服務(wù)型政府：我國(guó)政府治理模式的構(gòu)建

近年來(lái)，我國(guó)政府改革倍受關(guān)注，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能與社會(huì)管理職能逐漸成為我國(guó)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。構(gòu)建以服務(wù)為核心理念的政府治理模式成為我國(guó)行政改革的目標(biāo)。本文旨在通過(guò)對(duì)服務(wù)型政府概念與內(nèi)涵的剖析，探究構(gòu)建服務(wù)型政府的必要性，并提出構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵因素。

當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，政府在社會(huì)治理中的服務(wù)屬性越來(lái)越受到社會(huì)關(guān)注，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能與社會(huì)管理職能逐漸成為中國(guó)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。構(gòu)建以服務(wù)為核心價(jià)值的政府治理模式成為我國(guó)行政管理改革的目標(biāo)。傳統(tǒng)管制型政府治理模式顯然難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要，這就要求我們?cè)谛鹿补芾砝砟詈蜕鐣?huì)現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)下，構(gòu)建新型的政府治理模式——服務(wù)型政府。

一、服務(wù)型政府的概念及其內(nèi)涵

所謂服務(wù)型政府，簡(jiǎn)單說(shuō)就是為人民服務(wù)的政府。從政治學(xué)角度理解，就是為社會(huì)服務(wù)的政府；從行政學(xué)角度理解，就是為公眾服務(wù)的政府。雖然角度不同，但學(xué)界基本就服務(wù)型政府的概念達(dá)成了一致，即“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，通過(guò)法定程序、按照公民意識(shí)組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)責(zé)任的政府”。服務(wù)型政府的概念言簡(jiǎn)意賅，但其內(nèi)涵還是頗為廣泛的，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來(lái)概括：

（一）服務(wù)型政府是公正的政府

社會(huì)公正是人類(lèi)政治社會(huì)的永恒追求，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在屬性。通過(guò)蘊(yùn)涵著公正權(quán)力的治理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)最廣泛的社會(huì)公正和正常的社會(huì)生活是政府的根本職責(zé)。這就要求公正的政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，平衡社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化發(fā)展，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展，對(duì)社會(huì)各個(gè)階層的利益進(jìn)行有效合理的安排，以公平和公正的態(tài)度進(jìn)行社會(huì)的構(gòu)建，保障社會(huì)公眾的正常生活，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。產(chǎn)品與服務(wù)的公共性恰恰是服務(wù)型政府的基本價(jià)值。所以說(shuō)，只有公共服務(wù)型的政府，才能擔(dān)當(dāng)提供社會(huì)公正的責(zé)任，也只有公正的政府才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的訴求。

（二）服務(wù)型政府是民主的政府

服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，為公眾服務(wù)是服務(wù)型政府的價(jià)值理念，因此，民主是服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。與傳統(tǒng)統(tǒng)治型政府和管理型政府不同，服務(wù)型政府更具開(kāi)放性和規(guī)范性，通過(guò)法律制度來(lái)規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)作，豐富社會(huì)公眾與政府的溝通渠道，想民所想，做民所愿，尊重人民的自主性、自立性和創(chuàng)造性，保障服務(wù)理念和以民做主的理念貫徹到整個(gè)社會(huì)治理的過(guò)程中。所以說(shuō)，服務(wù)型政府是一個(gè)民主參與程度高，政治過(guò)程透明的政府，是“以民做主”的民主政府。

（三）服務(wù)型政府是法治的政府

“法治”與“人治”相對(duì)應(yīng)，是以制度和法律為內(nèi)容的治理手段，這意味著在現(xiàn)代化國(guó)家中，法律權(quán)威高于政府權(quán)力。以民為本，以服務(wù)為核心的服務(wù)型政府，必定會(huì)制定法律和制度來(lái)約束政府及政府工作人員的權(quán)力，防止權(quán)力的隨意擴(kuò)張而損害社會(huì)公眾的合理訴求，維護(hù)社會(huì)公正，與此同時(shí)，服務(wù)型政府勢(shì)必通過(guò)各種方式來(lái)獲取社會(huì)公眾的反饋信息用以完善現(xiàn)存制度與法律，設(shè)立保護(hù)社會(huì)公眾的人民之法。從以上兩個(gè)方面我們可以得出這樣的結(jié)論，服務(wù)型政府是以法律來(lái)規(guī)范自身行為和權(quán)力范疇并以民之意設(shè)立公正之法來(lái)完善服務(wù)內(nèi)容的法治政府。

