簡論推進財政支農資金整合的模式選擇

摘要：陜西省財政支農資金整合的實踐經驗，是根據當前農業農村發展的狀況，財政支農資金的分配格局，以及農業建設項目的管理現狀總結出來的，提出現階段財政支農資金整合可選擇的三種模式：項目帶動支農資金整合模式、產業帶動支農資金整合模式和地域建設帶動支農資金整合模式。

關鍵詞：財政支農；資金整合；模式

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

Models ofFinancial Funds Adjustment for Surporting Agriculture

MA Jing，HUO Xue-xi，LIU Tian-jun

(School of Economics and Management，Northwest University of

Agro-Forestry Science and Technology，Yangling，China)

Abstract:This paper studyiesthe practice of Shanxi Province'sfinancial funds adjustment for surporting aguiculture.According to the current situation of the rural development，the distribution pattern of financial funds， and the actuality ofagriculture projects management， it proposes three possible models such as projects drive restructuring model， industries drive restructuring model and regional construction drive restructuring model.

一、問題的提出

經過1978年以來的改革和建設，我國已進入“工業反哺農業，城市支持農村”的工農協調、城鄉統籌發展的新階段。現階段，國家財政對農業支持的導向有明顯變化，由過去單純重視農業產業的發展和大型水利的建設轉變到農村公共物品供給方面和農業生產能力的提高方面來。財政支農投資模式主要體現為“兩增兩減”的投資模式，“兩增”即增加農村公共物品供給和增加農村基礎設施建設投資；“兩減”即減少公共財政對農村競爭性行業的投資和減少政府行政管理支出。這種新形勢、新變化必然會對財政支農資金管理體制和資金運行機制提出新的要求，基于我國財政支農資金“條塊”分割和支農資金使用效率低下的現實，應著力解決投入分散與重復建設問題，提高財政支農資金使用的效果和質量。筆者對陜西省五個縣（區）整合財政支農資金工作調研的基礎上，對推進財政支農資金整合的模式選擇進行深入探討。

二、陜西財政支農資金整合的實踐與探索

（一）陜西省財政支農資金整合模式

調查中，五個縣（區）對除去退耕還林、天然林保護、防汛抗旱、防災救災、“兩免一補”等具有特殊用途的補助資金之外的財政扶貧、農業綜合開發、支農專項、涉農補貼、經建口涉農、農村科技、教育、文化、衛生、民政、稅改等方面的資金，根據本縣（區）實際情況，因地制宜地確定資金整合范圍，尋找資金整合的切入點，以多種方式進行財政支農資金整合，具體可歸納為以下幾種模式：

1.基礎設施建設項目帶動支農資金整合模式

在所調查的五個縣（區）中，一般基礎設施建設項目資金來源渠道較多，交叉情況比較突出，例如道路建設項目資金來源有的縣多達8個部門，較少的也有3個部門（見表1）。這些資金大都規模小，用途分散，難以發揮作用。以這類基礎設施項目為依托，把性質相似但來源不同的資金部分或全部整合歸并，可以集中力量支持當地基礎設施建設，改善農村公共物品供給水平。

2.特色產業發展帶動支農資金整合模式

調查中，各縣（區）都依據區內實際情況，以區內具有競爭優勢、帶動力較強的特色產業為平臺，圍繞提高農業產業競爭力，整合相關項目資金，使各項資金相互補充，支持產業發展的薄弱環節。

3.扶貧重點村建設帶動支農資金整合模式

調查中，國定貧困縣或全國扶貧開發工作重點縣多采用此種模式，一般以扶貧重點村為載體，結合新農村建設的要求，將各個渠道的支農資金集中投放在特定村組，集中力量為當地農戶脫貧致富創造基本條件。

4.產業園區建設帶動支農資金整合模式

這種模式是指以產業園區建設為平臺，根據園區建設需要，把多個小項目集合成大項目，并將相應的分散的支農資金整合成一定規模的資金，用于園區基礎設施建設，加快園區建設速度，迅速提升主導產業競爭力。

（二）陜西省財政支農資金整合效果

1.農村公共物品供給的改善

調查顯示，“十五”期末各縣（區）農村公共物品供給狀況均有很大改善，尤其是各地農村小水利建設、鄉村道路建設、農村安全用水、農村電網改造和農村中小學危房改造等基礎設施建設取得了很大成效，農民培訓工作也取得了很大的進展，而且在相對貧困的地方，農民培訓工作的開展力度較大，截至2005年柞水縣累計培訓農民8萬人，略陽縣累計培訓農民7．59萬人，延川縣累計培訓農民3．72萬人，具體情況如表2所示。這些變化充分體現了國家財政支農政策導向及各級財政支農資金投向的變化。

