基層貪腐沖擊波

【策劃語】

反腐:夯實新農村之基

貪腐，是一個國家、一個民族的心頭之痛。

比之高層腐敗，基層腐敗目標小、隱蔽性強，往往“燈下瞎”，難以被人們發現并重視。然而，當“小池塘”里藏著的“大鱷魚”上得岸來，露出本性，一旦案發，其引發的輿論“沖擊波”，往往因其出人意料，反響更為強烈；同時，也更令人憂心。

似乎很難將大案要案與基層腐敗聯系起來，但基層腐敗的危害之深，卻不遜色于高層貪腐。久而久之，很容易釀成“千里之堤，潰于蟻穴”的大禍。

因而，懲治和預防基層腐敗勢在必行，刻不容緩，是新農村建設的重要政治保障。

基層腐敗，禍起監管缺位

今年3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上作政府工作報告時說，做好“三農”工作，要以加快發展現代農業為重點，扎實推進社會主義新農村建設。

在此事關全局性根本性的戰略決策之中，加強農村基層黨風廉政建設，至關重要。

是故，在我們將落馬高官進行一番“盤點”與“鞭撻”（見上期視點《新版2006十大“落馬”官員》一文）之后，及時把目光投向離我們最親最近，同時又讓我們看得更深更遠的基層，對其中出現的貪腐危機進行梳理與剖析，試圖給出防治地方腐敗之癥的良藥妙方，以夯實中國新農村建設之基。

不禁要問：是什么，讓少數基層干部走向墮落深淵，成為貪污腐敗的主角？

其背后心理動因，與高官的落馬并無本質不同，不外乎監督之缺位，人性之貪婪；不過，其中最為掣肘的正在于監管。缺乏有效的監督與管理，才使人性中陰暗與丑陋的一面占據上風，為金錢和欲望所誘惑所奴役，收獲的是囹圄，戴上的是枷鎖。

在基層，一些干部常常集領導決策權、資金支配權于一身，對他們的監督，往往缺乏一套行之有效的措施和方法；財務方面，對相關人員的監督制約，也早已流于形式，無形中為貪腐者提供了有利的一面。

以中央支農資金為例。

目前，我國支農資金雖接受財政、審計、紀檢等部門監管，但在實際工作中卻由于多頭監管，責權劃分不明確，部門配合不協調，責任落實不到位，事前監管嚴重缺乏。于是，一些地方村干部權力畸形膨脹，中央支農資金成了被侵占挪用的“唐僧肉”……

基層腐敗，是時候厲行整頓、大刀闊斧地治理了！

預防腐敗與治本之策

高層反腐的聲音不絕于耳，我們需要的不是作壁上觀，等待一批又一批高官落馬的曝光時刻。去年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》，將基層腐敗作為重要治理對象，吹響了基層反腐的嘹亮號角。

要治理基層腐敗，無疑需對癥下藥。與導致基層貪腐現象的監督缺位狀況相對應的，是完善基層監督機制。這涉及到多方面、全方位的防治環節，包括基層紀委的監督機制，對基層權力運行的監督機制，對基層黨員干部違紀違法行為的懲處機制，群眾依法維權的信訪監督機制，等等。在農村，只有充分發揮村民代表大會的作用，規范村級重大事務民主決策程序，健全村級財務管理制度，加強對村務公開的監督，才可能起到釜底抽薪之效。

在打擊和預防基層腐敗方面，國外有不少科學而有力的做法值得我們深層借鑒。例如墨西哥，該國政府在利用高科技手段大力治理基層腐敗的同時，不遺余力地推進反腐教育。一份公開報道介紹，根據墨西哥政府公布的反腐敗計劃，政府除將加大對財政執行情況的監督力度外，還要制定反腐敗教育計劃，使兒童和年輕一代遠離腐敗。反腐可謂“從娃娃做起”，立足長遠教育。

年輕一代的教育固然是長遠之計，即便是針對基層干部素質低的情況，通過教育、培訓的方式來加強他們的法制法紀觀念，對解決腐敗問題，仍不失為一個根本上的好辦法。不容否認的一個事實是，盡管中國的整體法治進程在日益向前邁進，但在農村基層，法紀知識宣傳教育方面仍然頗為薄弱。扎實開展農村普法工作，有計劃地對農村基層干部進行培訓，提高他們的政治和業務素質以及法制觀念，這些都迫在眉睫，卻又難以落到實處。

與墨西哥反腐敗教育異曲同工，中國政府在反腐敗方面有了新舉措。一個可喜的消息是，國家預防腐敗局將在今年成立，具體時間待定。

據了解，國家預防腐敗局成立之后，主要職能是進行宣傳、教育，進行制度的建設，以及機制體制的創新，還有就是在反腐敗上抓一些源頭性的工作。國家預防腐敗局將放在監察部，有關成立國家預防腐敗局的具體方案、框架、人事編制都在研究中。

中共中央紀委副書記干以勝透露，組建國家預防腐敗局是認真履行《聯合國反腐敗公約》所規定的義務，是借鑒國際上預防腐敗的有效做法。

這對中國反腐治貪包括治理基層腐敗而言，無疑值得期待。

【現象篇】

毒瘤:基層貪腐之惡

最高人民檢察院工作報告稱：去年，嚴肅查辦侵害人民群眾切身利益的案件，立案偵查貪污、挪用國家支農資金、征地補償金和扶貧、救災、救濟等款物的農村基層組織人員3878人。

“查辦侵害人民群眾切身利益案件的力度很大，但是還需要繼續加大力度。”聽完最高人民檢察院工作報告后，全國人大財政經濟委員會委員程法光代表說。

程法光強調，“加強基層干部的黨風廉政建設，嚴肅查處少數基層組織人員的腐敗問題，是新農村建設順利進行的重要保證。”

“基層組織人員的貪污、腐敗影響非常惡劣，群眾對此痛心疾首。”山東滕州市級索鎮姚莊黨支部書記周鳳先代表說。

支農款屢成“唐僧肉”

因涉嫌貪污挪用退耕還林款、糧食直補款57萬余元，江西省東鄉縣占圩鎮曾家村原村黨支部書記兼村委會主任周考亮被檢察機關依法查辦。

針對近年來村干部腐敗案頻頻發生的現象，《經濟參考報》記者在江西、寧夏等地調查發現，由于監管缺位，一些地方村干部權力畸形膨脹，中央支農資金成了被侵占挪用的“唐僧肉”。

曾家村村民楊文龍等人反映，自2003年起，周考亮通過偽造與村民簽訂的《退耕還林承包合同》、虛報退耕還林面積、毀林再造林、良田種樹等方式，騙取國家退耕還林款57萬多元、糧食直補款11.7萬余元。

村民們的反映在東鄉縣人民檢察院得到了證實。反貪局副局長嵇其成說，周考亮一案目前已偵查終結，查明周考亮貪污糧食直補款6.7萬元，挪用退耕還林款50.3萬余元用于修村級公路和村委會開支。

因為周考亮貪污挪用的支農資金始終未發還到村民手中，自2005年11月份起，曾家村村民不斷前往省市縣反映情況，最終引起了有關部門的重視，至此，周考亮一案開始浮出水面。

周考亮案中暴露出的村級組織財務問題在東鄉縣并不是個案。東鄉縣財政局此前在對全縣各鄉鎮財政的一次專項資金檢查中發現，不少鄉鎮存在村委會挪用村級轉移支付資金、退耕還林款、糧食直補款等支農資金的現象，支農資金被挪用后，則用于墊付水費、抵扣農業稅尾欠、“一事一議”和其他稅費。有的村甚至連糧食直補存折都未發到農戶手中，五保戶供養金也存在被侵占挪用的現象。“絕對的權力導致腐敗。”周考亮的前任村支書、64歲的萬二陽說，他當年推薦周考亮接任時，確實認為他能力強、腦子靈活，但隨著權力的集中以及權力欲不斷膨脹，他逐漸在村里橫行霸道。

占圩鎮一名鎮干部也認為，周考亮在任時喜歡獨斷專行，很少能聽得進其他人的建議，“他一邊通過各種手段斂財，一邊打著黨委政府的旗號打壓糊弄老百姓。”

村干部腐敗成為新“毒瘤”

近年來，村干部腐敗案件時有發生。2005年，江西省各級檢察機關共立案查處村干部職務犯罪案件55件75人，其中貪污案34件51人，受賄案12件14人，挪用公款案9件10人。但由于基層檢察院辦案精力主要放在查辦黨政機關等部門的大案要案上，被查辦的村干部腐敗案僅僅是“冰山一角”。

由于村干部腐敗向支農資金伸出了“黑手”，部分支農資金不僅沒達到促進農村發展、農民增收初衷，反而引發群眾強烈不滿，破壞新農村建設進程。如樟樹市經樓鎮原大路村支書陳小龍挪用退耕還林款6.2萬元用于自己購買養魚飼料，引起村民強烈不滿，今年4月份被當地檢察機關查處。