（四）服務(wù)型政府是有限的政府

政府權(quán)力是有限的權(quán)力。政府只是社會(huì)治理主體中的一個(gè)管理主體，一個(gè)平等和協(xié)商性的主體。隨著社會(huì)發(fā)展和全球化趨勢(shì)，越來(lái)越多的社會(huì)事務(wù)需要具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能的實(shí)踐主體來(lái)完成。在這種趨勢(shì)下，政府的職能應(yīng)該隨之改變。政府不是經(jīng)濟(jì)集權(quán)主體，所以說(shuō)政府是不可以直接充當(dāng)市場(chǎng)的“經(jīng)紀(jì)人” ，而應(yīng)該扮演激勵(lì)環(huán)境的營(yíng)造者，制度運(yùn)行的監(jiān)督者的角色。政府是公共利益的代表，應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公眾提供公共服務(wù)和公共管理，它的職能出發(fā)點(diǎn)是公共利益最大化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)政府應(yīng)該把更多精力放在服務(wù)社會(huì)和引導(dǎo)社會(huì)的內(nèi)容上來(lái)。

（五）服務(wù)型政府是責(zé)任的政府

責(zé)任是服務(wù)型政府必須承擔(dān)的義務(wù)，這種義務(wù)在強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)公眾要求必須回應(yīng)的同時(shí)，更加注重對(duì)回應(yīng)方式的要求。服務(wù)型政府的構(gòu)建處在信息及其傳輸方式高速發(fā)達(dá)的時(shí)期，對(duì)于獲取社會(huì)公眾對(duì)政府期望的信息和回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)的要求，政府可以采取多種方式來(lái)處理，如互聯(lián)網(wǎng)、平面媒體、聲訊媒體等等，這意味著服務(wù)型政府對(duì)待社會(huì)公眾要求的回應(yīng)方式是迅速、高效、有效和公正的，這是責(zé)任政府的核心理念，同時(shí)也是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，由此可見(jiàn)，服務(wù)型政府是責(zé)任政府。

二、構(gòu)建服務(wù)型政府的必要性

隨著構(gòu)建和諧社會(huì)理念的提出，政府職能必然要與時(shí)俱進(jìn)，因此推進(jìn)我國(guó)政府職能戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府，設(shè)計(jì)有中國(guó)特色公共服務(wù)模式，成為當(dāng)務(wù)之急。

(一)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求建立服務(wù)型政府

按照世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的人均GDP處于1000～3000美元的發(fā)展階段，往往是經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)，社會(huì)容易失序，心理容易失衡，社會(huì)倫理需要調(diào)整重建的關(guān)鍵時(shí)期。這時(shí)，社會(huì)需要全面完善的公共服務(wù)制度，否則，將導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展的中斷甚至倒退。我國(guó)的人均GDP已經(jīng)達(dá)到2000美元，社會(huì)中存在諸多影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素，如果不加以妥善處理，勢(shì)必會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與質(zhì)量。構(gòu)建服務(wù)型政府有利于完善政府的職能，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中各種因素的關(guān)系，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供穩(wěn)定、健康和諧的內(nèi)外部環(huán)境。

(二)全面完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要求建立服務(wù)型政府

當(dāng)前，我國(guó)政府治理模式已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。新形勢(shì)要求政府改變傳統(tǒng)的管理型政府治理模式。新型的政府治理模式要由直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和直接從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)向創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境轉(zhuǎn)變，要由政府提供私人產(chǎn)品，直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)和投資辦廠向政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該把那些不該管的放出去，讓本該由市場(chǎng)自行處理的事情交給市場(chǎng)、企業(yè)處理，最大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用。政府應(yīng)該下大力氣提供充足優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公眾的生活要求。符合這些以服務(wù)為核心價(jià)值取向的政府治理模式就是服務(wù)型政府。

(三)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展，要求建立服務(wù)型政府

我國(guó)政府在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和投資主體的角色，因而造成了政企不分，產(chǎn)權(quán)不明，發(fā)展失衡和累積金融風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往要超前于其他社會(huì)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)調(diào)整，這就造成了，文化、教育、醫(yī)療、環(huán)境等社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果要解決這些失衡問(wèn)題，就要求政府轉(zhuǎn)型，要求政府由生產(chǎn)投資型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給為主要工作內(nèi)容，將公共資金最大程度地注入到公共產(chǎn)品的提供中去，營(yíng)造公正和諧的社會(huì)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展。