基層農技服務站建設農村安全用水（村數）襯砌渠道基層水管站建設鄉村道路廣電村村通工程鄉村衛生院建設農村電網改造（村數）鄉村文化站(室)建設農村中小學危房改造培訓農民勞務培訓勞務輸出

2.農業綜合生產能力的提高

“十五”期末，各縣（區）的農業生產能力均有所提高。至2005年底，延川縣良種推廣種植面積達102萬畝，比期初增加82萬畝，陳倉區達42萬畝。大荔縣地勢平坦，期末農機化水平比期初提高42個百分點，使該縣農業綜合生產能力得到很大的改善（見表3）。延川、柞水和略陽三縣的發展速度相對較慢，主要是因為其縣級財政實力較弱。

3.農民人均純收入增長

調查數據顯示，各縣（區）農民人均純收入在“十五”期間呈不同幅度的穩定增長，無論是從絕對數量還是從相對數量上，期末兩年的增長速度均快于期初兩年的增長速度，這在一定程度上表明財政支農對提高農民收入有重要的推動作用，同時也體現出財政支農資金使用效率有明顯提高（見表4）。

（三）陜西省財政支農資金整合過程中存在的主要問題及成因

陜西省財政支農資金整合在初步探索中已經取得了一定的成效，但要進一步開展，還需要重視以下幾方面的問題：

1.現行的行政考核機制導致財政支農資金整合思路上的偏差，還有待進一步調整

財政支農資金整合的工作重心應是提高資金的使用效率。但是在調查中發現一些地方仍然跳不出“跑項目，要資金”的思路，仍舊把申請到更多的資金當作首要任務。出現這一問題的原因，一方面是縣鄉級地方政府財政資源短缺，完成各項農村工作任務的資金缺口比較大；另一方面是地方政府出于自身利益最大化的考慮，在與上級政府的博弈中總是希望盡可能多地得到資源；最關鍵的是當前對縣鄉級地方政府及財政部門的行政考核還沿用傳統的考核方式上，未能建立起真正和資金使用效率掛鉤的考核機制。

2.財政支農資金的整合主要依賴于行政推動，行業部門缺乏資金整合的激勵機制

調查顯示，各縣（區）的財政支農資金整合工作主要是依賴行政力量推動進行的。之所以采用行政推動的方式有兩方面的原因，一是財政支農資金整合工作還處于初步探索階段，沒有建立起完善的制度性的工作機制；二是支農資金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局下行業部門的既得利益，不能使行業部門產生資金整合的內在動力，所以目前來看行政推動是比較有效的方式。將資金統籌管理，項目統一建設后，行業部門在有關規定范圍內對資金失去了獨立支配權，會影響其策劃、申報和實施涉農項目的積極性，并有可能導致區縣支農資金總量減少^[1]。

3.財政資金使用管理機制有待完善，進一步整合財政支農資金的困難較大

現階段，我國財政體制正處于部門預算改革時期，上級部門按“條條”撥付支農資金的格局短時間內不可能改變，一方面這些資金大多是專項資金，要求專款專用，這樣做可以防止對項目的隨意更改，貫徹中央政策意圖，同時也會出現管的過細過死，降低了資金的使用效率，影響地方政府管理資金的積極性；另一方面，如果得到了更多的權利，縣（區）級地方政府可以因地制宜的投放支農資金，減少交叉重復建設，但無法有效規避地方政府挪用、擠占支農資金及將支農資金投向“面子工程”追求政績等投機行為。整合不是簡單的調整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的資金使用管理的有效機制^[2]。如何改革財政資金使用管理機制，正是進一步整合財政支農資金的困難所在。

4.項目審批程序不夠完善，難以滿足財政支農資金整合的要求

調查中發現縣（區）政府在進行各部門項目可行性論證時，大多數是組織相關的部門專家評審，這樣無法避免部門利益的對項目評估產生的影響，而且也無法避免地方政府為爭取更多的建設資金而默許同一項目在不同部門之間重復申請。上級部門在對下級部門項目進行審批的時候，由于對信息獲得的困難性，也極有可能使審批流于形式。如果無法保證項目規劃和審批的科學性，就有可能發生新一輪的資金低效使用，從而無法實現支農資金整合的目標。