“村級組織沒建設好，村干部腐敗問題得不到根本治理，新農村建設必然受到不良影響。”嵇其成認為，周考亮一案暴露了部分村級組織財務管理混亂的現狀。他說，有的村級組織財務管理制度形同虛設，即使鄉鎮成立了會計核算中心，也因為村委會不及時上交賬目，對村級財務的監督流于形式。

針對這一現象，檢察機關建議，應徹底改變一些地方村務長期不公開、假公開的現狀，建立財務審批、記賬和保管相互分離、相互制約的制度；由財政部門牽頭，協調各職能部門，將財政監督與監察監督、審計監督、主管部門監督、輿論監督、社會監督有機結合，強化對支農項目資金不定期督查，確保支農資金安全運行；重點專項審計支農資金，防止貪污挪用；建立村級組織的黨風廉政建設責任制，明確村支書為第一責任人，鄉鎮黨委書記為鄉鎮范圍內第一責任人，一旦發生腐敗，應追究第一責任人的責任。

“七品官”的落馬軌跡

原河南省上蔡縣委書記楊松泉(本刊2007年3月“社會關注”《新版2006十大“落馬”官員》一文有介紹)，“官雖七品，但膽比天大，心比炭黑，竟敢侵吞防艾專項資金，騙取國務院總理發給艾滋病人的壓歲錢，被百姓罵為比艾滋病還毒千倍的干部”。他買官賣官收受賄賂、瀆職、濫用行政權力，侵吞國家防治艾滋病專項資金。

楊松泉涉案資金約1000萬元，其中相當比例與“防艾”項目有關。上蔡縣建設局局長邱水和衛生局局長翟留國是楊松泉窩案的關鍵人物。這兩人的職權所在，也恰是楊松泉謀財的關鍵路徑——工程建設和防艾資金、藥品。

上蔡，是全國聞名的國家級貧困縣。艾滋病爆發后，方方面面的防艾資金接踵而來。楊松泉調任上蔡之初，私下對人說，沒想到自己會“有這么大的權，能管這么多錢”。這兩年全縣所獲各方經費援助高達3億元。這些資金主要通過城建和衛生兩個系統落實。

這些工程成為楊松泉等人的發財機會。楊松泉通過邱水從中運作，通過其弟和表哥層層轉包。其中一個原預算250萬元的項目甚至追加至400萬元。

2000年文樓村爆發艾滋病疫情后，為解決艾滋病患者救治問題，上級財政撥款1000萬元給縣醫院新建住院樓。而住院樓主體工程完成后，原醫院院長即被免職，楊松泉指使其家屬介入工程裝修，并由翟留國接任院長一職。至2004年，病房大樓總投入共計2400萬元，為初期預算的三倍。縣檢察院對其中所報的1900萬余元造價進行審查發現，實際僅為1482萬元。

上蔡艾滋病區艾滋病患者看病由國家專項資金負擔后，貪官們的發財之路再次拓寬。在翟留國任院長期間，上蔡縣醫院進藥均來自安徽亳州一家藥商。每公斤進價應為25元左右的“柴胡”，開價高達每公斤160元，翟留國等人大肆中飽私囊。

河南省財政撥1000萬元給上蔡建造病房大樓，楊松泉直接指定工程承包人。2003年3月，在小洪河治理工程中， 楊松泉竟然提出在全縣按人頭集資，農民人均40-48元、干部和教師人均l00-500元標準，共集資3900余萬元，而在工程發包過程中楊松泉收受賄賂數十萬元。

2005年2月，上蔡縣建設局與鄭州市金土地出租車公司簽訂合同，后者獲得20年的獨家經營權，安排了無地農民、艾滋病患者親屬近300人就業。后上蔡縣委突然強制封存該公司汽車，導致出租車司機大規模上訪并舉報楊松泉：“收受另一出租車公司50萬元好處費！”

春節期間，溫家寶總理來到河南上蔡縣文樓村，和老百姓一起過節。當時，總理提出給文樓村民每人發10元壓歲錢，文樓實際有3217人，而報上去的數字卻多出883人，騙了總理8000多元。

2005年8月，駐馬店市委作出決定，免去楊松泉中共上蔡縣縣委書記職務。2006年5月23日對楊松泉采取“雙規”。7月22日，檢察院反貪部門接手駐馬店市紀檢監察部門移交的楊松泉涉嫌經濟犯罪案件，以涉嫌收受賄賂犯罪立案偵查，將楊松泉刑事拘留。8月4日，楊松泉被批準逮捕。

五花八門的基層腐敗

基層腐敗形式多樣，按主體，可分為個案腐敗與集體腐敗。個案腐敗是農村基層組織的某一位干部利用權利為自己或相關厲害人謀取私利的行為；集體腐敗是農村基層組織中兩位或兩位以上村干部相互勾結，共同為各自謀取私利或濫用權利侵吞集體財物的行為。

按性質，可分為經濟腐敗和政治腐敗。經濟腐敗指貪污受賄，侵吞財物等與經濟利益有關的腐敗；政治腐敗指官僚主義，享樂主義等與思想政治作風相關的腐敗。

按是否容易被村民所意識到，可分為隱蔽的腐敗和顯露的腐敗。隱蔽的腐敗指不經仔細審查清算不能被發現的腐敗，如做假帳，挪用資金的；顯露的腐敗指容易被意識到甚至披上合法外衣的腐敗，如公款消費，借考察學習名義出去旅游度假等。

按腐敗的程度，可分為違法違紀和構成犯罪。違法違紀是腐敗程度較輕，違反法規，規章和黨紀的腐敗；構成犯罪是指程度較重觸犯刑法的腐敗。

據《檢察日報》報道，南京市檢察院的一份統計資料表明，2004年以來該市共查處科級以下“小人物”職務犯罪案件306件，占同期立案數的72%，涉案金額近億元。

當前，基層干部腐敗具有三大特點。一是具有群體性和公開性的特點。這類案件往往表現為“你有我有全都有”，有的甚至還以集體研究、集體決策的名義大搞腐敗。二是這類腐敗多發生在基層一線有高附加值的關鍵崗位。在一些特殊部門，科員的權力雖小，但因其所處環節的關鍵性，無論是對于其本人還是一些有著不法企圖者而言，還是有高額的附加值可以利用的。據統計，2004年以來，南京市檢察機關查處的306件科級以下“小人物”犯罪案件中，70%以上發生在一線如收費、財務、辦證等有高附加值的關鍵崗位。三是這類人作案時間跨度長、次數多，數額也越來越大。

網友談村官腐敗

A：在一些農村，經常發生一些地痞村霸把持村政，不僅壓制了善良的老百姓，還容易形成了“釘子村”、“騙子村”。針對這些違法亂紀的村官，廣大百姓早就盼著政府出臺相關的管理制度了。支持中南海的這份反腐文件。

B：村官腐敗影響廣大農民對黨和政府的看法。對于腐敗村官，中央應立即查辦，他們極大損害了群眾利益，嚴重脫離群眾，敗壞黨風，影響黨的形象，與新農村建設格格不入。這批人不整治，和諧社會就很難實現。

C：村官腐敗在我國已不是少數現象了。不論是富裕地區還是貧窮地區，許多農村家族化嚴重，所以容易形成利益集團，家族首領也就成了村霸，民主選舉過程任人唯親，這是阻礙新農村建設，阻礙中國改革的大問題！

D：農村干部大多因為山高皇帝遠或是官兒太小而沒有引起重視，不到民反或民怨的地步一般是不會被追查的。有些村干部素質極差，上臺后權為親朋好友所用，欺壓百姓；有些村干部只顧走上層關系，極盡所能拉攏鄉鎮領導干部，為自己尋找保護傘；有些村干部養尊處優，拿著老百姓的血汗錢吃喝嫖賭。建設和諧社會，不整頓村官隊伍是萬萬不可的。

[言 論]

基層也是腐敗之根

中國有句俗語叫做“上梁不正下梁歪”，以此議論腐敗之根，就推論出腐敗的根子在上面，認為腐敗高官才是社會腐敗的根源。這個立論有無道理？有！但并不全面，正確的看法應該是腐敗的根子既有來自腐敗高官的，也有來自基層腐敗官員的。不僅必須防治高官的腐敗也必須防治基層官的腐敗，唯有對每一層次都嚴加防治才能防止腐敗之根邊鏟除邊扎根，這里除掉了那里又產生，形成蔓延一片防不勝防的局面。也就是說要構建全方位的立體的沒有疏漏的防腐反腐體系，我國的反腐敗才能取得全面徹底的勝利，并長久維持廉潔的形勢。

