論農民意見表達的制度化

摘要：從農民意見表達的主體和方式的發展趨勢來看，農民意見表達需要制度化。農民意見表達制度化需要有經濟、政治和文化前提。實現農民意見表達的制度化，多元化、規范化的意見表達通道的創建是關鍵，農民利益集團組織的建立及其合法化是保障，戶籍制度、土地制度、意見反饋機制等配套制度改革必須跟進。切實推進農民意見表達的制度化，有利于改變農村基層民主法制建設相對薄弱和滯后的狀況。

關鍵詞：農民；意見表達；制度化

中圖分類號：Ｄ663．2文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）11－0031－03

曾經是新民主主義革命時期農村包圍城市理論的踐行者，也是家庭聯產承包責任制的創造者和擁護者，現在是社會主義市場經濟條件下建設小康社會的主力軍的農民，直到今天仍然是一個弱勢群體，不僅是因為經濟上的落后，還有由此而帶來的政治訴求的微弱和無力。在利益的訴求和意見的表達呈現多元化態勢的當代社會，社會公眾比以往歷史上的任何時候更渴望制度化的、通暢無阻的表達渠道。我們的黨和政府也注意到了這個問題，黨的十六大報告明確要求：健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。農民這一龐大群體的意見如何表達及表達是否有序、是否有效，關系著中國的政治文明和政治發展的進程。而農民意見表達的制度化合乎政治民主的發展的趨勢，體現了政府對民意的尊重，是政府科學決策的關鍵，同時也是我們構建和諧社會的政治保障。

一、農民意見表達制度化的必然趨勢

美國學者阿爾蒙德在《比較政治學：體系、過程和政策》一書中指出：當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達（國內學者稱為“意見表達”）①。農民意見表達是指代表農民利益的個人或組織，通過一定途徑和方式，向政府等權力機構提出政治和經濟等方面利益要求的政治行為和過程。

20 世紀 80年代以后，中國農民已不再是一個純粹的職業階層，而是一個包含著多個階層的集合群體。在我國現階段，農業勞動者階層和農民工階層逐漸成為農民中、也是中國社會最大的職業群體。兩者的意見表達內容上雖然有所差異，但在表達的主體和方式上共性的東西很多，具有同源同構性。要探討農民意見表達問題，就要以農業勞動者階層和農民工階層的意見表達為主體。

從農民意見表達的主體上看，農民的個人的普遍意見表達和黨代會代表、人大代表、政協委員的專業意見表達，都屬于個體的意見表達的范圍，缺乏代表農民利益的組織、團體意見表達。我國農民的自組織化程度歷來很低，至今我們還沒有專門性、全國性的農民自己的群眾組織。在農村，建國后曾一度建立起來的農會早已不復存在，目前農民沒有自己的特有組織，也沒有正式的組織、團體為農民“代言”。改革開放之后，隨著農民經濟地位的變化，我國相繼出現了地區性、行業性或專門性的農民協會或經濟合作組織，但它們缺乏政治方面的意見表達功能。從地域上看，在城市里農民工的聚集是相對集中的，但由于大部分農民工分屬不同行業、部門和單位，其利益要求具有分散性。由于農民工權益日益遭到嚴重侵害，勞資矛盾日益突出，目前各地都在積極推動農民工組建工會，但組建的規模和參加的人數還不盡如人意。“即使在政府的倡導下，全國有些地方農民工有工會可加入，但大多只是‘空殼工會’，不能真正保護農民工的利益。”② 即使有一些民間工會不斷誕生，但又很快解散了。浙江瑞安市的農民工建立了一個“外來人口協會”，目的是“反映農民工意志，維護他們的權益”。此事被新聞媒體曝光后，打工者自治組織最后在有關方面的“勸說”下宣布自行解散。正是由于缺乏正式的意見表達和意見綜合的組織，農民的意見表達過于分散，難以形成有效的政治壓力，從而難以影響公共政策、維護自身利益。農民組織的自覺組建和取得合法地位是大勢所趨，農民需要制度性的意見表達團體。

