非營利組織與我國農村公共產品供給

［摘要］在我國建設小康社會的過程中，農村公共產品供給缺失已成為當前農村乃至社會發展的一個制約因素。非營利組織的產生是經濟市場化、政治民主化和社會自治化的必然結果，非營利組織的發展可以克服在農村公共產品供給方面政府與市場存在的不足，在農村公共產品供給方面起著獨特的作用。

［關鍵詞］非營利組織；公共產品；供給

［中圖分類號］Ｆ321 ［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2007）09－0018－02

一、非營利組織提供農村公共產品的理論支持

非營利組織作為獨立于政府和企業的第三部門，其提供公共產品擁有以下理論支持。

1．“市民社會”理論。這種基于國家——市場——社會三分法的觀點從一開始就提出了在國家和市場之外另有一個新的領域，在這個領域中組織是通過自愿組成，而不是以追求利潤的營利目的而存在，這就是市民社會。而非營利組織則是這一領域中最為活躍的部門。非營利組織能起到彌補國家和市場缺陷的作用。

2．市場失靈和政府失靈理論。西方經濟學認為，市場由于建立在“經濟人”自私自利、追求利潤最大化的基礎上，市場本身無法解決公共產品外部性和壟斷等問題，因而出現了市場失靈的現象。為了彌補市場失靈給社會帶來的負面效應，必須由政府干預經濟的發展。和市場失靈一樣，政府也存在著政府失靈的現象。政府失靈是指政府行動不能增進效率或社會的福利。市場失靈與政府失靈證明了公共物品可以由非營利組織生產的可能。一些經濟學家進一步指出，由非營利組織彌補政府和市場的缺陷，將會提高競爭和效率，并且可以解決信息不對稱造成的契約失靈問題。

3．治理理論。治理是相對于統治而言的，聯合國治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中是這樣界定的：“治理是各種公共或私人的個人和機構管理他們共同事務的眾多方式的總和……它有四個特征：治理不是一整套規章，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既與公共部門有關，也與私人部門有關；治理是持續的互動，而不是一種正式的制度”。［1］在治理理論的基礎上，人們又提出善治理論。俞可平教授指出，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。非營利組織的發展可以促成善治的形成。［2］從經濟學的角度看就是可以實現帕累托最優。

二、我國農村公共產品供給中存在的主要問題

公共產品是指在消費上具有排他性和非營利性的產品。公共產品可以分為物質性的公共產品和非物質性的公共產品。物質性的公共產品如道路、空氣、燈塔等。非物質性公共產品多指社會服務，如社會保障、基礎教育、法律規章、有效率的政府。從更寬泛意義上講，保障物質性公共產品實現的權利和保障這些權利實現的制度也都被視為一種公共產品。我國農村的公共產品的供給是一個集理論與現實于一身的問題。當前廣受關注的“三農”問題，很大程度上受農村公共產品供給短缺影響。目前，我國農村公共產品的供給存在以下幾個方面的問題：

1．政府農村公共產品供給中的職能缺失和錯位。政府應當是公共產品的主要供給者，而我國中央政府和地方政府對農村公共產品的供給存在著嚴重的職能缺失和錯位。Ｄ·蓋爾·約翰遜早在19８8年就指出：“在農村，中國政府丟下了許多應該履行的職責，這么說并不夸張……隨著公社的取消，新的縣級和鄉級政府似乎既沒有權力又沒有意愿去提供哪怕是最基本、最必要的某些政府職能。看來政府從一個極端走向了另一個極端，從過多地運用政府權力變為過少地運用政府權力……許多只有靠政府和那些有權威來征稅的單位才能有效行使的職能，不是沒有被行使，就是被嚴重忽略了”。“隨著公社的取消，公共產品的一個重要資金來源已經不復存在了。這些公共產品包括：醫療和醫院設施、學校、維護灌溉和防洪系統、農產品加工設施和市場營銷設施等等”。“早在開始宣布進行改革的時候，有人就指出，國家對農業的投資占國家總投資的比重從11％增加到18％以上……但事實上，農業投資所占的比重不升反降，到1984年該比例下降了一半，僅占國家投資的5％。1976年以前，國家對農業的投資很大一部分投入了水資源保護和灌溉，政府職能發揮得比較恰當。1976～1982年，這類投資下降了45％，雖然在1983年投資量有所上升，卻仍然比改革前的水平低1／3。即使是現在，我們也不能明顯地看出，國家計劃者可以采取什么有效的措施來補償這些投資的下降。”［3］政府職能的缺失導致了農村基礎設施等生產性產品的供給不足，政府職能的缺位進一步導致農村的非生產性公共產品和公共產品的不足。如農民的文化教育、衛生保障條件較差，農民實現公民權利和保障公共產品與權利實現的制度匱乏。

2．公共物品總量上的不足與結構上的不合理。在現行體制下，農村的公共產品主要由農村政府來生產和提供，但由于大多數基層政府和經濟組織財力不足，導致農村公共物品總量嚴重不足。多數農民享受不到如公共下水、路燈、社會防疫、污水處理、環境美化等消費性公共產品。在義務教育、農田水利建設、交通、農產品生產銷售信息等與生產性相關的公共產品供給，增長的速度也極為緩慢，與此相對應的是公共產品在結構上供應的不合理。在地方財政有限的情況下，一部分卻被用于與公共產品經營無關緊要的公共產品上。如完成迎合上級政府的各種達標活動，甚至是一些虛假的公共產品。［4］