說腐敗的根子在高官，是因為我國迄今已查處了多起高官腐敗的案件，上掛下聯，有腐敗高官牽頭揪出一串腐敗官員，從這個角度說“上梁不正下梁歪”是正確的。如果從腐敗高官充當了下屬腐敗的“保護傘”，為下屬腐敗開脫責任，接受下屬腐敗分子的賄賂，那么這也是腐敗的根子在高官的一種類型，因為這些官員沒有盡到追查之責反而保護腐敗分子。可是說腐敗的根子就在腐敗的高官那里，不在其他官員和官員之外的人身上，確實也是片面的認識。

對包含政治局委員陳希同、陳良宇在內的腐敗高官的嚴厲查處是對根子在高官的腐敗類型的制裁，今后仍需要繼續對腐敗高官的查處力度，以保障國家的高層領導人的清正廉潔，但不能以此類推出腐敗的根子就只在高官的腐敗上。各層領導都有腐敗分子，這是不用懷疑的事實，除了領導人有腐敗分子外，非領導人也有腐敗分子，比如一些商人就是腐敗的大戶，商業賄賂大惡之人，一些既不是商人也不是官員的人也是腐敗分子，即一些人既不經商也不當官卻是腐敗中人。

腐敗的根子既有腐敗高官，其他層次的腐敗官員也同樣能夠充當腐敗之根。縣處級、基層單位官員的腐敗情形同樣很嚴重，這些較低級別的腐敗官員也具有腐敗之根的性質，他們是社會腐敗的基礎，科級和科級以下買通上司搞腐敗勾當的事情是很普遍的，上級官員禁受不住下級的賄賂被拉下水的事情并非個別現象，可見這些低級別的腐敗官員在腐敗鏈條中是屬于根子的性質。如果說高級干部的嚴格自律拒腐蝕永不沾是我國反腐敗的關鍵，這個觀點無疑是正確的，只是反腐敗的關鍵所在不全等于根子所在，腐敗的根子是多方位多層次的，而不是單指某一層次，比如不能說腐敗的根子就在省部級或者更高級別的腐敗官員身上，別的腐敗人物不在腐敗根子的行列。

澄清這個觀念十分重要，它可以糾正只關注高官是否腐敗的偏向，從而構建反腐敗的全方位的立體戰略，逐步形成對腐敗的時時注意，事事注意，處處注意，不留腐敗空白地，不遺留腐敗盲點。澄清腐敗根子不局限腐敗高官，并不等于對腐敗高官給予寬容給予疏忽，恰恰相反因為高官的示范作用是關鍵，高官盛行腐敗了就難保底下不腐敗，所以必須進一步加強對高級干部的廉潔度的關注，嚴厲查處腐敗高官決不手軟。同時，要樹立對腐敗根系的正確認識，對各級各類腐敗的根源都要保持高度警惕，堅決鏟除各種腐敗根子，防治各種腐敗根子滋生蔓延。

不僅高干的清正廉潔對于我國廉潔建設至關重要，基層的廉潔建設對基層官員的腐敗問題給予高度關注對我國廉潔建設也同樣至關重要。因為基層既可以成為廉潔之基也可以成為腐敗之基，基層腐敗官員的腐敗數額是巨大的，人數是不菲的，基層腐敗中的收買上司欺上瞞下、注水政績、欺壓侵害基層群眾利益的現象十分嚴重而普遍，對基層民眾的損害是深重而廣泛的，決不可以掉以輕心。基層官員過好廉潔關對于全社會全體官員的廉潔都有巨大的意義，基層好了對上層的防腐反腐也有巨大的積極意義。因此，來年的反腐敗也需要重視加大基層反腐敗的力度。

（袁 創）

高層反腐勿忘基層腐敗

如果說，查處前全國人大副委員長陳克杰貪污腐敗案；原中央政治局委員、北京市委書記陳希同貪污罪、玩忽職守案；江西省原副省長胡長清受賄罪、行賄罪、巨額財產來源不明案拉開中國高層反腐的序幕，那么原上海市委書記陳良宇社保基金案東窗事發，原國家統計局局長邱曉華也因涉案而被罷免；國家食品藥品監督管理局原局長鄭筱萸嚴重違紀違法，掀起了中國反腐新一輪高潮。但我們必須注意，高層反腐的同時，千萬不要忘記基層腐敗。

縣、鄉一級的領導干部可以說是直接對群眾負責的基層領導干部，他們的一舉一動直接影響到黨和國家在人們心目中的地位和形象。如果說高層腐敗是金錢腐敗的話，那么基層腐敗已經不僅僅是金錢腐敗而且還是“民心”腐敗，這些基層領導把“人民的公仆”變成了“人民的公敵”。

在現代的地方基層干部中，一般都會形成了利益相關集團，整個集團由一條腐敗鏈緊密的連接在一起，彼此沆瀣一氣。在我的家鄉，甚至鄉級領導干部存在這樣一種潛規則，一個鄉鎮長在一個地方出了問題，只要給一些錢，風聲一過，就會在其他鄉鎮走馬上任，該要的要，該貪的依然貪，似乎在他們的意識里已經形成了，哪個領導不貪個幾十萬，上百萬呢，對于一切都已經習以為常。這種“查貪不罷官，換位不換人”的情況，在群眾中造成了極壞的影響，你想一個小小的縣城，在通信這樣發達的今天，哪個鎮又不知道哪個鎮的事呢？最終，群眾會錯誤的認為，這是領導的一種風氣，最后把矛頭直指中央，指向我黨。長此以往，黨就會在群眾中失去威信，失去群眾基礎。

如果，把我們的國家比喻為一棵大樹，你的上層再茂盛，漂亮，如果沒有堅固的根基的話，總有一天會倒在狂風暴雨中。基層是什么？它是黨和國家的根基所在，如果把我黨比喻成“船”，那人民就是承船體的“水”，“水能載舟也能覆舟”這已經是千古明訓了。所以，我們在防治樹冠病蟲害的同時，也決不能坐視樹根的腐爛，只有這樣一棵強壯茂盛的擁有頑強生命力的參天大樹，才能經歷得起中華民族偉大復興所要承受的風風雨雨。

基層問題，是三農的核心問題，是新農村建設的關鍵問題，也是建設和諧社會的根本問題，中國的復興是整個中華民族的偉大復興，是所有中國人的復興；社會的和諧，是整個中華的和諧。所以，希望黨中央在高層反腐的同時，不要忘記基層腐敗。

（鄧 林）

【成因篇】

探究:“芝麻腐化”之因

原河南省上蔡縣委書記楊松泉、江西省東鄉縣占圩鎮曾家村原村黨支部書記兼村委會主任周考亮，等等，這些基層貪腐案例，給我們什么啟示？

這樣的大案并非一朝一夕形成的，為什么我們的有關部門和人民群眾事先毫無察覺呢？一個基層組織的書記，挪用，侵占資金數額之大，腐敗行為存在的時間之長，造成的損失之重，為什么沒有能及時發現，及時查處？問題出在哪兒，就出在制度和權力運行機制上，也就是我們的制度有許多不到位和不周嚴，腐敗的機會還很多。如果腐敗分子伸手即被捉，權力能得到有效的監督和制約，那么權利就不會被濫用，情況大概有所不同。

事實上，我國由于地域廣闊，東西部地區經濟差異大，城鄉經濟差異大，沒有統一的基層組織的理論指導，各地的管理制度不同，都或多或少的存在著缺陷。于是出現了“那些有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止”的局面。而如此形式多樣的腐敗現象，嚴重地影響了黨和政府的形象，造成了人民群眾對黨和政府的不信任。為保護民眾權益，發展農村經濟，維護農村社會穩定，必須深刻認識基層腐敗，并積極思考如何建立基層腐敗防控機制。

基層腐敗就是基層干部公共權力的濫用，即公共權力不是被用于實現合法的集體公共利益而是在利己主義的動機和目的支配下，用于謀取個人或小團體的私利益。

權力集中，監督缺位

從監督上看，重視程度不夠。缺乏有效監督是少數基層干部貪污腐敗的主要原因。一些基層干部常常集領導決策權和資金支配權于一身，對他們的監督缺乏一套行之有效的措施和方法。目前，針對各級領導干部的公共權力監督，我們已有一套日漸完善的法律規章制度，但對基層干部，由于沒有引起足夠重視，缺乏強有力的監督措施。這些小池塘里的“小人物”，官位不大，有的甚至不是官，卻往往擁有具體的事權，或者管錢，或者管物。他們就是利用管理上的漏洞，膽大妄為，鋌而走險，最終成為貪污腐敗中的“大鱷”。