從農民意見表達的方式來看，農民采取的絕大多數是通過信訪、法律等體制內正常表達方式，但由于比較突出的表達渠道狹窄、阻塞的問題，農民非理性、非法的體制外表達方式開始增多。首先，農民意見表達渠道比較單一和傳統。信訪是當前農民最直接、最主要的表達方式。大眾傳播渠道如廣播、電視、報刊、網絡作為現代重要的意見表達渠道，對于農民意見表達的作用發揮得不夠充分。由于諸多媒體幾乎都設在城市，城市人得以憑借中心地域優勢掌握了強大的話語權，導致媒體制造的話語無法反映農民真正的心聲。隨著網絡技術的發展，網絡成為中國意見表達的新渠道。在被稱作“網絡意見表達年”的2003年，人們通過網絡表達的意見多項被政府采納轉變為權威性政策。但新興的網絡媒體，因其高科技設施，現階段主要在城市運行，商業網站的定位有著更明顯的城市化、年輕化、白領化的傾向，電腦定價和網吧計費的高門檻也不是大多數收入菲薄的農民能夠輕易進入的。其次，農民意見上達渠道和反饋渠道不暢。“很多上訪群眾被當地黨委、政府設置的辦事機構‘截流’。個別基層干部出于‘政績’、私利等考慮?熏 隱瞞下情、掩蓋矛盾、堵塞言路、壓制民意?熏 農民的呼聲往往不能及時反映到上級黨委政府那里。另外我國雖然建立了公民參政的人民代表大會制度等，但這些制度在具體的實踐過程中仍然存在一些偏差和問題，一些具體制度尚待進一步完善和健全。如人大選舉中的提名、確定候選人的制度還不完備，常出現選舉走過場，不尊重選民意見的情況。在村民自治方面，部分地區出現村委會職能異化，功能不全，其中相當一部分已形同虛設，無法真正起到保護農民利益的作用，不能真正代表廣大農民和政府對話，反映廣大農民的愿望和呼聲。同時農民利益不是表達之后就萬事大吉?熏 而必須給予及時回應并拿出解決方案。現實中卻是表達多?熏 回應少?熏 解決更少。”③當農民意見表達的渠道不暢通時，他們就可能用與政府對抗的形式采取強硬的方式進行意見表達，如抗議和暴力對抗，越級上訪，圍攻基層政府，為討薪跳樓、自焚、殘殺綁架工頭等。改革開放之初，農民在政治上還保留著人民公社時期的政治熱情，多數農民有意見但沒有或不愿意表達，他們靠著耐性沉默著而沒有爆發，讓政府感到了農村改革的巨大成功，但卻忽視了農民為此付出的巨大代價。進入20世紀90年代后，經濟利益的多元化導致部分農民希望通過參與活動來影響政治決策，維護自己的利益，農民政治參與的積極主動性得以提高，意見表達意愿也有所增強。“值得注意的是政治參與并不總是與政治穩定成正比，大量不適當的政治參與則會破壞政治穩定。”④當前，我國農民大量非制度化的意見表達影響著農村乃至整個社會的穩定。鄧小平曾指出，沒有農村這一穩定的基礎是不行的。保障農民意見表達渠道的通暢和表達方式的有序是大勢所趨，農民需要多元的制度化的意見表達途徑。

二、推進農民意見表達制度化的根本前提

制度化意見表達是指代表一定利益的個人或組織，依據國家的憲法、法律、規章、政策、條例等所規定的制度和程序，向政府等權力機構提出政治和經濟等方面利益要求的政治行為和過程。農民意見表達的制度化就是保障農民群體向政府提出政治、經濟要求，維護自身權益的渠道的暢通，采取的方式的有序、合理、合法的總和。制度化利益表達，可以避免利益表達過程中的盲目性、無序化和非理性，提高表達效率?熏 起到最大的社會安全閥的作用。

1． 增加農民經濟收入和降低農民維權成本是農民意見表達制度化的經濟前提。

政治是經濟的集中體現，根據這個原理，鄧小平提出社會主義現代化建設是當前中國最大的政治。“據中部五省調查，有42％的農民無力盡到贍養老人的義務，33．4％的農民無力供養子女讀完法定的九年書，64％的農民借有外債”⑤，微薄的收入不足以支撐教育、醫療、養老等支出，就是在這樣的生存狀態下，卻不得不養活著龐大的基層政府。在這些沖突之下的農民的利益表達是微弱的，是無序的。要尋求體制內的上訪、訴訟等合法途徑解決問題就要有成本的投入。特別是當前社會法律維權成本過高，上法院往往意味著農民要冒著傾家蕩產的風險，對高額的仲裁費、訴訟費和律師費往往無力承擔。應該對農民適當減免仲裁和訴訟費用，還可對部分農民工適用法律援助，減輕其法律維權的成本，使其樂于通過法律來表達意見，保護權益。

