(yù)算的浪費(fèi)，抑或造成預(yù)算的不足。

與傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方法比較，零基預(yù)算法有明顯的優(yōu)點(diǎn)：1，零基預(yù)算法能合理、有效地進(jìn)行資源配置，充分利用有限的教育經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先安排教學(xué)和科研的關(guān)鍵項(xiàng)目，保證了資金的供給和運(yùn)轉(zhuǎn)。2，編制預(yù)算主要是考慮項(xiàng)目的重要性，重要項(xiàng)目優(yōu)先考慮，次要的項(xiàng)目的情安排，不必要的項(xiàng)目不安排。因此，有利下充分發(fā)揮校內(nèi)各部門管理人員的主動性和積極性，促使其精打細(xì)算，量力而行，節(jié)約開支。3，在保證學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下確定經(jīng)費(fèi)的最低需求量，既反映高校教育成本水平，又能調(diào)節(jié)學(xué)校財(cái)務(wù)的收支活動。

三、零基預(yù)算在高校運(yùn)用中存在的不足

推行零基預(yù)算是加強(qiáng)高校預(yù)算管理的一種嘗試，但由于我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，單純地推行零基預(yù)算制度任我國高校仍然存在很多不足：

(一)零基預(yù)算要求機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡，職責(zé)明確，以便于責(zé)任單位進(jìn)行決策與控制。但是我國高校現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，部門之間的職責(zé)、權(quán)限界定不清，如果采用零基預(yù)算編制法，則會導(dǎo)致責(zé)任單位在不同部門的重設(shè)現(xiàn)象；同時(shí)任指定一攬子決策中出現(xiàn)混亂，支出過大而不科學(xué)，資金使用效率低下。

(二)采用零基預(yù)算法在確定來年收入時(shí)，因涉及到國家政策性的調(diào)整，如學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政撥款的變化等，不能準(zhǔn)確測算收入總量。因此在預(yù)算編制完成實(shí)施時(shí)，可能與預(yù)算存在一定出入。另外，由于預(yù)算編制時(shí)間短，對項(xiàng)目支出的編制缺乏科學(xué)的論證和評估，尤其對一些靈活性強(qiáng)的項(xiàng)目，軟指標(biāo)不易準(zhǔn)確確定，即使確定之后，各單位在執(zhí)行中仍不斷要求追加。

(三)編制基本支出預(yù)算時(shí)，一是由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不夠完整，能夠取得的數(shù)據(jù)又大部分來自各個(gè)部門和單位，對其準(zhǔn)確性和真實(shí)性缺乏鑒別手段，也缺少充分的分析論證材料，因而使一攬子決策方案的制定和選擇帶來很大的主觀隨意性。

四、零基預(yù)算與績效預(yù)算的有機(jī)結(jié)合

(一)績效預(yù)算簡介

績效預(yù)算是美國在1949年首次提出的一種預(yù)算編制方法，它把市場經(jīng)濟(jì)的一些基本觀念融入到公共管理之中。績效預(yù)算是指要闡述和明確請求撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作的情況，包括績、算、效三要素。績是指業(yè)績指標(biāo)，表明申請財(cái)政撥款是為了達(dá)到某一具體目標(biāo)或計(jì)劃；算是指達(dá)到這一業(yè)績所需的撥款額；效是指業(yè)績的考核及業(yè)績與預(yù)算掛鉤的方式。績效預(yù)算能解決零基預(yù)算中諸如資金分配不合理，資金浪費(fèi)等問題。績效預(yù)算的核心是通過制定支出的績效目標(biāo)，建立績效預(yù)算評價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對資金注重投入管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理，所以績效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算。