農村基層干部濫用職權，權力過大，過分集中，缺乏有效制約。按照現行的農村基層領導體制，村黨委應按照黨的章程進行工作發揮領導核心作用，支持和保障村民開展自治活動直接行使民主權力，村委會依照法律規定管理本村農民集體所有的土地和財產，尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權。但是，有些地方村委和黨委權力不分，互相插手，如果村長或村書記他愿意并且有能力條件，他可以一手遮天，無人管得了。在一些地方，農村干部法律意識淡薄，個別村黨支部書記，村長視生效合同為兒戲，隨意變更或終止。在機動地發包上偏親向友，專制橫行，官僚主義盛行。一些重大事項，沒有經過民主協商，由村干部某一人決定，不能實現真正的村民自治，對大多數村民而言，行使他們的權利，只能成為理論層面上的東西。

個別干部家長制作風嚴重，大小事情個人說了算，民主集中制受到破壞，內部的監督部門不敢監督，上級監督部門缺乏有效的監督。這就給一些農村干部貪污、挪用國家支農資金、征地補償金等提供了方便。另外，一些基層干部待遇相對較低，少數干部心態不平衡。由此產生“堤外損失堤內補”的補償心理，導致自覺不自覺地走上腐敗道路。

基層財務管理失控

財務管理混亂，是少數地方農村的現實狀況。農村鄉鎮的一些部門和村級財務沒有嚴格執行有關的財務管理法規，有的白條入賬，有的賬目不全，有的既掌權又管賬，有的會計、出納一身兼，這些違規違章操作，為滋生職務犯罪提供了溫床。在一些地方，村級財務制度不規范，會計出納不分家，賬錢權一人獨攬，權力高度集中，收支隨便，監督制約機制不健全，財務從不向群眾公開，財務管理嚴重失控，有以下三種情況：

一、按照規定，村長應主管財經。可有些地方財經全部由村支部書記全抓，大部分的村級財政來源也都是統籌和提留款，但對村黨支部書記來講是不會輕易放棄這一權力的處置的。因為只有這種權力才能樹立自己的威信。沒有實權的一把手是名不副實的。因此，形成了村支部書記主抓財經，一人說了算的局面。

二、村會計賬中“白條子”泛濫。在農村有的買賣雙方都沒有正式的發票。因此白條子在村會計賬目中成了正式發票的代名詞，直接導致了財經管理混亂，真假難辨，村務透明度不高。

三、會計難司其職。村級干部的違法違紀離不開財經管理。他們便盡力削弱會計的職責，要求會計做假賬等現象時有發生，使會計的職能來制約村官的管理體制無法實現。

打擊乏力與內在動因

從打擊上看，制裁力度不夠。近年來，基層干部腐敗案件不少是拔出蘿卜帶出泥，由一些偶然性案件引出來的。泥是蘿卜帶出來的，如果沒有拔出蘿卜，或者帶不出泥來，又當如何？據了解，在反腐敗工作中，有關部門和領導往往把關注的焦點集中于大案要案，把監控的重點對象也集中在一些職位比較高的人身上，特別是黨政領導機關、行政執法機關、司法機關和熱點經濟管理部門的“一把手”身上。這種情況客觀上輕視了對一些級別不高、職位不突出的普通干部，甚至是一些沒有任何級別的小職員腐敗行為的監管和打擊，降低了他們腐敗的風險。

從心理上看，失衡和僥幸心態是內在動因。一些基層干部受社會不良風氣的影響，看到許多擔任領導職務的人，特別是當看到自己的直接領導借手中特權貪污、受賄時，心理開始失衡，出現不撈白不撈的錯誤思想，想依靠自身優勢以小權謀大私，借具體經辦的職務便利吃拿卡要。絕大多數基層干部開始犯罪時是心存顧慮的，但他們又錯誤認為自己也就是受點小賄，貪點小財而已，不會出事的。在這種失衡和僥幸心理的促使下，一些人向國家和集體伸出了罪惡的黑手。

另外，農村基層干部思想素質低。在一些地方，村干部素質不高，把當村干部和個人利益直接掛鉤，當任期間，利用自己支配村集體資金的機會以權謀私。如，侵吞村集體資金，用低于平常價甚至免費獲得土地的使用權，總是把他們不考慮如何多發展村里建設，只為自己能撈就撈。

網友發言輯錄

A：社會主義新農村建設，“農村基層民主制度建設”是重中之重。理由如下：一、高層愛民如子，但基層有的地方村霸當權，執行中央政策難免會走樣；二、三農春風勁吹，但基層村官觀念意識落后，執行中央政策難免敷衍；三、財政投入劇增，但基層財務制度管理缺乏監督，執行中央政策難免從中牟利；四、教育水平提高，但農村百姓民主意識淡薄，難以維護自身正當權益。

B：關鍵在加大對村官的監管，加大對腐敗村官、不稱職村官的懲處力度。行使監督權，最有資格的還是群眾。因為基層干部和地方領導干部是上下級的關系，基層干部行使監督權有可能受到個人利益牽制。只有依靠廣大群眾，完善法律保障措施，才能真正實現民主法制監督。

C：防止村官腐敗必須徹底改變一些地方村務長期不公開、村級財務混亂的現狀。實行財務管理“分權制”，即建立財務審批、記賬和保管相互分離、相互制約的制度，尤其是對征地補償款、救災款等款物的發放情況進行重點審計，防止村干部貪污和挪用；建立農村基層組織的黨風廉政建設責任制，一旦發生腐敗，應追究第一責任人的責任。

D：建議村官實行村民直選，使得一些鄉村中的大姓家族無法支配大部分村民的選舉；各村的管理機構為鄉鎮的派出機構或撤消村委會這個機構，鄉鎮級政府直接領導各個村民小組。這樣就可以避免當今農村中常見的民主制度受到扭曲，大村欺負小村、大姓欺負小姓、強勢欺負弱勢、大族欺負小族等不良現象。

[觀 察]

基層官員的權責困境

當前中國已進入社會矛盾多發期，群體性事件由1990年代的年發數千起上升至如今的年發數萬起，維持穩定的社會成本越來越高，難度越來越大。

雖然當代中國社會的矛盾具有多樣性，但群體之間矛盾（即人與人的矛盾）主要可概括為4類，即官民矛盾、勞資矛盾、中央與地方的矛盾，以及各種贏利機構（如廠商、醫院、學校）與廣大消費者的矛盾。民間和學界普遍認為，官民矛盾激化是導致當前諸多不穩定現象的主要原因。

在探尋官民矛盾激化的原因時，基層官員的惡劣形象凸顯于公眾視野，被用來解釋一些地方官民關系每況愈下的成因。百姓普遍認為，中央的政策很好，就是被基層這些歪嘴和尚念歪了經。在中國有一種在其他國家很少能見到的奇怪現象：民眾對政府官員的評價，普遍呈逐級遞減之勢；越是接近基層的官員，群眾的評價越差。學界慣于以素質論來解釋這種差異。

但是，這種解釋并不具備說服力。人性具有普遍性，道德稟賦的高低分布不可能正好與官位的高低相一致。實際情況是，高官中也不乏貪瀆之徒，只是在事發落馬之前，大多數人難以察覺；基層也有高潔之士，往往在洪災泛濫等關鍵時節，才見風骨。

必須從另外角度尋找這種不同級別官員之間不同表現、不同評價的根源。事實上，這種情況的普遍性，說明造成群眾印象不同的，主要不是官員個人品質與思想境界的不同，而是不同層級官員的客觀境況不同，即其掌握的利益資源多寡之不同，面對的利益格局不同。

中國行政體制在財政“分灶吃飯”的基本安排上，是按照有利于中央集權的原則來構建的。這是一種盡可能向上傾斜的結構安排，它具有權力與資源配置自上而下逐級遞減、承載責任卻逐級遞增的基本特征。對基層來說，資源越少，意味著解決問題的能力越小；責任越多，意味著需要面對的問題越多。不僅如此，上級還可以而且往往也確實在利用權力的優勢，強迫缺少資源的下級承擔更多責任，例如嚴令必須將不穩定因素就地化解，“誰家的孩子誰抱走”，不能將矛盾上交。這種行政體系內部上下之間的高度權責不對稱，是民眾對政府高層與基層的印象產生天壤之別的主要原因，也是導致當前不穩定因素增多的重要原因。

改革是一種利益與權力的調整過程，在整個1980年代及1990年代前期，利益調整的一個重要方向是中央對地方“放權讓利”。從1990年代開始，“放權讓利”已達到現行體制所能容納的極限，邊際效益越來越小甚至轉為負面；于是利益調整開始反轉，開始重新按照“有利于中央”的原則來配置權責。這種配置及其穩定成熟有一個過程，而這一過程與民眾對不同層級官員生發出不同評價、以及社會不穩定因素逐漸增多的過程，在時間上趨于重合。