2． 加快農村民主政治建設是農民意見表達制度化的政治前提。

首先要提高農村政策決策的科學化、民主化水平。我國人民民主專政的國體決定了人民群眾才是國家和社會的真正主人。從政府過程來看，在這個動態的政治統治中，關鍵是決策，而意見表達恰恰決定著政策的形成，這在政策系統中就是系統的輸入和系統支持。農民對政府的態度、對政黨的支持、對現狀的不滿的表達使政府聽到農民的聲音，從而制定出更符合農村的大多數人利益的政策。政策一旦開始執行，政府同樣需要聽到聲音，這種聲音是對政策的反饋，以便在執行中積累經驗，促使政策進一步完善。在這個過程中，我們會發現農村決策的科學化、民主化水平的提高，有利于農民合理地、有序地進行意見表達。

其次，要完善農村各種民主制度。在農村，應切實加強基層政權建設和群眾自治組織建設，依法實行以村民委員會直接選舉為主要內容的民主選舉制度，以村民會議和村民代表會議為主要形式的民主決策制度；規范以村民自治章程、村規民約為基本形式的民主管理制度；普遍推行以村務公開、政務公開、財務公開為重點的監督制度。農民通過民主自治的實踐，培養起自身的公民意識，自然會逐漸尋找體制內的表達方式來解決問題。

3． 發展現代民主政治文化是農民意見表達制度化的文化前提。

就中國傳統政治文化而言，由于漫長的封建社會的歷史影響，許多落后的封建意識在我國廣大農村仍然根深蒂固。我國農民群體所接受的現代民主和科學思想相對于城市市民明顯滯后，農民所應具有的政治認知、政治情感、政治心理、政治思想等素質相對較低，往往對利益表達權利缺乏全面理解，或有愿望不去表達，或表達方式不當，或表達內容片面，或表達過激，走向反面。中國特色社會主義的主流政治文化宣傳的是民主、科學、法治，農民作為一個普通的公民通過政治社會化，要“了解既有政治文化，熟悉政治準則，并且形成獨立的政治意識，明確自己的社會政治角色，……成為社會政治關系的承擔者和政治活動的實踐者”⑥。

三、農民意見表達制度的建立和創新是農民意見表達制度化的核心

實現農民意見表達制度化，就是要建立和創新農民利益表達制度?熏 真正減少和避免農民的制度外表達，真正使農民的利益表達建立在制度化、法制化和有序化的基礎上，促進和諧社會的建設。

1． 規范化、多元化意見表達通道的創建是關鍵。

首先，要完善已有的意見表達通道。現有的村民自治、村民代表會議制度、村干部的選舉、信訪和各級人民代表大會制度等直接體現著農民的利益需求的意見表達渠道亟待完善。其次，要創造新的意見表達通道。農民意見表達的制度化不僅需要吸收城市的做法，甚至借鑒國外的公民調查等方式來創設表達渠道，更重要的是創設適應農村發展現狀的具有農村特色的表現形式，比如大眾傳媒的關注，鄉政府的鄉長接待日，縣級政府或省級政府定期下派的駐村工作組，社會上的大學生團體、學者等知識分子關注農村的社會實踐等。李昌平曾經“利用中國改革雜志社的有利條件，每年組織幾次農民、學生、學者、官員的對話……參加會議的農民說，這是從來沒有過的會，因為從來沒有這么多專家學者傾聽我們農民的聲音和見解”⑦ 。在中央政府的號召下，基層政府關于民主表達制度的創新層出不窮。《半月談內部版》2006年第6期報道了浙江省溫嶺市澤國鎮的實踐：為了能夠讓民意得到真實的反映，澤國鎮黨委政府2005年從12萬本鎮人口中通過隨機抽選的方式產生275名民意代表，這些代表對鎮政府公共財政的安排進行深入廣泛的討論，代表們討論的意見最后被遞交給鎮人大表決通過。這是對協商民主對話機制的一種積極探索。

