服務型政府建構視角下公共領導的服務能力建設

［摘要］公共領導的產(chǎn)生是與公共管理緊密相關的，因此，從公共領導與公共管理相關性入手，在探明兩者關系的同時，也找到了促進公共領導發(fā)展的切入點。在新的公共管理環(huán)境下，公共領導必須以服務型政府的基本理念、基本要求為指導，適應現(xiàn)代領導的發(fā)展趨勢，運用領導科學的最新理論，通過領導理念、領導角色、領導方式的轉變全面加強公共領導的服務能力建設。

［關鍵詞］公共領導；服務型政府；服務能力建設

［中圖分類號］Ｄ693［文獻標識碼］Ａ

［文章編號］1672－2426（2007）09－0016－02

一、公共領導與公共管理的相關性

公共領導概念是依托于公共管理領域的相關研究而提出的，這一概念的提出不僅豐富了領導科學理論，而且也加深了公共管理研究的場域。由此可見，公共領導必然與公共管理有著密切相關的聯(lián)系。中山大學王樂夫教授在《論公共領導》一文中指出，公共領導就是特指具有“公共性”的領導，具體而言，是指公共部門在管理過程中，為了實現(xiàn)公共利益?熏體現(xiàn)公共精神而進行的高層次的管理活動。這一概念是基于領導與管理的基本區(qū)別提出的。王樂夫教授認為，在廣義或外延上，領導與管理具有最寬泛的相同外延；在狹義或功能上，領導是高層次的管理?熏管理是低層次的領導。由此我們來看公共領導與公共管理的關系：

1．在定義范疇上的統(tǒng)一性。公共管理從廣義內涵上分為：宏觀層面、中觀層面和微觀層面。宏觀層面的公共管理，指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理。中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部門管理的具體模式。在微觀層面上，公共管理重點是解決管理技術和方法問題，新公共管理更多地在這一范疇內體現(xiàn)出來。而公共領導在大的范疇上屬于公共管理，但它是高層次的公共管理，公共領導是一種具有公共精神的、政治或政策性的、戰(zhàn)略性的領導管理活動。這表明公共領導既區(qū)別于一般管理的領導，又區(qū)別于公共管理的執(zhí)行層面或具體的方法技術層面等。公共領導是公共管理的核心與靈魂，它起到統(tǒng)領全局、把握方向的作用。無論是在理論上還是在實踐中，公共領導代表著組織并使組織獲得發(fā)展以至于達到管理終極目標實現(xiàn)的目的。

2．實現(xiàn)目標上的互動性。就廣義層面上看，公共領導統(tǒng)屬于公共管理，同時，公共領導也是整個公共管理體系的一個有機組成部分。公共領導必須把自己領導活動的基礎建立在狹義的公共管理之上，即以中、下層的管理和執(zhí)行的效果來體現(xiàn)公共領導的真正價值。否則，公共領導就失去其存在的意義。公共領導的基本任務就是把握時代發(fā)展的方向，引導組織、公眾去最大限度地實現(xiàn)公共利益。而且也只有充分和公共管理的中下層面有效配合起來，引導他們去實施、執(zhí)行政策，才能實現(xiàn)公共領導的目標，一定意義上，公共管理是公共領導實現(xiàn)其目標的途徑。這里的公共管理即為狹義的概念，它包括中間管理層和技術執(zhí)行層。公共領導與公共管理具有異體共生但又緊密相關的聯(lián)系。

3．依托主體上的類同性。無論是公共管理還是公共領導，其依托的主體均是公共組織及其組成人員。公共組織既包括政府組織，也包括第三部門組織。而且目前在治理理念的指導下，公共領域正在積極倡導并探索第三部門在公共服務中發(fā)揮的重要作用。但起主導作用的也就是核心的主體仍然是政府組織。在此，有所不同的是公共領導主體指的是公共組織中具有領導性質的組織、部門或個人，他們往往在戰(zhàn)略性事務或大的發(fā)展方向上起著把握和引導的作用。廣義上的公共管理的主體指的是所有的公共組織，而狹義上僅指政府組織及其公務人員。另外，兩者的運行基礎也具有一定的重合性，都是以公共權力為運行基礎的，當然不排除公共領導主體通過自身的領導魅力而獲得的非權力影響力。