在這種體制安排下，基層陷入了某種權責困境。具體說，基層既處于行政體系的底端，又須直接面對民眾，無論是公共政策目標的實現、還是強勢集團利益的兌現，都需要通過基層對民間的作用來面對面完成。基層官員所面對的利益格局是：在資源有限的情況下，無論是迫于上級有形、無形的壓力，還是出于自己與其他官、商進行利益交換的自覺，他們都可能趨向于選擇犧牲民間底層弱勢群體的利益。基層行為的這種傾向性，承載的并非僅僅是自身利益，還包括其他官、商等強勢群體利益的實現。但具體選擇由基層實施，在現行體制下，責任也僅僅由基層承擔。

從這種意義上說，基層官員與民眾的緊張關系、基層的惡劣形象，在很大程度上是出于不得已，他們自己也有苦難言。不僅如此，就話語權而言，基層官員也屬于弱勢群體。他們在民眾心目中已成為眾矢之的，知識分子也因其形象之惡劣而對其避之若蝎，他們自己更不敢直揭體制之弊、直言上級之短，最多喊幾聲“太委屈”而已。這種狀況導致了他們只能長期背負“激化矛盾”的黑鍋，既承擔政治責任，又承受清議指責；既無人為其辯護，他們也無力自辯。

但是，基層官員不同于貧困人群等社會底層的弱勢群體，他們絕非毫無博弈自衛之力。反之，如果說官僚體系是維持政權運轉的基礎，那么基層官員就是這一體系的基礎。他們是政權有效運轉的最終依托，無論是政權還是上級，都無法要求他們只付出不索取、只承擔責任不享受權益。由于政府本身掌握的資源需按照“有利于中央、逐層遞減”的原則進行分配，分到基層已所剩無幾，甚至已不足以滿足正常的公共行政需要，導致許多基層財政負債驚人，更遑論照顧基層官員的個人利益。既然體制本身不可能作出令基層滿意至少是使他們能夠接受的利益安排，他們就必然自立潛規則，從合法的體制渠道之外，向民間索取，或者從公共利益份額中自取補償。

對于這種體制內分配的高度權責不對稱，稍有歷練的上級官員都心知肚明。只是他們從自己的利益立場出發，不可能主動指出或打破這種于己有利的不對稱。但同時他們也知道，這對于基層極不公平。水至清則無魚，在這種情況下，如果還要求基層高度清廉不但不近人情，而且也不現實。何況上級還必須依賴下級來完成更上一級布置交代下來的各項行政任務？既然體制對基層的激勵有限，很多工作又需要基層完成，許多責任需要基層承擔，上級就只能對基層的粗暴工作方式以及從合法途徑之外攫取個人利益、甚至直接侵占民利的行為睜只眼閉只眼；這也是即使基層官民矛盾激化釀成軒然大波，上級對基層的“肇事者”也不易果斷處理的原因。

如果這種高度不對稱的政權體系內部的權責配置方式不予以改變，基層官員從合法的體制渠道之外尋找利益補償的潛規則就不可能改變，以基層為爆發點的官民矛盾激化也不可避免。如果這一些都不能改變，以群體性事件頻發為表現形式的不穩定就將成為常態，各級政府免不了長期東奔西跑，充當救火隊；而火勢之發生、彌漫，在很大程度上源于防火設備本身的配置不當。

“有利于中央、逐層遞減”的資源配置原則其來有之，它從根本上源于可用資源的有限性，并不是想改變就能改變的。雖然中國近30年經濟增長迅速，但迄今為止人均GDP不過1000多美元。受此局限，國家財政能力有限，很多方面捉襟見肘，行政費用同樣如此。總量不足必須由局部作出犧牲，就行政系統內部而言，承受犧牲的首先只可能是相對最不具博弈能力的基層干部。

在資源分配原則短期內難以改變的情況下，能改變的只是責任追究機制。在這方面同樣存在不小阻力，因為它同樣要損害具有較高博弈能力的高官的切身利益。不過，相對而言，這種改變的難度較小，具有可操作空間。具體說，應該確立上級對下級過失的連帶問責制；建立高官問責制，追究上級對下級過失的領導責任或政治責任；并明確追懲措施，將其公之于眾，接受輿論的監督。與此同時，應該強力推行基層行政的公開化、透明化，盡可能讓民眾像官員一樣清楚各項行政的來龍去脈及其利益得失，消除因未知而產生的困惑。

這種改變并不足以將以官民矛盾為特征的社會不穩定消彌于無形，但可增強真正有能力處理問題的那部分人的責任意識，使他們不得不將更多的時間、精力和資源運用于維護穩定的基礎方面，并使現行體制對社會矛盾的處理更及時、更有效，提高政府的行政效率。同時，這種發生在最強勢群體內部的調整，也是增進社會整體公平的一個方面。對于良性的社會治理及長期穩定而言，僅僅這些當然不夠，但這可能已是今天我們所能做的全部。

（閑 言）

【治理篇】

防控:基層反腐之策

隨著我國經濟、政治體制改革的深入發展，許多復雜的社會問題會不斷涌現出來。農村基層腐敗也會出現新的、復雜的動態，我們對此應當有充分的認識和準備。

提前預測和認識到農村基層反腐倡廉工作的難度，科學地選擇新時期反腐敗斗爭的戰略，適時地對防控機制進行調整，以使防控機制始終有效，使其在健康的軌道上正常運行，確保共和國權力的廉潔，始終為公民的權利服務。

讓支農資金坐上“直通車”

近年來，國家對“三農”的投入逐年增加，新農村建設也開始起步，但財政支農資金渠道多、效率差的問題也逐漸凸顯。據國務院發展研究中心調查，我國財政支農資金中70%左右用在了農業行政事業單位上，沒有用于農業生產本身。如果聽任財政支農資金的“跑冒滴漏”，甚至是讓一批掌握資金撥付權的干部貪污腐敗，就其損害廣大農民利益這一實質來說，與加重農民負擔沒有兩樣。

不少基層干部認為，造成上述問題的原因，首先是監管職能缺位。據了解，目前我國支農資金雖然接受財政、審計、紀檢等部門的監管，但在實際工作中卻由于多頭監管，責權劃分不明確，部門配合不協調，責任落實不到位。其次是事前監管嚴重缺乏，主要表現為對項目立項過程監管、工程開工前執行“招投標、監理、合同管理、項目法人制”情況的監管、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質和業務情況的管理等事前監督工作淡化，甚至缺位。

為此，民建寧夏區委會的一些專家建議，采取有力措施確保支農資金坐上“直通車”。

一是要理順管理關系。農業資金撥付與項目管理分離，即財政部門管資金，主管部門管項目，做到職責明確，要對現有農業資金管理制度作進一步完善。同時在資金撥付、管理上，盡量減少中間環節，向上級爭取來的專項資金也應納入地方財政管理，實現財權歸一。

二是要調整和改革支農專項資金設置，推廣運用科學的資金分配辦法。在支農資金使用過程中，要全面推行報賬制和集中支付制以及項目選擇的招標制度，以提高支農資金的使用效益。建立嚴格科學的支農資金績效評價考核機制，因為資金投入只是解決“三農”問題的一個方面，如何通過推進體制改革，使資金投入真正發揮應有的效果，才是新農村建設亟須解決的問題。

三是要確定各級政府在財政支農方面的財權和事權，防止投資缺位和越位。要重新調整各級政府在財政支農方面的事權分工，為實現不同級次政府之間在財政支農方面的協調整合創造條件。

四是要強化有效監督機制，確保農業專項資金發揮最大效益。對支農資金使用的執行過程和結果實行全面的追蹤監督。此外，要積極支持配合紀檢、監察、審計等部門對支農專項資金的監督，同時加大社會輿論和人民群眾的監督。

中南海為防“村官腐敗”立新規

在新農村建設進程中，村干部的作用舉足輕重。然而，時下在一些地方，村干部違法亂紀案件屢屢發生，影響了廣大農民的積極性，阻礙了新農村建設的步伐。

農村基層黨風廉政建設中存在的問題，已引起中央高度關注。前不久，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》（以下簡稱《意見》），對農村基層反腐倡廉工作作出了全面部署。就這個文件出臺的背景、部署的重點及如何解決村干部腐敗等問題，《半月談》記者孫愛東采訪了中央紀委有關部門，了解到了相關情況：

為摸清農村黨風廉政建設中存在的問題，中央紀委組織開展了大規模的前期調研工作。從2005年底至2006年上半年，中央紀委先后組成15個調研組，奔赴13個省、27個縣、85個村進行了蹲點式調研。他們走村入戶，與農民聊天，與干部談心，廣泛聽取意見與建議。幾個月下來，調研組對農村黨風廉政建設有了比較完整的認識，并完成了20多份調研報告。

“從調研的情況看，農村基層黨風政風方面存在亟待解決的問題。”中央紀委黨風廉政建設室副主任宋大軍說。主要表現為：一些農村基層干部法制觀念淡薄、作風粗暴、辦事不公、吃拿卡要、以權謀私等問題比較突出；有些地方損害農民群眾利益的不正之風比較嚴重，農村基層干部違紀違法案件數量居高不下；一些地方的農村財務比較混亂，不公開，老百姓意見很大等。

