關于促進我區就業工作若干問題的思考

就業是民生之本。提高就業能力和質量，穩定就業形勢，和諧勞動關系，是促進我國經濟社會又好又快發展，向實現社會主義現代化目標穩步邁進的基本條件；也是我國深化經濟體制改革，保持社會穩定和國家長治久安的重要任務。本文從宏觀的角度就我區的就業問題談幾點個人的思考和認識。

一、關于就業形勢

首先，從國際看，近年來受生產能力過剩、金融危機、世界貿易增長衰退等因素的影響，一些發達國家的失業率居高不下，如日本2000年、2005年，德國2000年、2005年，法國2000年、2005年，美國2000年、2005年，其它如印度等發展中國家的失業人數也不斷攀升。失業人數的不斷增加，使許多國家都認識到，經濟全球化的本質就是國際資源在全球范圍內的優化配置和勞動在國際間的重新分工，從一定意義上說，就意味著有限的就業崗位在全球的重新分配。所以，每個國家特別是人口相對偏多的國家，都希望在新一輪的經濟結構調整中，將更多的就業崗位配置到自己的國家中。為此，一方面千方百計爭奪外國直接投資等國際資源，以便直接為本國勞動力提供更多的就業機會；另一方面大力發展出口導向型貿易與經濟，擴大各類出口商品和服務的國際市場，以便間接為本國勞動力增加就業機會。可以說國際就業崗位的競爭呈現出不斷加劇的趨勢。如近年我國與美國以及歐盟之間的貿易摩擦，從深層次上說，也是源于中國對其它國家就業崗位的競爭。

其次，從全國看，據世界銀行統計，1999年我國勞動力總人口為7.51億，占世界總量的26%，相當于高收入國家勞動力人口（4.35億）的1.73倍，相當于歐盟國家勞動力人口（1.36億）的5.5倍，相當于美國勞動力人口（1.43億）的5.3倍。中國有世界上9.6%的自然資源、9.4%的資本資源、1.85%的知識技術資源、1.83%的國際資源，需要為占世界26%的勞動力人口創造就業機會。而美國則用世界上16%的自然資源、31.1%資本資源、34.9%的知識技術資源、24.2%的國際資源來為不足世界總量5%的勞動力人口創造就業崗位。上述數字表明，在目前競爭不斷加劇的國際環境中，我國由于特殊的國情，就業崗位的增加變得更為艱難。

第三，從我區看，2005我區城鎮登記失業人數17.75萬人，城鎮登記失業率4.26%，較2000年相比，城鎮登記失業人員增加了5.15萬人、城鎮登記失業率增加了0.94個百分點。根據統計資料測算，2010年，我區勞動年齡人口1713.6萬人，較2005年的1672.3萬人相比，將凈增41.3萬人，按我區“九五”、“十五”期間平均70%的勞動參與率測算，需要增加29萬個就業崗位。與此同時，在全國經濟發展的分工與合作中，長三角、珠三角及京津冀等經濟發達地區，因其良好的經濟基礎、配套環境及大量的熟練勞動力資源，聚集了全國90%以上的勞動密集型產業和中小企業。因此，“十一五”至相當長的一段時期內，我區的就業形勢都將較為嚴峻。

從上述三個層面的分析看，就業已成為大多數國家和地區面臨的共同挑戰，在這樣一個宏觀背景中，我們必須把就業工作擺在更加突出的位置，抓緊抓好。

二、關于經濟增長與就業變化的關系

（一）“高增長、低就業”的成因

“十五”以來，我區經濟持續高速增長，特別是2003—2005年，GDP增幅連續三年保持全國領先水平，但同期就業卻沒有顯著增長，呈現出“高增長、低就業”態勢。導致這一態勢的主要原因：一是隨著工業化進程的加快，我區經濟發展步入工業化中期，在工業對經濟增長的貢獻率不斷提高的同時（2005年工業對經濟增長的貢獻率為54.1%，比2000年提高17.1個百分點），由于科技的不斷進步，勞動生產率也在不斷提高，拉動就業相對減少。2005年二產增加值1773.21億元、就業人員162.7萬人、勞動生產率108689.48元/人，較1995年相比分別增長1464.43億元、減少62.3萬人、增長694.16%。二是我區的資源稟賦和條件決定了我區經濟在這一輪增長中結構進一步重型化，特別是煤電等重化工產業的加速發展，大多屬資本密集型和技術密集型產業，拉動就業的作用進一步下降。比如電廠，過去包頭一電、二電廠80多萬千瓦的裝機，每個廠都有2000多人，現在120萬千瓦裝機的電廠僅用300人，呼市托電480萬千瓦裝機也只有五六百人。三是三產發展相對較慢，中小企業發展滯后，服務業發育程度低，經濟增長主要靠二產拉動，而二產就業人數迅速減少，導致我區在經濟快速發展的同時，就業沒有出現大幅度提高。從另一角度講，“高增長、低就業”也是大多數地區工業化進程中難以避免的現象。

