人大監督的性質及其完善途徑

［摘要］人大監督是我國監督體系中最高層次、最具權威的監督。《監督法》的出臺，對于規范監督的基本內容，完善監督的具體程序，增強人大對“一府兩院”監督的針對性都具有重要意義。

［關鍵詞］人大監督；《監督法》；“一府兩院”

［中圖分類號］Ｄ62［文獻標識碼］Ａ

［文章編號］1672－2426（2007）09－0026－02

人大監督是我國監督體系中最高層次、最具權威的監督。然而人大監督不力、核心地位尚未真正確立卻是一個不爭的事實。所以，公共權力運行極不正常也是在所難免的事情。因此，正確認識人大監督的性質和作用，總結人大監督的實踐經驗，完善人大監督的法律制度，加強人大自身建設，是實現我國民主法治進步、扼制腐敗蔓延乃至推進現代化進程的當務之急。

一、人大監督的性質和作用

現代政治學認為，國家公共職能的正常行使，是以充分、有效的監督和制度制約為前提的，并且提出“不受限制的權力必然產生腐敗，絕對的權力產生絕對的腐敗”，這是國家政治生活中不可抗拒的必然規律。根據這一規律的要求，現代國家在健全和完善國家機構的過程中，都非常重視監督制度的建設，把健全監督機制放在非常突出的位置。為了保證國家機關及其工作人員能夠真正按照人民的意志行使各項國家職權，杜絕和糾正各種濫用公共權力的行為，我國建立了行政監督、司法監督、輿論監督、政黨監督和人大監督等為主要內容的一套完備的監督體系。而在這個相互聯系的監督體系中，人大監督處于十分重要的地位，是最高層次的監督。所以我們有必要首先認識和理解人大監督的性質和作用。

第一，人大監督的實質就是人民監督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。人民通過選舉產生的人民代表大會及其常委會，代表人民群眾對“一府兩院”進行監督，實現人民間接參與國家管理。因此，人大監督權，從根本上講就是人民當家作主的政治權力，是人民意志的集中體現，是廣大人民群眾的根本利益和要求的充分反映。人民群眾普遍關心的問題就是人大監督的重點問題。“一府兩院”接受人大監督，就是接受人民監督。不接受或不尊重人大監督，就是不接受或不尊重人民監督。

第二，人大監督是代表國家進行監督，是具有法律效力的監督，是我國監督體系中最具權威的監督。對“一府兩院”的監督必須有權威，必須具有相應的懲治能力和制裁手段，如果只是停留在一般的思想批判和道德譴責上，那么監督就容易流于形式。各級人大在本級政權組織體系中居于最高的地位，有權查處各種違憲、違法案件，保障國家憲法和法律的貫徹實施，保障人民當家作主的民主權利不受侵犯。

第三，人大監督有助于扼制腐敗的發生和蔓延。人大要依法聽取和審議一府兩院的工作報告，可以進行質詢和詢問，并且可以對專門的問題進行特別調查。對于各種違憲、違法案件，可以根據不同的情況，分別督促有關單位進行查處；提出糾正意見，要求有關單位予以改正；或者直接作出具有約束力的處理違憲、違法案件的決定。這種高強度高力度的監督對象恰恰直指掌握公共權力的國家機關及其工作人員。這就為保證國家機關及其工作人員秉公執法、守法提供了必要的條件，從而有助于扼制權錢交易等腐敗現象的發生和蔓延。

第四，人大監督有利于促進和完善人大自身建設。人大依法履行法律監督職能，對于自身的立法工作具有重要的作用。人大可以在法律監督的過程中檢查各種法律的實施效果，檢查法律的原則、內容是否完備，是否符合實際，特別是是否符合時代發展的要求，及時地按照法律規定的職權和程序，對有關的法律進行修改、補充，也可以積累大量資料，為制定新的法律做好準備。

人大監督是憲法賦予人大的一項神圣使命，要擔負起這一神圣使命就必須明確監督是人大的權力，更是人大的責任，權力應調整為責任。強調人大不越權，更要強調人大不失職。只有將可自由選擇的權力轉變為被高度強制的責任，人大監督才能產生動力和壓力，才真正具有生命力。

二、《監督法》將人大監督納入了制度化和程序化軌道

改革開放以來，我國在發展民主法治、加強人大工作、保障人大行使監督權方面做了大量工作，取得了顯著成就。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（簡稱《監督法》），體現了立法的創新精神，具有很強的針對性和可操作性。

第一，創設了各級人大聽取和審議專項工作報告制度。為了保證各級人大能夠及時了解重大問題，并對“一府兩院”在重大問題上作出的決定進行有針對性的具體監督，《監督法》創設了在人大閉會期間由各級人大常委會對“一府兩院”的專項工作報告進行審議的制度，這一制度保證了各級人大對“一府兩院”實施憲法和法律活動監督的主動性和經常性，有效地保障各級人大作為國家權力機關在重大問題和重大事項上的決定權。

第二，確立了各級人大審查和撤銷下級人大及同級政府的決議、決定和命令的監督制度。目前根據立法法所規定的立法監督體制，全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市的人大常委會批準的違背憲法的自治條例和單行條例；地方人大常委會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章。但是，上級人大常委會是否有權撤銷下級人大常委會發布的決議、決定，各級人大常委會是否有權撤銷同級人民政府制定的決定和命令，這些事項在現行憲法、組織法和立法法中都沒有涉及，這種立法上的缺陷實際上使得人大對“一府兩院”的監督存在著監督漏洞。《監督法》彌補了在人大對“一府兩院”監督中的立法缺陷，將人民政府實施憲法和法律的各項活動都納入到了人大監督的范圍。