(二)零基預(yù)算與繢效預(yù)算結(jié)合的可行性

在實(shí)行零基預(yù)算框架下，需要重新核定所有預(yù)算單位的預(yù)算支出，但是對于部門的設(shè)置，零基預(yù)算無法控制。在零基預(yù)算中結(jié)合績效預(yù)算，部門獲得的預(yù)算資金與其控制的業(yè)績指標(biāo)有著直接而緊密的聯(lián)系，根據(jù)績效與預(yù)算匹配的原則對于那些重設(shè)的、可有可無的部門實(shí)行合并或取消，從而推動機(jī)構(gòu)精簡，同時(shí)增強(qiáng)高校各部門使用預(yù)算資金的責(zé)任感，提高資金的使用效率。

(三)高校預(yù)算中零基預(yù)算與績效預(yù)算結(jié)合的益處

從以上的分析不難看出，零基預(yù)算在高校預(yù)算編制中存在許多問題，需要不斷改革和完善。而當(dāng)前績效預(yù)算制度在我國還處于理論準(zhǔn)備和可行性分析調(diào)研階段。因此，在當(dāng)前情況下，完全摒棄零基預(yù)算而完全采用績效預(yù)算或其他預(yù)算方法不大可能。所以高校在采用零基預(yù)算法編制預(yù)算的過程中可以結(jié)合使用績效預(yù)算，以彌補(bǔ)零基預(yù)算的不足，形成以日標(biāo)為指引，績效為核心的預(yù)算模式，完善預(yù)算的編制。

1．完善預(yù)算編制的內(nèi)容

從我國高校實(shí)行部門預(yù)算改革采用零基預(yù)算以來，高校預(yù)算仍然停留在基本支出的計(jì)劃、消減方面，側(cè)重于定員、定額的核定，項(xiàng)目支出的核算是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，處于有名無實(shí)的停滯狀態(tài)。除了各種客觀條件的局限以及零基預(yù)算本身復(fù)雜的編制技術(shù)限制，基于零基預(yù)算方法的項(xiàng)目支出預(yù)算的可操作性差也是一個(gè)主要原因。如果將零基預(yù)算與績效預(yù)算相結(jié)合，一方面在基本支出實(shí)行定額管理的基礎(chǔ)下按照效率原則繼續(xù)精兵簡政，另一方面在項(xiàng)目支出中引入績效預(yù)算來確定一攬予決策，制定一系列的績效指標(biāo)，按照項(xiàng)目性質(zhì)分門別類對一攬子決策進(jìn)行相應(yīng)的績效分析、評價(jià)和排序，通過核定每個(gè)項(xiàng)目活動的成本與效益，擇優(yōu)將項(xiàng)目列入預(yù)算，從而啟動真正意義上的項(xiàng)目支出預(yù)算。

2．優(yōu)化預(yù)算程序，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的“目標(biāo)，有效性和效率”三位一體的原則

“目標(biāo)、有效性和效率”是指導(dǎo)西方世界管理政府公共支出的公認(rèn)原則。首先，在零基預(yù)算是結(jié)合績效預(yù)算，可以使得零基預(yù)算的編制程序形成一個(gè)互動的循環(huán)系統(tǒng)，由原來的鏈狀編制流程成為一個(gè)環(huán)狀的編制過程。零基預(yù)算的編制作為計(jì)劃、控制，評估的丁具，成為一個(gè)從上到下同時(shí)有從下到上的互動系統(tǒng)。在流程的起點(diǎn)要明確預(yù)算項(xiàng)目嚴(yán)格的、具體的，量化的績效目標(biāo)，這一績效指標(biāo)是在預(yù)算監(jiān)督與評估中得到確認(rèn)的，它既是這一項(xiàng)目活動的績效指示物，義是作為一個(gè)指標(biāo)參數(shù)來修正初期的績效目標(biāo)，同時(shí)也是下一年預(yù)算編制的重要參考依據(jù)。

我國實(shí)行零基預(yù)算的直接動因就是解決基數(shù)預(yù)算無法解決的困難，是一種“窮則思變”的探索，其根本目的是如何“把有限的錢分下去”。其次，作為計(jì)劃工具，將促進(jìn)資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)如何“把有限的錢發(fā)揮最大的效益”。由此可見，二者有機(jī)結(jié)合側(cè)重于績效目標(biāo)的量化，對項(xiàng)目活動實(shí)行績效評估，并將績效評價(jià)與項(xiàng)目預(yù)算緊密結(jié)合，使預(yù)算由投入式預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暜a(chǎn)出的預(yù)算，提高資金的使用效率，能夠真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的“目標(biāo)、有效性和效率”三位一體的原則。