可見，公共領導概念的提出是領導科學的基本概念和原理在公共管理領域的創(chuàng)新運用，而且這種創(chuàng)新也為如何有效地、明確地分析公共管理的體系層次以及如何有效地實現(xiàn)公共管理的基本任務奠定了基礎。鑒于公共領導在公共領域的重要作用，在大力倡導建設服務型政府、服務型社會的今天，我們必須通過加強和提高公共領導的公共服務能力來實現(xiàn)公共利益的最大化。

二、公共管理的新任務：構建服務型政府

服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下?熏在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。

1．服務型政府的理念是“以民為本”、“為民服務”。服務型政府的主要職責是為公民提供公共服務，公務人員是公共服務產(chǎn)品的生產(chǎn)者，他們所擁有的基本權力是為人民服務的權利。這種“以民為本”、“為民服務”的理念是服務型政府的基石。

2．服務型政府的過程是與公民“協(xié)商互動”、“共同合作”。服務型政府提供的公共服務，是公民與公務人員的一種互動過程。公民需要什么樣的公共服務，可以通過法定的民主程序，與服務提供者協(xié)商?熏達成一致。政府不是高高在上，提供公民無法選擇和拒絕的公共服務。另外與公民或其他組織進行合作也是服務型政府的重要過程，政府可以轉移部門職能給其他組織或部門，以高質、高效地實現(xiàn)公共服務。

3．服務型政府提供的是滿足公民需要的“公共產(chǎn)品”。服務型政府以為公民服務為宗旨，引發(fā)出為公民提供什么服務的問題，也就是政府的角色定位、政府的職能。服務型政府不是“全能政府”，而是“有限性政府”、“導航式政府”。

4．服務型政府必須為其服務行為承擔責任。服務型政府是“責任政府”，通過責任約束，制約行政權的運行，保障公民權的行使，確保依法行政的推行。建立服務責任約束機制的目的是提高公共服務質量，保證公民滿意。

5．服務型政府必須以社會發(fā)展、公平正義為優(yōu)先選擇。政府的終極目標是實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)效率兼顧公平的可持續(xù)發(fā)展。服務型政府的施政目標是由民眾意愿和合法期待決定的，所以，服務型政府除了努力為民眾解決困難，提供方便，提高人民生活水平外，還必須以社會的發(fā)展為優(yōu)先選擇。服務型政府以民眾為服務對象，做到在提供服務時公開透明，不偏私，才能使全體公民公平地享有政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的成果。它體現(xiàn)了公民和社會的偏好以及正當?shù)纳鐣P系。

三、加強公共領導的服務能力建設

1．公共領導的服務能力建設的必要性。從公共領導和公共管理的相關性可以看出，兩者緊密相聯(lián)、不可或缺。公共管理與公共領導目標的完成是一個相互影響、相互促進、共同實現(xiàn)的過程。公共領導寄于大范疇上的公共管理之下，其活動也必然在大的公共管理環(huán)境之下進行，其目標也必須和公共管理的大目標達到有機結合，遵循公共管理的基本理念、基本要求。在當前建設服務型政府新的公共管理理念和政策指引下，公共領導找到了新的發(fā)展方向。服務型社會治理理念及其模式要求公共領導必須要提高其服務能力，以公民大眾為服務對象，以實現(xiàn)公共利益最大化為公共領導活動的根本出發(fā)點。

2．在服務型政府建構中全面加強公共領導的服務能力建設。服務是當今社會治理的基本理念，服務型政府建構為服務型社會的實現(xiàn)提供了一個主導模式。同時，這也和現(xiàn)代領導的發(fā)展趨勢不謀而合。適應公共管理環(huán)境、順應領導發(fā)展趨勢、加強服務能力建設是公共領導發(fā)展的取向。

首先，以民眾為導向，樹立“服務至上”、“價值為本”的領導理念。領導理念，是對領導活動的價值評判，是領導活動的價值取向，它決定了領導為什么、是什么以及如何做等基本問題。在構建服務型政府這個大的領導環(huán)境中，公共領導服務能力的提高首先是領導服務理念的確立。