（二）實現經濟增長與就業增長良性互動的著力點

從經濟發展規律及發達地區經驗看，三次產業中，三產由于在規模上富集了中小企業、在生產要素上富集了勞動密集型企業、在所有制結構上富集了民營企業，具有較高的就業容量。從我區情況看，由于起步較晚，三產的整體發展水平還相對較低，2005年，我區三產增加值比重39.4%、就業比重30.5%，分別低于全國平均水平0.5個百分點、0.9個百分點，與東部發達地區相比，差距更大。但縱向比較，在過去的10年中，我區三產就業人數還是呈現了較快增長。1995年到2005年，我區三次產業就業人數變化分別是：一產增加23.7萬人、增長4.4%，二產下降62.3萬人、下降27.7%，三產增加50.3萬人、增長18.8%。三次產業中，三產就業增長最快。基于我區三產發展水平相對較低、就業增長較快的實際情況，可以推斷我區的三產還存在潛在的較大的就業空間，但潛在就業空間能否轉換為現實的就業崗位，要取決于三產的發展態勢，或者說，下一步我區的就業壓力能否得到有效緩解，要看三產是否能有較大的發展。

2005年自治區政府出臺了促進第三產業發展的意見和60條政策，對加快我區第三產業的發展發揮了積極作用。以此為基礎，各級政府必須繼續加大力度，從實現經濟增長與就業增長良性互動和讓老百姓分享經濟發展成果的高度，根據發展變化的新情況，采取有效措施、推動第三產業的發展。

三、關于失業率警戒線

失業率、GDP、物價水平、國際收支平衡是宏觀控調的4大指標。上世紀90年代以來，隨著就業問題的凸顯，控制失業已成為各級政府的一項重要工作。

（一）市場經濟不能消除失業

首先，市場經濟是通過價格信號來實現資源配置的。勞動者在發現和確認適宜的工作種類以及勞動力價格的過程中，要花費時間，要付出尋找成本，從整個社會上看，在每一個時點上，總會有一部分人在離開自己原來崗位后的一段時間內找不到新的工作。其次，由于勞動力素質與崗位需求的不一致以及供求雙方信息的不對稱，總會出現部分人找不到工作和部分崗位找不到人的現象。第三，由于工資、福利、工作環境等相關條件不可能靈活到滿足所有勞動者的要求以及由于勞動者個人的原因，總有一些人選擇暫時或長期放棄工作。因此，在市場經濟中失業是不可避免的。

（二）較高失業率的負面影響

一是影響社會穩定。失業人員生活來源是領取失業保險金和最低生活保障金，只能維持較低的生活水平。失業人員數量的增加，會在社會上形成一個低收入群體，生活狀態長期得不到有效改善，容易導致他們心理失衡，出現越軌、犯罪等行為，進而影響社會的穩定。二是對國民經濟發展造成障礙。大量失業人員的存在，使勞動力資源不能充分利用，使經濟發展的現實增長率低于潛在增長率。

（三）適度失業率的正面效應

一是適度失業率有利于實現勞動力資源的重組與更新。部分失業人員的存在，可以使用工單位有余地選擇更適合要求的人員，有余地根據發展需求，對原有用工結構進行調整。二是適度的失業率有利于提高勞動質量和勞動力素質。失業的存在會使就業人員和失業人員感到一定的競爭壓力，使在崗人員主動努力工作、提高勞動質量，使失業人員積極提高知識水平和技能，以求在市場中競爭到新的工作。

