社會主義新農村建設中農村公共產品有效供給的社會保障機制研究

摘要：社會保障機制是農村公共產品有效供給的社會基礎保障。法律保障與法律機制、政策保障與政策導向機制、社會管理體制、社會組織形式與行政干預機制、經費保障與經費調控機制以及社會評價機制共同構成了農村公共產品供給的社會保障機制。

關鍵詞：農村公共產品;社會保障機制;構建

中圖分類號：F303．1 文獻標識碼：A

On Constructing Rural Insurance System With Effective Public Products Supply

in Building Socialist New Countryside

CHENG Lan-jie HOU Peng-juan2

(1.School of Management，Hebei University;2.School of Humanities，Hebei University，Baoding，China)

Abstract:Social insurane system is the fundation for the effective supply of rural public product supply.Many factors constitute this system such as law gurantee mechenism，policy protection and orientation，social management，social organicational form and administretive intervening，financial support and adjustment，social evaluation，etc.

在構建和諧社會，進行社會主義新農村建設中，農村公共產品有效供給的發展除了意識觀念上加以重視之外，最重要的是要有科學、合理的社會保障機制。社會保障機制是農村公共產品有效供給的社會基礎保障。筆者認為社會保障機制應包括法律保障與法律機制、政策保障與政策導向機制、社會管理體制、社會組織形式與行政干預機制、經費保障與經費調控機制以及社會評價機制。

一、法律保障與法律機制

法律與政策是現代社會管理的兩大基本手段。這兩大基本手段主要為全局性宏觀性的社會問題的解決提供基本依據。因此各項社會事業的生存與發展便由此也獲得了在現代社會管理環境下最基本的社會保障。

由于目前農村公共產品供給的運行機制仍存在“黨政經”高度一體化、以行政支配為主導的弊端，突出表現在一些作為農村公共產品供給主體的鄉鎮政府部門及其公務員未能做到依法行政、公正執法。同時在農村公共產品供給中缺乏有效的執法檢查機制也是導致農村公共產品供給問題的一個重要原因。^[1]

農村公共產品有效供給作為公益性的事業，必須通過國家立法來為農村公共產品有效供給提供基本的社會保障。為此，必須在農村公共產品供給體制改革的基礎上，加強農村公共產品有效供給立法的研究與建設。如德國的國家憲法即《基本法》對政府事權作了原則性的規定，其原則是為了普遍的利益必須統一進行處理的事務由聯邦負責，其他事務由各州和地方政府負責。根據任務的性質和特點，確立一些事務由兩級以上的政府共同承擔。而我國則應采取以下措施：一是在《過渡期財政轉移支付辦法》基礎上制定《中華人民共和國財政轉移支付法》，以法律形式明確財政轉移支付的各項基本制度，尤其是財政轉移支付的監督制約制度。二是還要加快部門預算的法律制度建設，現行《預算法》部分內容己不適應部門預算的要求，應加以修訂。^[2]三是對各級政府在農村公共產品有效供給中的義務、責任和權力作出明確規定。只有明確法律，執行起來才有權威性與強制性，其權威是國家的權威，其強制是法律的強制。這徹底克服了“人治”帶來的危害，只有違反者受到應有的制裁，農村公共產品的有效供給和社會主以新農村建設才能有可靠的保障。

二、政策保障與政策導向機制

國家政策作為現代國家進行社會建設與發展的宏觀組織管理手段之一，在社會主義新農村建設中必須對農村公共產品有效供給及與之相關的社會事業提供必要的社會管理手段和社會保障手段。只有如此，才能有效發揮國家政策的基本職能，推進社會的發展和人類文明的進步。農村公共產品供給公共政策是國家進行社會主義新農村建設的政策保障，同時也是農村公共產品有效供給的政策依據。由于政策所固有的保障功能和導向功能，因此，特定國家的農村公共產品供給公共政策體系構成了農村公共產品有效供給的政策保障與政策導向機制。如果沒有連續、科學和穩定的農村公共產品供給公共政策，有關部門及業務工作就會自行其是、造成混亂。因此，農村公共產品有效供給與政策保障與政策導向機制的建設與發展聯系密切，不可分割。

政府是公共政策供給的最重要主體之一，必須為公共產品和公共政策提供有力的政策支持。主要包括：（1）轉變發展觀念，轉變政府職能，必須站在實現以人為本、五個統籌、全面、協調、可持續發展、正確的政績觀和全面建設小康社會的戰略高度，充分認識增加農村公共產品的重要性，轉變發展觀念。(2)加大農村政策支持力度。要進一步完善支農投入政策，加大扶貧政策的力度，增加對農業的補貼，優化財政支農結構，把各種支農資金的使用與增加公共產品的供給結合起來。^[3]