在調研的基礎上，中央紀委專門組織力量起草文件。宋大軍說，在這一過程中，中央紀委有關領導給予了高度重視。中央政治局常委、中央紀委書記吳官正多次作出重要批示，中央書記處書記、中央紀委副書記何勇批示達幾十次。文件起草過程中，中央紀委廣泛充分地聽取各方面的意見，集思廣益，反復討論修改。其中，僅何勇主持的座談會就達8個。

加強農村基層黨風廉政建設，是黨的建設和政權建設的基礎性工作，也是促進農村安定和諧的有效途徑。宋大軍說，目前，全國農村有鄉鎮黨委、村黨組織68萬多個，約占全國基層黨組織總數的19.7%；農村黨員3029萬名，約占全國黨員總數的43%；農村基層干部680多萬名，他們直接聯系著廣大農民群眾。黨風正則干群和，干群和則社會穩，農村基層黨風的好壞，直接關系農村乃至全國改革發展穩定的大局，關系著新農村順利建設的大局，關系著鞏固黨在農村基層政權的大局。

宋大軍指出，農村基層黨風廉政建設在反腐倡廉整體工作中占有重要位置。1993年以來，中央紀委全會雖然多次對這項工作作出部署、提出要求，但沒有出臺過一個專門系統的文件。總體而言，這項工作無論是重視程度，還是工作力度，都相對薄弱，與新形勢、新任務很不適應。

在此背景下，出臺一個專門文件，全面系統地指導和推動農村基層黨風廉政建設，不僅是反腐倡廉工作貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞和服務于黨和國家中心工作的具體體現，也是全面推進反腐倡廉工作的迫切需要。可以說，這次中央制定的《意見》，是對農村基層黨風廉政建設工作第一次作出全面系統的部署，是當前和今后一個時期加強農村基層黨風廉政建設的指導性文件。

制度建設：規范基層權力運行

中央出臺的這份《意見》具有很強的針對性，對容易滋生違紀違法問題的重點環節，作出了詳細規定。《意見》以切實解決損害農民利益的問題為重點，加強規范基層權力的運行，旨在建立一個與新農村建設相適應的農村基層黨風廉政建設長效機制，具體提出了五個方面的任務和措施：

一是抓教育和規范，明確了農村基層反腐倡廉教育的重點對象和內容，對農村基層黨員、干部提出了“六要六不要”的行為規范。

二是抓制度，從干部監督，農村集體資金、資產、資源管理和深化改革等方面，明確了制度建設的具體內容和要求。《意見》特別強調，要完善鄉（鎮）、村財務管理制度，進一步規范銀行賬戶、現金、銀行存款、債權債務、票據使用和會計檔案的管理，健全財務預決算、開支審批、審計監督和村民民主理財等制度。同時，對農村基層公務接待活動進行了規范，規定村、組不準招待黨和國家機關工作人員。

三是抓公開，結合新的情況和問題，進一步明確了鄉鎮政務公開、村務公開和黨務公開的內容、方式和落實措施。《意見》規定，重點公開貫徹落實中央有關農村工作政策，財政、財務收支，各類專項資金、財政轉移支付資金使用等情況，以及其他涉及農民群眾切身利益的重要事項，堅決防止和糾正不公開、假公開、不及時公開等問題。

四是抓監督，提出了重點圍繞落實支農惠農政策、落實農村土地政策和推進農村綜合改革等三個方面加強監督檢查。針對近年來圍繞農村土地不斷出現違法違紀的新情況，《意見》特別指出，要加強對農村土地承包法律和政策執行情況的檢查，堅決糾正侵害農民土地承包權益的行為。督促有關部門嚴格控制建設用地占用規模，防止亂占濫用耕地。加大對農村土地征收征用情況的監督檢查力度，規范征地程序和補償標準，全面落實農村集體土地補償費專戶管理、專賬核算、專項審計和公開制度，維護被征地農民的合法權益。

五是抓紀律，強調要堅決糾正損害農民群眾利益的行為，嚴肅查處違紀違法案件。《意見》強調，要重點查處截留、挪用、侵占、貪污支農資金和征地補償費案件，侵占集體資金、資產、資源案件，利用職權謀取非法利益案件，涉及農民負擔惡性案件，為黑惡勢力充當“保護傘”案件，選舉中拉票、賄選等嚴重違反組織人事紀律案件，參與賭博、借婚喪喜慶收錢斂財案件等。

由于《意見》涉及多個部門，為使任務明確，責任明晰，措施具體，落實得力，中央紀委起草《關于貫徹落實<意見>的任務分工意見》，將有關工作任務分解為6大項70小項，分解到24個中央和國家機關有關部門。

與此同時，中央紀委領導同志帶隊對一些地方的貫徹落實情況進行了檢查。目前，各地都制定并下發了貫徹《意見》的實施意見和具體辦法，北京、河北、內蒙古等地還把農村基層黨風廉政建設作為一項重要的考核內容，有力地促進了各項任務的落實。

建立基層腐敗防控機制

建立一套農村基層腐敗的防控機制是一項龐大，復雜的社會系統工程，要求鄉鎮黨委、政府，基層檢察院，法院，社會事業單位，社會團體及廣大人民共同參與。根據系統論的原理，它應包括防范、教育、監督檢查、打擊四個子系統。

防范，是指村民對村干部權力和集體財物的防備和戒備。它主要包括以下兩種：

——樹立對權力防范觀念，并采取積極措施嚴格監控權力運行，因為“有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止”，所以只有防止權力的濫用，才能預防腐敗。如果村民一旦發現村干部有權力集中超越權力的行為，就應該及時防范，才能使自己的損失降到最低。

——重視對財務的防范，農村基層腐敗大多數是貪利性的行為，因此對財務進行有效的管理，可以很大程度上遏止和減少腐敗的發生。第一，會計委派制。會計由鄉鎮農經站人員分包，實行定期清算。這種制度可以制止白條下帳違反財經紀律的支出，減少公款吃喝，改變村級財務混亂的局面。第二，實行收支兩條線的財務管理制度。不定期的召開村民大會，向村民公開收支情況，這樣可以防止村干部挪用資金，侵吞財物。

教育，是指通過對農村基層干部進行知識教育，思想，道德教育，法制教育等方式從而得到引導村干部樹立正確的人生觀，價值觀，權力觀的行為。針對村干部素質低的情況加強教育，培訓，從根本上解決腐敗問題不失為一個好辦法。

——鄉鎮對村干部集中培訓，對其進行在職教育，使之能真正成為黨和政府在基層的代表，有全心全意為人民服務的思想意識，真正做到權為民所用，情為民所系。防止他們在思想上有利用職權，以權謀私，搞權錢交易的動機。

——加強自身教育，在一些地方，村干部沒有文化，封建思想濃重，官僚主義作風，只懂吃喝公款，不為百姓半實事，這就必須要其加強自身修養，擺正自己的位置把自己置于普通黨員，農村基層干部的身份，經常反省自己，加以改進。黨支部應經常召開民主生活回，廣泛開展批評與自我批評的活動，端正黨風，從而抵制利己主義思想，預防腐敗。

監督檢查，是指對農村干部進行監督，對農村基層活動進行檢查。監督主要有兩種方式：

一是國家法律授權的機關，如檢察院、各級政府的監察部門、各級人大及黨的紀律檢查部門等的監督，根據各地經濟情況的差異，檢察機關應制定措施，主動出擊，深入鄉村，宣傳法制，進行監督。對農民反映的情況應及時處理，對已構成犯罪的腐敗分子應提起公訴，使之繩之以法。對村書記等違反黨紀的行為，應交紀委黨紀處分。

二是社會，大眾傳媒，公民和社會團體的監督。新聞媒體應對那些違法違紀的村官暴光，宣傳法制，打消心存僥幸的腐敗分子的思想。廣大公民應珍惜自己的政治民主的權利，使那些認為村官權大不敢監督的人和敢監督又不懂法律程序的人都能對基層進行監督。檢查是要求縣鄉兩級相關部門聯手下村，檢查帳務和各項法規，規章等執行情況。嚴懲那些為應付檢查，匆忙之下做假帳，對內對外兩套帳，不依法辦事，違法違規的行為應嚴加懲處。如果發現違反財經管理挪用公款，貪污等行為已構成犯罪的，應及時舉報檢察機關，對此查處，要求法律懲罰。

全國政協委員陳玉書說，建立一套完善的監督機制至關重要。沒有監督的財政管理就變成了“大家拿”。所以要不斷加強農村基層組織內部監督，嚴格執行民主集中制，強化上下級監督，發揮村民組織的監督主體作用。