2． 農民利益集團組織的建立及其合法化是保障。

中國的意見表達除了普遍性意見表達個體和專業性意見表達個體外，還有制度性意見表達團體，即各民主黨派、工會、共青團、婦聯、軍隊等屬于當代中國政治制度基本組成部分的團體機構。前面我們所談到的農民缺乏正式的意見表達和意見綜合的組織，有的學者把它稱為農民利益集團。“從國際上看，西方發達社會中基本上所有的社會階層或群體都有自己的‘代言人’——利益集團，其中農業利益集團發揮著相當重要的作用，如美國的農業合作社和日本的農協等。從國內看，包括鐵路、電信、石化等的諸工業行業和包括政治精英、經濟精英、科教精英等的城市群體已經或正在形成各自獨立的利益集團。”⑧ 占全國人口70％的農民群體更應該組建制度化的農業利益集團，要使農民組織化、農民組織合法化，在法制的框架下爭取和維護自身的合法權益，這“將有助于將個體農民的真實呼聲和利益訴求，進行提煉和融合，通過組織化的集體行動來表達集體意志，化無數個微弱、含糊的聲音為清晰有力、擲地有聲的合法要求，從根本上改變農民群體的弱勢地位”⑨。同樣，對于進城務工的農民在現有工會還不能完全接納他們的情況下，需要增進農民工的群體自組織能力，培育幫助農民工群體生存和發展的利益集團。農民工階層與原來意義上的工人階層不同，它是“一個被身份遮蔽了的另類工人階層，我們稱之為新工人階層”⑩。他們應該依照工會法，成立獨立的、完全維護自身權益的工會組織。

當然，我們有一部分人，某些政府官員會擔心農民利益集團會變為對政府的壓力集團。其實，從系統的角度來看，社會的組織程度越高，社會就越穩定，農村更是這樣。當然，這有個前提，各種社會組織必須納入到社會的有序的制度體系中來。

3． 戶籍制度、土地制度、意見反饋機制等配套制度的改革要跟進。

農民意見表達制度化的建設是一個系統工程，牽涉到社會生活的方方面面。比如通過改革戶籍制度和選舉登記制度，切實保障農民工的基本政治權利在城市中的實現；通過進一步深化農村土地改革，完善土地承包制度，建立起農民的土地財產權，加快農村小康建設步伐，以保證農民有能力進行各種政治參與；再有，農民利益表達之后要及時回應，從而轉為新的利益表達，這是促進公民充分表達利益的重要環節。各級設立的“信訪辦公室”是專門反饋的機構，但現實中回應不及時或不回應，亟需進行改革。

切實推進農民意見表達的制度化有利于改變農村基層民主法制建設相對薄弱和滯后的狀況。2005 年 5 月新修訂的國務院《信訪條例》頒布了，農民反映利益訴求開始納入制度化和人性化軌道?熏 政府與民意之間的良性互動關系開始萌生，但是農民要完全通過制度化渠道表達利益還有一些難度。為了推進農民意見表達的制度化，各級黨委和政府還面臨繁重的任務，還有很長的路要走。

注釋：

① 加布里埃爾·Ａ·阿爾蒙德等：《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第199頁。

② 艾麗穎、申菁菁、孟擁國：《論農民工的政治參與渠道狀況》，《沈陽大學學報》2006 年第3期。

③ 李炳亮、趙巍：《積極疏通農民的利益訴求渠道》，《紅旗文稿》2006年第10期。

④ 張興杰、吳鋼：《邁向理性——中國政治年報》，蘭州大學出版社1999年版，第291頁。

⑤⑦ 李昌平：《我向百姓說實話》，遠方出版社2004 年版，第3、15頁。

⑥ 王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社1995年版，第358頁。

⑧⑨ 閆威、夏振坤：《利益集團視角的中國“三農”問題》，《中國農村觀察》2003年第5期。

⑩ 王春光：《農民工：一個正在崛起的新工人階層》，《學習與探索》2005年第1期。

（責任編輯劉龍伏）