運用農村公共產品供給公共政策體系的政策保障與政策導向機制，主要解決以下問題：

一是確定全國農村公共產品有效供給的建設方針；二是調節各級政府間關系，促進農村公共產品的合理配置和有效供給；三是協調農村公共產品有效供給的內外環境，保證農村公共產品有效供給與社會的協調發展；四是為農村公共產品有效供給組織管理活動提供具有導向性、規范性和約束力的行為準則。

三、社會管理體制與行政干預機制

農村公共產品有效供給是社會管理職能的重要組成部分，對社會管理的現代化水平具有較高的要求，因此，需要優化我國社會的管理環境。農村公共產品有效供給的建設要求對社會管理環境的優化，其實質是推進我國社會管理的現代化。

具有信息時代高度的現代社會管理一般應具有以下特征：首先是社會結構的整體化水平。社會結構的整體化是現代社會管理的客觀前提，這一前提是通過人際之間、人與社會之間的信息聯系機制實現的。其次是社會管理的政策化、法制化水平。國家政策和國家立法是現代社會管理的兩大基本手段。一方面為全社會提供一個公開的、以消除一切社會歧視為指向的公正公平的社會競爭環境；另一方面在各自不同的利益集團之間，建立一個旨在體現社會公平，保證社會穩定發展的利益平衡機制。最后是社會管理方式的公益化和服務化水平。公益化和服務化是現代社會管理實現其人本管理思想的基本管理形態，也是對國家和政府，作為社會管理，首先是公共管理主體的管理職能和管理方式的要求。現代社會的人本管理，是國家和政府這一社會公共管理的主體，通過公益性的社會服務和對國家政策和國家立法的有效運用，對社會各方面的行為和利益加以協調，從而使社會系統的整體化不斷強化、不斷發展，以促進社會的發展和人的發展不斷充分，不斷統一的過程。上述三個方面分別是對現代社會管理對管理客體、管理手段和管理主體的要求。三者相互作用、相互統一，共同構成了現代社會的社會管理系統。

針對以上現代社會管理特征和影響我國農村公共產品有效供給在管理方面的社會因素，農村公共產品有效供給的社會管理環境的優化應考慮以下措施：

改革農村公共產品供給的社會管理體制，組建具有國家權威能夠統籌全國農村公共產品有效供給整體工作的領導機構，以扭轉目前在管理上整體性差、條塊分割的分散局面。為此，有必要適時展開農村公共產品供給的社會管理體制改革，使農村公共產品有效供給與社會協調發展在實踐中取得與和諧社會建設相同的戰略地位，成為國家的核心工作。以下各級管理體制、管理機構及其具體職能，也要根據農村公共產品有效供給的實際需要而定，力求徹底清除舊體制束縛農村公共產品供給的各種弊端。

農村公共產品有效供給建設的行政干預機制是指對這一事業進行社會管理的行政手段。行政干預機制的運行過程就是行政組織依據行政管理權限，運用法規、制度、計劃、命令、指示以及其它手段，按照行政系統，分層次地部署、指揮、監督、檢查所屬部門與農村公共產品供給相關的各項工作。農村公共產品供給管理的行政干預機制的權威性，絕不是個人專斷、強迫命令和官僚主義，必須從實際出發，反映農村公共產品有效供給的客觀規律。正確地、科學地運用行政管理手段，才能起到指導、控制、協調各部門、各單位的活動，實現農村公共產品有效供給目標的作用。

四、經費保障與經費調控機制

經費保障與經費調控機制是指對農村公共產品有效供給進行管理和調控的經濟手段。

經費是農村公共產品有效供給的經濟基礎和根本保障，經費是農村公共產品有效供給首先要解決的問題。與此相應，經費保障與經費調控機制便成為保證農村公共產品有效供給的重要機制之一。在地方政府沒有更多的資金來源的情況下，政府要么少提供公共產品，要么將提供公共產品的責任轉嫁給農民承擔。^[4]國內外農村公共產品有效供給的成功范例及其實踐經驗均證實了這一點。