三、推進財政支農資金整合的模式選擇

根據當前農業農村發展的狀況，財政支農資金的分配格局，以及農業建設項目的管理現狀，結合陜西省財政支農資金整合的實踐經驗，現階段財政支農資金整合可選擇如下三種模式：

(一)項目帶動支農資金整合模式

項目帶動支農資金整合模式是指以地區內關系“三農”的重點建設項目為平臺，統籌規劃各渠道資金，集中投放，使這些資金能在最短時間內產生最大效益。除前文指出的陜西省五縣（區）實踐中的基礎設施建設項目帶動資金整合模式之外，在實踐中還應有更多的具體模式。例如，在調查中發現，各縣（區）的科技推廣與農民培訓項目資金來源交叉情況也十分突出，資金規模小而分散，以此類項目搭建資金整合平臺，既可集中力量培訓農民，又可完成新農村建設的重要任務，應會大有作為。

（二）產業帶動支農資金整合模式

產業帶動支農資金整合模式是指以區內具有競爭優勢、帶動力強的優勢主導產業為依托，根據產業發展的實際需要，以提高產業競爭力為目標，整合相關項目資金，使各項資金相互補充，支持產業發展的薄弱環節。全國各地區資源稟賦情況不同，農業產業發展狀況差異很大，因此，各地搭建產業平臺一定要注意因地制宜的選擇產業以及所要支持的環節，確保資金整合發揮效益。

（三）地域建設帶動支農資金整合模式

地域建設帶動支農資金整合模式是指以區內特定區域發展為依托，圍繞該區域發展規劃，從建設區域、項目組合上進行整體布局，加強各部門之間溝通協調，整合項目資金，投向對農村經濟發展影響較大的重點工程建設，解決農村經濟社會發展中的當務之急，使區域面貌迅速改觀，區域經濟功能迅速提升。前面述及的以扶貧重點村建設帶動支農資金整合和以產業園區建設帶動支農資金整合都是比較典型的地域建設支農資金整合模式。區域范圍有大有小，確定區域范圍的關鍵在于能否在這一范圍內充分發揮支農資金的使用效率。

四、推進財政支農資金整合的制度保障

（一）完善行政體制改革配套機制，保障財政支農資金整合順利進行

財政支農資金整合雖然只是財政管理體制改革的一個方面，但是要達到改革的目標，需要方方面面的配套改革。其中，當務之急是完善行政體制改革配套措施，改革傳統干部考核的“GDP陷阱”，使之與財政管理體制改革緊密聯系，涵蓋財政資金使用效率的考核。這樣將有助于地方政府和各部門統一認識，轉換工作思路，切實保障財政支農資金整合的順利進行。

（二）充分尊重行業部門權力，調動各部門參與財政支農資金整合的積極性

財政支農資金整合關系農業發展大局，需要各方面共同努力，在財政支農資金整合過程中地方政府應該充分尊重行業部門權利，不干涉行業部門業務指導、資金使用的權利，保護各方支持“三農”的積極性，盡可能的爭取各部門的支持。

（三）深化財政管理體制改革，充分發揮地方政府整合財政支農資金的能動性

在我國現行的財政管理體制下，由于財權高度集中于中央、省兩級政府，農業農村建設投資也相應的高度依賴中央、省兩級財政投資，事權隨著財權的逐步上移既加重了中央的負擔，又影響地方政府投資農業農村建設的積極性。由于上級部門獲取項目信息相對困難，對一些項目尤其是小型農業項目的管理往往事倍功半，在財政支農資金整合過程中，對于這樣的項目應允許地方政府靈活安排，并相應的適當下放財權。同時，要深化財政資金管理制度改革，加強資金監管力度，確保支農資金運行安全高效。

（四）規范項目管理制度，建立支農資金投入長效機制，支持支農資金整合

為了防止在整合的過程中產生新的項目交叉重復現象，應進一步完善項目管理制度。在項目的“條條”管理格局暫時不可改變的情況下，比較可行的做法是建立定期的部門領導聯席會議，加強部門之間的溝通協調，同時上級部門間應進行適當的職能歸并，否則無法從根本上杜絕地方政府部門的投機行為。在對項目的具體評估中，可引入社會評估機制，確保項目可行性論證的科學性。同時應不遺余力地加大支農資金投入力度，建立支農資金投入的長效機制，避免資金不足引起的浪費和低效，從多方面支持財政支農資金整合。

參考文獻：

[1]彭美云.對整合政府支農資金的幾點探索[J].實踐創新，2005(10):14.

[2] 張巖松.我國財政支持“三農”政策.中國財政部網，http://www.mof.gov.cn/news/20050331_1843_6510.htm

[3] 國家發展改革委農村經濟司.整合政府支農投資大有可為[J].宏觀經濟管理，2006(5):31.

（責任編輯：孫桂珍）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”