打擊，是指對農村基層干部腐敗已構成犯罪的，應依照刑法，嚴加懲罰。打擊雖然是一種事后行為，適用對象是已構成犯罪的腐敗分子。表面上看對預防腐敗沒有直接關系，但本人認為打擊是防控腐敗最有效的措施之一。它在防控方面的積極作用表現在兩個方面：

一方面，通過打擊腐敗犯罪分子，使腐敗必嚴懲的信息輻射到社會，對廣大農村基層干部和其他公民會產生心理效應，給欲腐敗的分子以儆戒效應，使之懸崖勒馬，不至繼續腐敗下去。

另一方面，可以教育和鼓舞人民，使人民相信法律，增強法制意識，提高守法的自覺性，從而自覺敢于同腐敗分子做斗爭，來維護自己的權益。隨著我國法治建設的不斷深入發展，廣大農村村民法制觀念的增強，就會形成一股強大的防控腐敗的社會力量。

檢察機關在大力查處犯罪的同時，也要有針對性地開展職務犯罪預防工作，“懲防并舉”，重點在“防”上做文章。

培育公民社會

基層干部腐敗雖然影響要比領導干部的腐敗小，但危害卻一點不小。這種腐敗行為因其目標小、隱蔽性強，往往“燈下瞎”，久而久之很容易釀成“千里之堤，潰于蟻穴”的大禍。因而，懲治和預防基層干部腐敗勢在必行，刻不容緩。要從四個方面入手：

一是樹立任何權力都必須接受監督的理念。對公務員和國家工作人員的選拔和合理使用是一方面，對他們的有效監督是另一方面。要把某些基層干部的監督管理一并納入對領導干部監督工作的體系中，進行經常性督促檢查，做到以防為主。只有讓監督變得無處不在，將監督對象的活動公之于眾，讓對權力的制約切實可行，具有獨立性和強制性，握有權力的人才不敢越軌，不敢伸手。同時，建立特殊崗位工作人員交流機制也必不可少，加大他們工作的輪換力度，減少他們的犯罪幾率。

二是建立完備的腐敗責任追究機制。基層干部腐敗一旦被披露、被查處，就不僅應當追究腐敗者的責任，還應當追究腐敗者的領導者和對腐敗監督失職者、腐敗縱容放任者的責任。即不僅應當追究直接責任人的法律責任，而且應當追究其具體部門的負責人的法律責任。要探索建立基層干部腐敗行為的問責制，對管理不力的領導干部追究領導責任，增強他們管好下屬的自覺性，不能讓查處基層干部腐敗成為一個同腐敗發生單位的領導者、監督者無關的工作。因此，在加大對基層干部腐敗打擊力度的同時，建立完備的腐敗責任追究機制勢在必行。

三是不斷完善預防腐敗的制度，形成一套從內到外的預防腐敗體系。腐敗者有強有力的應變能力和學習能力，總是能找出現行反腐敗制度和預防腐敗制度存在的漏洞。因此，反腐敗和腐敗者之間將是一場長期的博弈。我們不可能完全消除腐敗現象，但是我們一旦知道了腐敗容易發生的關鍵環節，就應該建立一個相對完善的、能夠有效制約腐敗的體制，在最大程度上遏制腐敗的發生。來自中央的消息表明，國家預防腐敗局將在今年成立，具體時間待定。據了解，國家預防腐敗局成立后，主要職能是進行宣教，進行制度建設，以及機制、體制創新，還有就是在反腐敗上抓一些源頭性的工作。國家預防腐敗局將放在監察部，有關成立國家預防腐敗局的具體方案、框架、人事編制都在研究中。中共中央紀委副書記干以勝透露，組建國家預防腐敗局是認真履行《聯合國反腐敗公約》所規定的義務，是借鑒國際上預防腐敗的有效做法。

四是培育一個高度發達的公民社會。要轉變政府職能，使之成為適應市場經濟體制的有限政府、透明政府、責任政府和法制政府，真正做到依法執政，權錢交易的空間就會被最大限度地擠壓。讓公民享有充分的民主監督權利，組成在具體利益上異質化程度較高、而在基本的社會價值上同質化程度也同樣較高的功能互補、數量龐大的社會團體，使個人能量獲得有效放大，形成政府公權力無止境擴張傾向的堅硬邊界，對公權力形成強大的外部監督力量，這有助于有效地遏制腐敗現象。

[雜 談]

豈能小視“村官腐敗”

腐敗是社會普遍關注的熱點問題之一。在人們的習慣思維里，往往把查辦重大案件、查處高官腐敗作為是否重視反腐、反腐成效如何的標志，而對于“村官腐敗”問題，一度沒有引起足夠的重視。這一方面由于“村官”職務不起眼，加上農村民主意識不強，腐敗問題難以暴露出來；另一方面由于辦案單位認識不到位，片面認為“村官”手頭權力有限，腐敗問題涉及金額不大，查辦“村官腐敗”案件是“大炮打蒼蠅”，發揮不了應有的震懾作用。

然而，近年來，“村官腐敗”案件不斷遞增卻是不爭的事實，土地征用款、村集體經濟收入等名詞越來越多地跳入人們的視野。從2003年至今，村官職務犯罪呈逐年上升趨勢。2003年，黃巖區檢察院舉報中心接到群眾舉報村干部職務犯罪的案件，占全年舉報件數的3.1%，到2005年上升為40.6%。村官作案手段雖然簡單直接，犯罪中智力因素參與較少，卻因監督缺位而屢屢得手。

村官雖處于最基層，卻掌管著農村政務及村民生活的大事小情，因而具有舉足輕重的地位。“村官腐敗”不僅直接損害了農民和集體利益，也助長了家長意識，踐踏了農村民主，破壞了干群關系，對經濟發展與和諧穩定造成嚴重影響，成為制約新農村建設的“毒瘤”。

縱觀“村官腐敗”的種種表現，大凡都為一個“利“字。或以權謀私，中飽私囊；或私款公報，私分盈利；或將集體資產轉賣、低價承包從中牟利；或挪用土地征用款、村道建設資金，侵占村民建房款、殘疾人救助金等；或獨攬有利可圖的工程，從中得利。村官之所以想腐敗、敢腐敗和能腐敗，大致歸咎于三個方面：

一是工資待遇不佳的補償心理。農村經濟狀況參差不一，而村官工資福利一般由集體解決，不少經濟不景氣的村沒有及時落實好村官的工資福利，使部分村官產生利用職權自己“創收”的念頭。

二是法制意識淡薄的盲動心理。很多村官都是土生土長的農民，文化水平相對偏低，法制觀念淡薄。不少涉案人員對“挪用公款”的字眼很陌生，普遍認為自己只是暫時借用一下，到時候如數奉還就是，最多貼點銀行利息。這種認識上的混沌，導致他們作案往往不計后果，隨心所欲。

三是監督管理缺位的僥幸心理。一些地方的村務公開流于形式，村里賬目要么不公開，要么簡化程序，敷衍了事。個別村官把制度當擺設，村賬鄉管等制度也避免不了村財務人員在村官指使下“做手腳”。制度不落實和監管不到位，使個別村官心存僥幸產生腐敗行為。

事實表明，反腐敗不但要打高空的“飛機”，也要對蒼蠅蛀蟲之類的“村官腐敗”進行有力整治。一是要加強法紀知識宣傳教育。扎實開展農村普法工作，有計劃地對農村基層干部進行培訓，提高村官的政治和業務素質。二是要建立健全監督制約機制。充分發揮村民代表大會的作用，規范村級重大事務民主決策程序，健全村級財務管理制度，加強對村務公開的監督。三是要嚴肅查處“村官腐敗”案件。制止在土地資源開發、財務管理等過程中的暗箱操作、以權謀私等行為，堅決查處村官違紀違法案件。四是建立村官工資保障機制。采取分級承擔的辦法，探索統一發放工資補貼等規范村干部收入的措施，用適當的待遇防范“村官腐敗”。

（因你陽光）

[方 略]

改革:有效防腐的根本途徑

鄉鎮村和社區等基層組織，是執政的基礎。加強基層黨風廉政建設，是密切黨群干群關系，純潔黨員干部隊伍，鞏固黨的執政基礎和執政地位的必然要求，是構建社會主義和諧社會的有力保證。當前，要針對基層黨風廉政建設出現的新情況新問題，用發展的思路和改革的辦法，加強基層黨風廉政建設。

首先，改革基層政權管理體制。

黨的十六大指出，要通過深化改革，逐步鏟除腐敗滋生蔓延的土壤和條件。基層的新情況新問題已經涉及到政策、體制、機制和制度等深層次問題，必須加大改革力度，從兩個方面著手：

一是明確政策。稅費改革后，除積極發展經濟，增強財稅收入、化解債務外，建議中央加大財政轉移支付力度，每年專門安排一定額度的資金化解債務、一定額度的資金保證基層政權運轉。對新增債務的基層組織實施責任追究，對成功化解債務的實施獎勵。以明確的政策防止因債務引發的新情況新問題。規范“一事一議”使用程序，建議上級有關部門取消公益設施、農村水利設施工程由鄉村配套的做法，配套最多到縣一級，避免資金壓力向農民轉嫁。出臺調高涉農價格政策必須舉行聽證，實施群眾監督。