3．農村公共產品供給主體單一。公共產品供給的多元化觀點已經得到了眾多理論和實踐的驗證。在我國農村公共產品的供給主體上，政府依然作為唯一的主體而存在。盡管如我們上文所述，政府在供給農村公共產品上出現了弱化的狀況，但并沒有任何組織來承擔這一塊因政府供給不足所造成的空白。單一主體的局面又間接地促使政府缺乏競爭意識，造成了工作中的效率不高和有所遺漏。

4．農民自身負擔公共產品的能力不足。公共產品具有的非競爭性和非排他性使個人對公共產品提供采取放任的態度。而農村的公共物品如水利、灌溉、農業產品開發研制等具有投資巨大的特性，農民的個人財力和物力都無法負擔。在政府供給農村公共產品的過程中，農民參與決策的民主權利缺乏保障，進一步限制了農民自身負擔公共產品的能力。

三、非營利組織在農村公共產品供給中的作用

解決“三農”問題的過程是一個經濟市場化和社會自治化的進程。非營利組織作為近年來興起的新的組織形式，對于我國農村建設和解決農村公共產品供給匱乏的問題具有重要意義。我國的非營利組織在農村中可以承擔生產性任務和保障性任務。前者如協會、中介組織等農村自治組織，后者如針對農村教育和衛生醫療社會保障的慈善組織、基金會等。非營利組織對推動我國農村公共產品提供的作用主要可以體現在以下幾個方面：

1．彌補政府失靈和市場失靈。對政府在農村公共產品提供的“失靈”，前文已述。對于市場失靈，當前主要表現為大量出現的“坑農”和“害農”問題，如“假種子”、“假農藥”等事件。非營利組織可以彌補和克服政府缺位和低效，填補公共產品提供中的空白區域。非營利組織在農村的基礎義務教育、衛生醫療保障、保護農田環境、消除城鄉差別和分立系方面起到重要作用。

2．推進民主化進程，有利于“小政府、大社會”格局的形成。我國改革開放以來，政府已經開始改變原來計劃經濟下的“全能政府”的狀況，主動向“有限政府”轉變。在社會各個領域，政府逐步退出微觀領域，但在鄉鎮一級政府，政府職能還主要停留在微觀領域。非營利組織可以促成農村合作與互助組織的形成，制約政府權力的濫用，維護農民的民主權利，推進民主化進程。

3．改變原有的“自上而下”的決策機制，培養以“自治”為主的公民道德與意識。現行農村公共產品供給的“自上而下”的決策機制是導致農村公共產品供給效率低下的重要原因，因此，必須改變由外部變量決定內部需求的公共產品供給決策機制，建立有效的需求表達機制。西方經濟學認為，公共產品的林達爾均衡難以形成的主要原因在于公民不能反映出真實的需求偏好。我們認為：建立地方自治和社區的自治組織，發揮地方的積極性，給消費者更多的選擇權，則可以有效地提高公共產品的供給效率。非營利組織所強調的自治觀念，對培養農民的公民道德意識有重要作用。

4．拓展就業空間，保障農民工權益。當前，我國大力鼓勵和推進農村的合作組織和民間組織的發展，重要的一個方面就是看到了這些非營利組織所帶來的就業空間和對公民的權益保障方面的作用。非營利組織的社會公益功能，是維系其基本社會地位、爭取民間認同的現實基礎。非營利組織通過加強對農民的專業技能培訓，拓展了農民的就業空間。一方面為農民提供更多的致富渠道，拓寬致富領域，使農民實現原地再創業；另一方面，對外出打工人員給予必要的技術培訓。例如河南省商城縣農村發展促進會共舉辦了各種不同類型的培訓班300余期，培訓婦女4萬余名。［5］

非營利組織不僅自己提供公共產品，同時也在監督政府和市場在提供公共產品方面存在的不足與缺陷。近幾年來，農民工的社會權益保障成為社會焦點，許多非營利組織也在努力解決這一社會問題，主要是為農民工提供相應的社會服務、加快城市對農民工的社會保障以及對農民工受到侵害后的權益實現等方面。如2006年3月20日，由歐盟資助、中國國際民間組織合作促進會主辦、中國國際經濟技術交流中心協辦的“在京外來務工女性就業促進與權益保障項目”。［6］

參考文獻：

[1]吳東明，董西明．非營利組織管理［Ｍ］．北京：中國人民大學出版社，2003．

[2]俞可平．治理與善治［Ｍ］．北京?押社科文獻出版社?熏2000．

[3]Ｄ·蓋爾·約翰遜．經濟發展中的農業、農村、農民問題[Ｍ]．北京：商務印書館，2004．

[4]李華．中國農村：公共產品供給與財政制度創新［Ｍ］．北京：經濟科學出版社，2005．

[5]王名．中國非政府公共部門［Ｍ］．北京：清華大學出版社，2004．

[6]任正英．中國民間組織網．ｈｔｔｐ?押／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｐｏ．ｇｏｖ．ｃｎ

責任編輯 王安慶