（四）失業率警戒線

對失業進行有效的宏觀調控，從發達市場經濟國家來看，一項重要的工作就是建立失業警戒線，通過失業警戒線，判斷失業問題的嚴重程度。一個國家或地區可以承受的失業率水平，受其經濟發展水平、社會保障制度及歷史文化背景等因素的制約，理論上沒有一個統一的標準。目前發達市場經濟國家對失業的基本判斷是：失業率在3%—4%以下，屬勞動力供給緊張型；5%—6%左右屬于勞動供給寬松型；7%—8%以上為失業問題嚴重型。我們國家目前從中央到各省還沒有提出各自經濟社會發展可承受的失業率水平，雖然各級政府對就業工作都給予了高度重視，一定程度上，失業調控工作還缺乏科學的依據和合理的制度安排。

在此建議：第一，盡快研究制定我區的失業率警戒線，為判斷失業情況提供科學依據；第二，盡快組建我區失業預警專家委員會，組織相關行業的專家定期對失業狀況進行評估；第三，盡快研究制定我區失業緊急預案，在失業嚴重情況出現時，及時采取有效措施，保障大量失業人員的基本生活、維護社會穩定。

四、關于失業統計

統計數據是了解失業情況、判斷失業問題嚴重程度的基礎和依據。國際上通用的表示失業率的指標主要有三項：一是“登記失業率”。二是“調查失業率”。三是“不充分就業率”。其中“不充分就業率”受多種因素的影響，用其考核就業情況的國家比較少。目前我們統計系統公布的失業率是城鎮登記失業率，數據來源為城鎮就業管理部門定期報表，即失業人員到就業管理部門登記、填寫報表，然后層層上報、加總取得數據。由于部分失業的人員因種種原因，盡管失業卻沒有進行登記，因此城鎮登記失業率與實際失業率之間存在著一定的偏差，但由于缺乏相關的參考數據，偏差的大小也難以估計。為完善我區的失業統計，建議下一步加強兩方面的工作。一是進行抽樣調查。有關資料顯示，國家統計局進行了失業的抽樣調查工作，但數據沒有對外公布。我區的失業抽查工作可以此為基礎，結合每年的人口抽樣調查進行，通過調查失業率對登記失業率的偏差進行矯正。二是對進城的無業農村富余勞動力進行統計。目前占主導地位的觀點認為，農民從理論上講都有生產資料即土地，只要從事生產勞動，都能獲取收入，所以在農村不存在失業問題。而我國的實際情況是，農村地少人多，大部分富余勞動力要進城務工，這些人雖然沒有進入城鎮人口和失業統計范圍，但實際上已經參與了城鎮就業崗位的競爭和分配。因此，應將長期脫離土地進城謀生暫時無業的農村富余勞動力進行統計，在安排城鎮就業工作時，對這部分人給予特別關注和統籌考慮。

五、關于政府公共就業服務

政府促進就業的職能，大體上可概括為兩項。一項是發展經濟，直接拉動就業崗位增加；另一項是做好公共服務，間接促進就業的好轉。隨著下崗失業人員的大量出現，在中央的安排部署下，各級政府都開展了包括社會保障、就業援助、信貸支持、稅費減免、信息發布、教育培訓等全方位的公共就業服務，并取得了較好的效果。

（一）加強公共就業服務網絡建設

經過幾年的建設，我區公共就業服務機構已經較為完善。其中，自治區、盟市兩級的公共就業服務機構已經發揮了非常好的作用，為求職人員提供了多方面的就業服務，有力地推動了就業再就業工作的順利進展。但大部分縣級及社區公共就業服務機構，由于投入不足，設施短缺，業務不能很好開展，沒有發揮其應有的功能。為此，建議研究啟動我區就業服務機構網絡建設項目，由自治區安排專項資金，對公共就業服務機構、特別是基層公共就業服務機構的業務用房及設備進行改善，使各級就業服務機構相互聯系，真正成為功能齊全、服務到位的“一站式”服務網絡。

（二）強化公共就業培訓

一是充分發揮各類培訓資源的作用。目前培訓資源主要分三類：一類是隸屬于教育部門的非義務教育機構，一類是隸屬于勞動部門的技工學校，還有一類是社會資金投入建設的教育機構。建議推行政府采購的方式，鼓勵各類教育機構參與公共就業培訓工作。二是實施農民培訓項目。結合新農村建設，建議自治區政府安排專項資金，實施農民培訓項目。由勞動、教育、農業、財政等相關部門，共同研究編制農民培訓方案，合理安排培訓內容、培訓方式，有計劃地對農村青壯年勞動力進行培訓，增強他們從事農業及非農產業工作的技能，提高他們平等參與城鎮就業競爭的機會。

（作者系內蒙古發展和改革委員會副主任）