傳統(tǒng)的領導，要求被領導者對領導者的服從，領導者個人成為組織的化身，以致形成種種官僚主義、家長作風、特權現(xiàn)象。民眾導向是一種服務型領導方式，運用民眾這個概念也就形象化的說明了領導的服務職能，它要求領導者必須增強對被領導者乃至社會的服務意識。民眾導向的政府管理，要求公共領導要將關注的焦點對準民眾的需要，領導創(chuàng)新要緊緊圍繞著民眾來展開，一切都以民眾為導向，并以民眾的滿意度作為公共組織的最大使命。另外從目標來看，領導應該是追求價值的，是為社會的全面發(fā)展歸根結底是人的全面發(fā)展而開展的活動。所以公共領導應該由過去的過分關注效率和過程而轉向關注價值，以新的科學發(fā)展觀為指導，通過領導創(chuàng)新，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會和人的全面和諧發(fā)展。

其次，順應現(xiàn)代領導發(fā)展趨勢，實現(xiàn)領導角色轉型。公共領導角色是與現(xiàn)代領導發(fā)展趨勢一脈相承的，也應隨著領導環(huán)境的不斷變化而變化。傳統(tǒng)的領導者角色多被形象的比喻為“領頭羊”、“運動員”、“船長”等，他們往往事無巨細，事必躬親，一個組織的發(fā)展往往靠領導者的個人業(yè)績或精神來帶動他人前進，而忽視了對下屬的培養(yǎng)和鍛煉。在新的環(huán)境下，社會對領導者有了新的角色期待。美國管理學家彼得·圣吉在《第五項修煉》一書中指出，領導者是仆人、設計師和教師。領導者應該是組織系統(tǒng)的設計師；是實現(xiàn)共同愿景的仆人；是幫助下屬學習進步的輔導員。作為公共領導者更多的角色承擔應該是仆人，更多的工作應該是服務。公共領導者應該是以全心全意為人民服務為價值追求的，而很多領導者追求的是升官發(fā)財，他們努力不去冒犯任何人，或者試圖讓每個下屬都喜歡，這樣的價值追求將自己引向了平庸。這不僅毀壞了自己的形象，也勢必貽誤了工作時機，影響了組織發(fā)展。高明的公共領導者踐行領導就是服務的宗旨，只有全心全意為群眾服務的干部，才能受到群眾的愛戴和擁護。

第三，在新的領導觀指引下，實現(xiàn)領導方式轉變。領導觀是指人們對于領導者及其行為的根本看法。當前新的領導觀主要有平民領導觀、簡約領導觀和柔性領導觀等。這三種領導觀也體現(xiàn)了現(xiàn)代領導的發(fā)展趨勢：平民化趨勢、簡約化趨勢和柔性化趨勢。平民化趨勢表明，隨著社會的發(fā)展，領導者已不再單純是個別有特殊天賦和才能的英雄人物，領導的機會散落在各級組織和各類人員中，任何人都有可能成為領導者。領導權力和責任分散是這一趨勢的特征。簡約化趨勢是指，領導者的職能逐步簡化，將大部分的職能轉移給被領導者，領導機構也要精簡，領導者與被領導者的界限變得模糊。柔性化的趨勢主要說明，領導者在實施領導的過程中主要靠非強制性的影響力即軟權力起作用，能更充分地調動被領導者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

無論是一般領導還是公共領導，必須順應現(xiàn)代領導發(fā)展的趨勢，采用平民化、簡約化、柔性化的領導方式，實現(xiàn)由英雄領導到平民領導，由復雜領導到簡約領導，由剛性領導到柔性領導，由集中領導到分散領導，由有界領導到無界領導，由無限領導到有限領導。這就要求領導者做到：從領導活動的中心退到領導活動的邊緣，去給被領導者輔導、為被領導者服務，適當放權轉而承擔戰(zhàn)略性、方向性的工作；通過品行、能力、經(jīng)驗、創(chuàng)新和領導藝術不斷塑造領導魅力，進而贏得認同，增強非權力影響力；靠激勵、溝通、協(xié)調、引導等方式來影響被領導者；培育領導團隊，實現(xiàn)由個人領導到團隊領導。

責任編輯 侯 琦