“土地換社保”的財政困局

今年上海“兩會”上，松江區人大常委會原主任張金泉在其提交的政協提案中寫道：“由于國家土地政策的變化，各地提供的換鎮保（即小城鎮社會保險）的土地沒有指標不能如數開發而變現，因此不少地方在支付鎮保資金上都出現了不同程度的困難”。（2月19日《經濟觀察報》）

松江地區是上海所有區縣中，三資企業最多的一個地區，松江毗鄰江蘇昆山，美資、臺資、港資企業相對集中，因此其財政收入也應該在上海所有區縣中名列前茅。然而，實際情況卻并非如此。據新近公布的統計數據顯示，2006年松江區財政收入僅為129.69億元，同比僅增收5.15億元，增幅不足4%，而且近年來由于土地過度占有，造成了農民社保資金短缺的財政困局。松江區勞動和社會保障局官員給出的理由是：一是地方政府近年來的基建投入過大，而鎮保暫行辦法卻于2003年10月20日才付諸施行，前面土地轉讓所得已經用完，只有寄希望于后續開發；二是在土地嚴厲調控政策實施之前，大的基建項目依然紛紛上馬，加劇了鎮保資金支付的財政壓力。

很明顯，松江區的財政困境問題，并不在于國家政策的驟然變化，而根本在于其“以瘦補肥”及“拆東墻補西墻”的財政分配體制。這種財政分配體制本身就是有違公共財政的原則的，體現了財政分配的不公平性。

“土地換社保”的做法，讓我們看到了土地與社保之間的緊密鏈條。即松江的經濟發展要以利用大量的土地資源作為基礎，而當農民土地被大量征用以后，又必須要以農民社保這種形式來予以補償，然而，在財政虧空的情況下，農民社保又只能以經營土地的收益來作為填補。所以，就形成了這樣一種惡性循環鏈條：越是要發展經濟，就越是需要征用土地，而越是征用土地，就越是造成了農民的貧困，而填補農民貧困的社保，又只能靠不斷征用土地所獲得的收益來作為財政分配。

如果說“拆瘦補肥”是一種非公平財政分配制度的體現的話，那么，“拆東補西”則是一種權宜的財政分配體制。據報道，松江區的鎮保支付困境直接原因是由于松江地區修建大學城等大型投資項目而造成的。如此巨大的基建工程，就是再多的土地財政收入也難以填補巨額的財政虧空！

“土地換社保”的根源，在于對土地資源的濫用和侵吞。其實，我們應該明白，失地農民本來就應該獲得相應的補償，而這種補償和社保完全是兩回事，而“土地換社保”恰恰可能成為以社保當補償的幌子。按照現代經濟學來分析，土地作為一種資源要素，完全可以自由地進入市場，由市場所調配，但這種進入是完全自由的而非政府意志。

現代意義上的財政是一種公共財政。公共財政的基本性質決定了其主要目的是為社會公共發展服務，而非為某一個集團或個人服務，即使是當某一個集團或企業出現了資金困難，政府財政調配也要以服從和服務于公共利益為首要出發點，而不能用“拆東墻補西墻”的辦法來作權宜之計，不能以公民社保來填補政府財政的空缺，更不能以此來塞責，將責任歸咎于國家的宏觀政策變化。