由于我國農村地區廣闊，人口眾多，農村公共產品的多層性和多樣性，決定了農村公共產品有效供給需要大量穩定的經費支持。正因如此，必須集全社會之力進行農村公共產品供給和社會主義新農村建設。如果農村公共產品的需求不能得到有效滿足，我國的社會主義新農村建設和和諧社會的宏偉藍圖是不可能的。所以，農村公共產品供給不僅是政府的事業，更是全社會的共同事業。因此，僅僅通過國家來獨立完成農村公共產品有效供給是不現實的，也是不可能的。需要國家動員全社會的力量予以關注和支持。當前，我國農村公共產品有效供給存在經費嚴重不足的問題，這一問題的長期存在說明了我國農村公共產品有效供給所面臨的經費問題絕非僅僅是經費的多與少的量的問題，而是我國這一事業的經費保障與調控機制不健全、具有嚴重缺陷的問題。正是這一機制的缺陷，導致了上述問題長期不能得到有效解決。因此，必須對我國農村公共產品供給的經費保障與調控機制加以重新審視，經過深入的調查和科學的研究，探討并建立一整套行之有效的與我國社會主義新農村建設和和諧社會建設，與我國農村公共產品有效供給相適應的經費保障與調控機制。

我國作為一個發展中國家，還不算富裕，國家財政對農村公共產品有效供給的發展一時還不可能投人太多，解決經費來源的辦法可從以下三個方面考慮:(1)在總事業經費投人改變不大的情況下，加大對農村公共產品供給的投資比例。(2)按不同地域經濟發展狀況，規定不同的比例，從地方稅收中扣除。這些均可在法律或地方法規中加以體現，以明確農村公共產品供給經費的來源。

五、社會評價機制

農村公共產品有效供給的社會評價機制，應該具有兩方面的功能。一方面的功能是對農村公共產品供給本身的狀態予以評價，看其是否適應當前國家的社會主義新農村建設和和諧社會建設的現實需要，是否有力的推動了社會主義新農村建設和和諧社會建設的歷史歷程。就這方面的評價而言，其實質是對農村公共產品供給的運行機制和運行狀態的檢驗。另一方面功能是對農村公共產品供給的社會保障機制及其運行狀態的檢驗。通過科學的評價，明確農村公共產品供給不足的原因之所在，是運行機制本身還是保障機制方面存在問題。

關于這一機制的建立，可考慮從國家評價、政府評價和社會評價三個方面進行。

國家評價是指以各級人民代表大會為主體的國家立法機構所組建的職能部門對農村公共產品供給的狀態所進行的評價。這一評價主要是以國家所制定的社會發展目標為依據，就農村公共產品供給而言，就是以我國社會主義新農村和和諧社會建設的中長期目標為依據，對我國農村公共產品供給對我國社會主義新農村和和諧社會建設的適應情況和促進作用作出科學客觀的評價。

政府評價是指以各級政府為主體的行政管理機構所組建的職能部門對農村公共產品供給的狀態所進行的評價。這一評價主要是以政府所制定的社會發展目標為依據，就農村公共產品供給而言，就是以各級政府的社會主義新農村建設的任期目標為依據，對我國農村公共產品供給與這一建設的適應情況和促進作用作出科學客觀的評價。

社會評價是指通過社會團體和相關的學術機構對農村公共產品供給的發展狀態所進行的評價。這種評價應以各級社會科學院、大專院校的有關研究機構和相關的學會、協會為評價主體。這一評價主要是以現代社會發展的普遍規律及其對農村公共產品供給的對應關系為依據對農村公共產品供給的社會實踐作出評價。

盡管上述三種評價各有其各自不同的具體特點、職能和功用，但三者之間的內在聯系是顯而易見的。社會評價為國家評價和政府評價提供了共同的科學基礎。而國家評價和政府評價則從國家和諧社會建設的長期目標和社會主義新農村建設兩方面構成了統一的農村公共產品供給狀態的評價體系。正是通過三者的內在聯系，構建了農村公共產品供給的社會評價機制。這一評價機制則是農村公共產品供給社會保障機制體系的重要組成部分。

綜上所述，法律保障與法律機制、政策保障與政策導向機制、社會管理體制與行政干預機制、經費保障與經費調控機制以及社會評價機制分別從現代社會的宏觀管理、微觀組織、經費保障和社會評價幾個方面共同構成了農村公共產品供給的社會保障機制體系，從不同的角度和方面為農村公共產品有效供給提供了有力的社會保障。

參考文獻：

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[4] 陳蘭杰 農村公共產品有效供給的障礙因素研究[J].商場現代化，2007（5）.

（責任編輯：張實）