三、實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的關(guān)鍵因素

構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能的關(guān)鍵是建立與我國(guó)國(guó)情相符的公共服務(wù)制度。

（一）要建立制度化的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的制度化

我們提出構(gòu)建和諧社會(huì)，就必須建立制度性的公共服務(wù)體系。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的制度化，就是要求政府提供以法律為基礎(chǔ)的公共服務(wù)內(nèi)容。隨著城市化和社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)程，社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求有了很大的變化，社會(huì)公眾要求政府提供系統(tǒng)性和制度性的公共服務(wù)，要求政府提供可持續(xù)性和可發(fā)展性的公共服務(wù)，保證公共服務(wù)的公正、高效、有效和長(zhǎng)久。實(shí)現(xiàn)上述要求的——基礎(chǔ)就是公共服務(wù)的制度化。政府的核心工作是為社會(huì)公眾提供所需公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，社會(huì)本位是服務(wù)性政府的核心理念，那么政府的公共權(quán)力就是為服務(wù)而存在的權(quán)力，應(yīng)該受到約束并接受監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)的方式就是對(duì)政府權(quán)力的實(shí)施和服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行制度化的規(guī)范，以求掌握公共權(quán)力的政府始終把“以民為主，服務(wù)公眾”作為工作核心。

（二）要建立多伙伴關(guān)系的多中心治理模式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的社會(huì)化

很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上存在偏向生產(chǎn)性和盈利性的經(jīng)濟(jì)類(lèi)型企業(yè)的問(wèn)題，對(duì)社會(huì)公共設(shè)施的投入不足，出現(xiàn)以“維持為主，有限解決”的現(xiàn)象，難以滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的日益增長(zhǎng)的要求。其實(shí)從各國(guó)政府活動(dòng)與角色演變的歷史過(guò)程來(lái)看，政府都是走從維持性公共服務(wù)過(guò)渡到經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，最后擴(kuò)展到社會(huì)性公共服務(wù)領(lǐng)域的漸進(jìn)路徑。在演進(jìn)的過(guò)程中，重點(diǎn)是政府角色的轉(zhuǎn)變。就我國(guó)而言，政府應(yīng)該在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中做出適合的調(diào)整，改變?nèi)苄突蛘吖芾硇偷恼卫砟Ｊ健?/p>

服務(wù)型政府是在社會(huì)化的公共管理要求下產(chǎn)生的，政府應(yīng)該成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的輔助和合作角色，“掌舵人”是政府的終極目標(biāo)，政府自身不應(yīng)該成為惟一的直接提供公共服務(wù)的主體。這就要求改變政府作為惟一治理中心的傳統(tǒng)做法，讓非政府組織，企業(yè)和私人部門(mén)也加入到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程中來(lái)，將提供公共服務(wù)建立在市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)參與和政府自身變革的基礎(chǔ)上。社會(huì)化的公共管理不是政府單一主體對(duì)社會(huì)的管理，而是一種治理主體多元化的社會(huì)化管理，政府的任務(wù)在于服務(wù)社會(huì)，引導(dǎo)社會(huì)自治。我國(guó)要建立多中心的治理模式就要把那些經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性大的公共產(chǎn)品交給企業(yè)和非政府組織去做，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，節(jié)省更多的資金，以便投放到教育、衛(wèi)生、文化和環(huán)境等公共產(chǎn)品上去。

建立服務(wù)型政府的必要性是不言而喻的，完善公共服務(wù)體系的制度化和社會(huì)化建設(shè)對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府有著巨大支持作用。因此，我們應(yīng)該在保證社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步開(kāi)展政府的轉(zhuǎn)型建設(shè)，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)的關(guān)系，提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；處理好市場(chǎng)服務(wù)與公共服務(wù)的關(guān)系，讓政府公共服務(wù)可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；處理好經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)與社會(huì)性公共服務(wù)的關(guān)系，讓政府的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)過(guò)渡到以社會(huì)性公共服務(wù)為主的層面上；處理好公共服務(wù)中的公平與效率關(guān)系，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，盡快構(gòu)建起符合我國(guó)國(guó)情的服務(wù)型政府。

(作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院公共管理系)