3．增強(qiáng)預(yù)算的可操作性

如前所述，零基預(yù)算由于編制技術(shù)及編制過程較為復(fù)雜、繁瑣，存在很多不足。如果結(jié)合績效預(yù)算，可以彌補(bǔ)其不足。績效預(yù)算的甘標(biāo)包括兩個(gè)部分，一是項(xiàng)目預(yù)期的成果，一是實(shí)施這個(gè)項(xiàng)目所需的成本信息，如單位成本等。績效預(yù)算在評估一個(gè)項(xiàng)目活動績效的同時(shí)其項(xiàng)目成本實(shí)際已大致明確，利用這個(gè)成本指標(biāo)即可修正績效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算的滾動管理，減少預(yù)算編制工作量。其次，績效預(yù)算的指標(biāo)確定相對于零基預(yù)算而言簡單，技術(shù)要求相對較低，二者的結(jié)合可大大提高預(yù)算編制的可操作性。

零基預(yù)算與績效預(yù)算在高校預(yù)算編制中結(jié)合運(yùn)用時(shí)，首先要在高校內(nèi)部確定責(zé)任單位，高校根據(jù)其所屬部門、單位的管理權(quán)限，將其劃分為教學(xué)類、教輔類、科研類、管理類、學(xué)生事務(wù)類、后勤服務(wù)類、經(jīng)營類等不同類型的責(zé)任單位，在此基礎(chǔ)上高校要建立中長期預(yù)算規(guī)劃，并將預(yù)算規(guī)劃分解為若干個(gè)子規(guī)劃，將這些子規(guī)劃落實(shí)到各責(zé)任單位，各責(zé)任單位可以此為基礎(chǔ)制定本部門的工作計(jì)劃，進(jìn)而細(xì)化為年度績效計(jì)劃指標(biāo)(包括績效目標(biāo)和績效考核指標(biāo))，使各部門的工作計(jì)劃與學(xué)校總體發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來。建立中長期預(yù)算規(guī)劃，一方面可以克服年度預(yù)算下，責(zé)任單位為逃避上繳節(jié)余突擊花錢的情況，另一方面可以體現(xiàn)預(yù)算的前瞻性和持續(xù)性；其次，編制時(shí)間要提前，克服單純采用零基預(yù)算時(shí)編制時(shí)間短的弊端，對項(xiàng)目支出的編制進(jìn)行科學(xué)的論證和評估；第三，對于預(yù)算中的定額和定項(xiàng)，可依據(jù)績效預(yù)算的做法，給各責(zé)任單位制定一定的績效目標(biāo)并加以考核。以學(xué)校供暖為例，責(zé)任單位可以在比往年撥款低的情況下保證供暖和保證設(shè)備完好率，或者在同等撥款的情況下延長供暖時(shí)間、提高設(shè)備的完好率，這些都意味著效率的提高；第四，對于專項(xiàng)，我們可以和責(zé)任單位簽訂“專項(xiàng)績效目標(biāo)責(zé)任書”，明確項(xiàng)目目標(biāo)。第五，制定正確的獎(jiǎng)懲制度，將各責(zé)任單位的預(yù)算與起工作績效結(jié)合起束，實(shí)行預(yù)算撥款與績效掛鉤。

總體來說，我國高校試行的零基預(yù)算還是比較粗糙的，而且存在許多不足之處，但我們也不能對我國高校實(shí)行的零基預(yù)算采取否定態(tài)度。各個(gè)高校采用的零基預(yù)算是根據(jù)各高校的實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)計(jì)的，也是在當(dāng)前預(yù)算編制中所存在的弊端進(jìn)行的改革探索。