第三，建立了全國人大對兩院司法解釋的違法審查機制。《監督法》明確了全國人大常委會對最高人民法院、最高人民檢察院所作出的司法解釋的監督職權，同時還規定了全國人大常委會具體審查司法解釋的合法性的法律程序，從而保證全國人大對司法解釋的合法性進行監督的法律效力。

第四，明確了人大監督必須堅持公開原則。《監督法》規定：各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。這是我國法律首次明確規定人大行使監督權的公開原則。

三、人大監督中存在的問題和完善途徑

第一，深入學習《監督法》，提高對人大監督重要性的認識。由于封建專制思想的長期影響，加上歷史上形成的黨政不分，黨包攬領導一切的權力運轉機制，使人大在國家政治生活中應有的地位得不到充分的發揮，人大及其常委會作為國家權力機關的權威沒有真正樹立起來，相當一部分干部和群眾，包括做人大工作的干部，對于人大的監督工作存在著一些模糊甚至錯誤的認識，不清楚權力機關和行政機關是什么關系，不明確人大監督的性質和意義。有的擔心監督會影響經濟工作，有的憂慮監督會搞僵人大與一府兩院的關系，有的認為人大監督是“挑刺”、“沒事找事”，會牽制和干擾政府的正常工作。有的一聽到監督就反感，不習慣或者不愿意接受人大監督。因此，要加強人大監督工作，首先應該加強相關知識的學習，當前特別要學好《監督法》，提高對人大監督工作重要性的認識，充分認識到人大監督是人民主權原則的體現，是人民行使國家權力的重要方式。

第二，健全監督機制，強化人大監督的權威。我國監督體制的一個主要缺陷，就是執行權大于監督權，專門的監督機構缺乏應有的地位和獨立性。正是這種體制上的缺陷，使人大在理論上應有的權力與實際上具有的權力相差甚大。在實際運行中，人大的監督權在很大程度上受制于“一府兩院”的執行權，這種強弱不等的監督關系，實際上使“一府兩院”常常處于“虛監”或“弱監”的境地。人大監督權弱化造成的后果是嚴重的，其突出的表現就是腐敗的愈]愈烈，難以扼制。從我國發生的腐敗現象來看，那么多領導干部違法違紀，以及凡涉及主要領導干部的案件一般都難以查處，其中的原因雖然很復雜，但這肯定與人大對“一府兩院”領導干部的“虛監”或“弱監”緊密相關。因此，加強人大監督工作，首先應該通過政治體制改革，從根本上解決人大監督權低于行政權、司法權的問題。

第三，加強人大組織建設，健全人大監督的自身運行機制。一是，建立專門的人大監督機構。目前各級人大并沒有相應的監督委員會，很多監督工作實際由一些專門委員會承擔起來了，但法律對人大專門委員會職責的規定過于簡單，也沒有明確肯定專門委員會的監督作用，致使專門委員會在發揮監督作用時常常遇到關系不順的現象，甚至會遇到某些阻力。因此，法律應當對專門委員會在實踐中已經發揮的監督作用加以肯定，明確授予其相應的監督權。要加強各專門委員會內部工作機構的建設，比如適當增加各專門委員會的內部工作機構及其相應的人員編制，并明確賦予相應的權限、職責以及規定相應的工作方式和程序等。條件成熟時成立專門的人大監督委員會，以利于其在人大監督中更好地發揮其作用。二是，改革和完善人大代表工作。其一，建立真正符合民意的人大代表選舉制度。通過媒體等擴大選民的知情權，使選民有可能選出自己認為能代表他們利益的人作為人大代表。其二，人大代表人員結構應當科學合理。人大代表不能既當運動員又當裁判員。政府官員不能同時擔任議員，這是國際上通行的做法。人大代表本來就需要通過人民代表大會監督政府運作，如果人大代表中有一定比例的政府官員組成，勢必形成了自我監督的狀況，這樣人民代表大會的監督功能便無法顯現。其三，人大代表應當是具有社會責任感的精英。人大代表應當具有強烈的社會責任感，具有較強的參政議政的能力，而不應該是擺設或者是某種榮譽的象征，更不應該是違法亂紀的不良分子。其四，我們有必要在人大代表專職化上作出探索。長期以來，人大代表兼職被認為是我國人大代表制度的一大優勢，代表法把代表兼職作為立法基礎。人大代表的兼職化遠遠不能適應權力機關所肩負的重任。人大代表的專職化勢在必行，而且我們有條件進行人大代表的專職化的試點，并在其基本成熟的條件下推向全國。

第四，實現人大監督與輿論監督相結合，提高人大監督的社會影響力。前面已經指出，公開原則是人大監督的一條重要原則。實踐表明，將人大監督與輿論監督結合起來是實現人大監督公開原則的最佳途徑。輿論監督是面向全社會和全體公眾的，它的監督是公開報道、公開討論暴露出來的社會問題；它可以最大限度地調動整個社會的公平和正義的力量，向一切丑惡和不良行為作斗爭，將各種腐敗現象暴露在光天化日之下，使各種權錢交易的腐敗行為沒有藏身之地。正是由于輿論監督的這種開放性特點，所以使它成為制約和監督公共權力的一把最有效的武器。因此，將最能代表民意和最具權威的人大監督與向全社會開放的輿論監督緊密結合起來，必將產生強大的監督效果和社會影響力。

責任編輯 宋桂祝