二是實施改革。按照“廉潔、精干、高效、為民”的原則，重組基層政權機構。以區域經濟發展科學合理布局，撤并鄉鎮；圍繞創造發展經濟環境、服務群眾、維護穩定確定鄉鎮干部職責、職權、人員；大幅度精簡鄉鎮村干部，建議實行“一正三副”的領導職數配備，擴大黨委委員制，實行鄉村干部互相兼職，并提高村干部工資，實行鄉鎮村干部工資統一由縣級財政發放。

其次，完善基層監督機制。

一是改革基層紀委的監督機制。近年來，鄉鎮村級干部的案件大多是縣級紀委查處的，鄉鎮紀委直接查處的很少，并且查處難度較大。建議鄉鎮紀委書記由同級黨委副書記擔任的同時，賦予統籌組織協調該鄉鎮監督力量的職能，分管人大、政法工作，并且由縣一級紀委任命為派駐紀檢監察員，受縣紀委、監察局領導，以加強對基層干部的有力監督。

二是完善對基層權力運行的監督機制。實行真正的政務村務公開制度，讓鄉鎮、村社的大小事務由群眾決定。四川遂寧市船山區復橋鎮在深化政務村務公開工作中，實行村務公決制、政務村務發布制、村組財務定期審計和分戶決算制、便民服務代辦制、群眾評議干部業績制，擴大和落實群眾參與權、知情權、監督權、辦事權、選人權，把權力運行始終置于群眾監督之下的經驗。去年以來，全鎮無一件信訪件、案件，出現黨群干群關系密切、風正心齊、百業興旺的良好效果。

三是完善懲處機制。要加強對基層黨員干部違紀違法行為的查處，切實維護隊伍形象。抓住群眾反映強烈的突出問題，著重糾正吃拿卡要，有法不依、執法不嚴，有令不行、有禁不止和侵害群眾利益等問題。

四是完善信訪監督機制。暢通信訪監督渠道，完善及時辦結信訪的機制。從營造和諧社會的高度，提高群眾依法維權的能力。加強對信訪信息的綜合分析，及時捕捉苗頭性、傾向性問題，從源頭上提出治理措施。

再者，健全基層教育、管理和執行機制。

一是加強廉政文化宣傳教育。面向社會、面向大眾，以群眾喜聞樂見的形式，開展廉政文化進農村活動。營造廉政文化的氛圍，推進社會風氣的凈化。

二是建立科學的干部管理機制。建立激勵機制，制定科學的考核量化標準，突出以實績和廉潔考核干部，對有突出能力，取得重大貢獻的基層干部，實行重獎，吸引、獎勵優秀人才到基層工作。創新用人機制，全面實行“直選”、“海選”基層干部，嚴格規范選舉程序，公開、公正、公平地把有責任心、有能力帶領群眾致富的人選出來。同時，出臺企業化的獎懲機制，提高基層干部的執行力，有效地改善基層干部隊伍結構。建立定期培訓基層干部制度，進行政策、法律法規、紀律規定和經濟發展知識的培訓，提高基層干部的能力和素質。

三是加強對農民的教育管理。稅費改革后，農民不負擔任何稅費，其國家、集體概念已嚴重淡化。要有計劃地組織加強對農民的教育管理，宣傳黨的政策，加強法律法規宣傳教育引導，增強農民的國家意識、集體意識和法律意識，提高農民的素質。

（張 剡）

[異 域]

墨西哥:高科技基層反腐

墨西哥城的拖車司機大都有賺“外快”的法門。他們在市區找一輛違章停車的車輛，坐在拖車里等車主返回。車主往往會掏出25美元左右的“小費”，以免繳納價值50美元的罰款。

但這種“好日子”已經一去不復返，美國《洛杉磯時報》報道，除了嚴辦大案要案，墨西哥正努力打擊這種一些人認為“無傷大雅”的基層腐敗，反腐人員手中的利器便是高技術。

根據墨西哥反腐敗組織“透明墨西哥”的數據，懲治違章停車的拖車隊伍是墨西哥最腐敗的政府機構。被抓住的違章停車司機超過60%都靠賄賂避免罰款。

數月前，墨西哥城警察局在全城170輛拖車上安裝無線傳輸的攝像頭和全球定位系統。利用這種手段，幾個月就有25名腐敗拖車司機被開除，扣押違章車輛的停車場原來經常空空如也，但現在則停得滿滿當當，遭拖的違章車輛上升了大約350%，市政當局收到的罰款數額也成倍增長。

除了違章停車罰款“貓膩”，一些腐敗稅務人員也讓國庫損失慘重。墨南部著名旅游城市阿卡普爾科的稅務部門負責人亞歷杭德羅·卡塔蘭說，由于文件管理混亂，稅務部門經常有“貓膩”的是不動產稅。只要給腐敗稅務人員一些“費用”，他們就能幫你把稅務記錄“弄丟”。

卡塔蘭的辦法是派出直升機空中勘測，繪出城市三維不動產圖，再把不動產圖與新近數字化的不動產交易契據對比。不到4年，阿卡普爾科的不動產稅收增加了約175%。除此之外，航空照片還幫稅務人員找出了一些偷稅漏稅的“大魚”，例如從未交過稅的地下迪斯科舞廳等。

根據“透明墨西哥”的數據，墨西哥每20名學生里就有1個靠賄賂取得文憑、每10名司機就有1個靠賄賂得到駕照、每4個居民就有1個要賄賂清潔工才能讓他們來清理垃圾。反腐敗專家和政府官員都承認，僅靠高技術并不能根治腐敗，關鍵是要培養社會上的清廉風氣。

墨西哥自治大學透明和腐敗研究院負責人伊爾瑪·桑多瓦爾說：“技術本身并不能擊敗腐敗，腐敗有其社會根源，它像一塊毒藥，污染周圍一切。”

為打擊邊防和移民官員的腐敗問題，墨西哥安裝了數字化聯網護照掃描系統，監督官員可以在首都墨西哥城監督邊防官員的工作，但如果有人在一份可疑的護照中夾上幾張大面額鈔票，移民官員仍然可以把護照斜放，導致條形碼掃描不出來，“被迫”人工錄入護照信息。為解決這一問題，海關部門在機場繁忙時段安排新加入移民部門的官員監督干活的老官員，效果十分明顯。

根據墨西哥政府公布的反腐敗計劃，政府除將加大對財政執行情況的監督力度外，還要制定反腐敗教育計劃，使兒童和年輕一代遠離腐敗。

法國:“預防貪污腐敗中心”

法國政府于1993年通過了反貪法，并批準成立了跨部門的“預防貪污腐敗中心”。中心由高級法官及內政部、地方行政法庭、司法警察和稅務部門的專家組成，基本任務是收集國家政府管理和經濟部門中有關貪污腐敗的蛛絲馬跡，分析腐敗案件的類型，總結現有的反腐經驗，研究利用新科技手段犯罪的各種可能性。中心工作人員的任期一律為4年，定期輪換。

按照相關法令規定，“預防貪污腐敗中心”每年要向政府總理和司法部長提交一份活動報告，內容主要包括針對報告中所闡述的涉及國家機關和企業單位的貪污腐敗問題提出制裁措施和預防性建議。在預防監督的背后，法國對貪污腐敗有嚴格的刑法和刑事訴訟法的處罰條律。法國政府執行歐盟1997年在布魯塞爾簽訂的有關處罰貪污腐敗公務員的公約條例，對構成貪污腐敗罪的公務員判處10年徒刑和15萬歐元罰款。與嚴厲的反貪懲治法律互為依托的，是政府的高薪養廉制度。從成為國家公務員開始，哪怕還是在校培訓的學生，國家都發給明顯高于一般行業平均水平的工資，隨著職務的升遷，高級公務員的收入會不斷增加。國家公務員憑借工資，完全可以過上中上階層的生活，這對于防止貪污、穩定公務員隊伍起到很大作用。

對于國家高級公務員來說，一方面是頭上高懸的斬貪污黑手的利劍，一方面是規規矩矩工作換得的高薪報酬，兩頭孰輕孰重自然很容易分清。應該說，在這種反貪機制健全的環境中，不容易滋生貪污腐化的土壤。此外，法國的高級公務員隊伍相對整齊，有從政的熱情，素質較高。他們大多來自國家行政學院、司法學院和高等商學院等名校，受過嚴格的教育，對國家行政管理人員應遵循的道德規范、國家法令法規及司法制度都有深入的了解，這使得他們能自覺地遵守相關的法令。

（據《經濟參考報》、《半月談》、新浪網等）