“服務型政府”的內涵定位

[摘要]不妨在恰當地尊重概念確定性的基礎上，以概念緣起直接的現實背景和動因為界定依據，來促成對“服務型政府”概念內涵定位的共識。“服務型政府”的內涵定位可簡單地表述為具有為了公民或社會的利益而工作的價值理念。并將這種價值理念貫徹和滲透于政府制度安排和政府職能定位及其工作_方式等公共權力運作的全部過程和環節之中，并最終能夠維護和實現公民或社會的公共意志和公共利益的政府。

[關鍵詞]服務型政府；內涵定位；價值理念；具體職能；工作方式

[中國分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)10-0080-02

目前，學術界對“服務型政府”內涵的理解還存在著各說各話和聚訟紛紜的現象。但是，從邏輯上說，“任何概念在一定的條件下有其確定的內涵和外延，不能混淆不清，這是概念的確定性；但概念又隨著客觀事物的發展和人們認識的深入而發生變化，不能固定不變，這是概念的靈活性。”因此，不妨在恰當地尊重概念確定性的基礎上，以概念緣起直接的現實背景和動因為界定依據，來促成對“服務型政府”概念內涵定位的共識。

“服務型政府”的內涵應主要包括服務涵義、服務主體、服務客體和服務目的等。在這個概念中，服務主體顯然是政府；服務客體或對象也一般公認為是公民或社會；而服務目的應該是為了維護與實現公民或社會的公共意志與公共利益，這里的“公共意志與公共利益”應是“源于對共同價值準則的對話協調，而不是個體自我利益的簡單相加”，應能遵循公民或社會中的個人與群體、部分與整體、眼前與長遠、暫時與持續、具體與根本、當代人與后代人的意志與利益的全面協調和辯證統一的原則；在它們之間發生特定的矛盾和沖突時，又應能堅持后者相對優先于前者的原則。

理解“服務型政府”內涵的主要分歧是在于從不同層面或不同角度對“服務”涵義的定位。按照現代設語詞典的解釋，“服務”一詞的基本涵義是指“為集體(或別人)利益或為某種事業而工作”。但是，在目前我國學術界關于“服務型政府”概念定義中，主要存在著三種不同層面或不同角度對“服務”涵義的定位：一是基于價值理念的層面或角度，將“服務”定位于公民本位和社會本位的服務價值理念的樹立；二是基于具體職能的層面或角度，將“服務”理解為是從經濟建設職能向公共服務職能的轉變；三是基于工作方式的層面或角度，將“服務”定位于擴大服務項目、集中服務提供、改善服務態度等政府服務工作方式的采用。

一般認為，提出“服務型政府”直接的現實背景主要有：我國加入世界貿易組織(WTO)對政府角色定位的思考，即在一個成熟的市場經濟體制下，政府的主要角色就應當是一個為市場、社會發展提供規則和秩序的服務者：“三個代表”重要思想的提出對黨和人民及政府與公民之間服務性關系的確認，即在公共管理中，政府應該以公民為本位，公民意志在公共管理中居于決定性地位；2003年“非典”疫情出現后對政府職能定位的反思，即政府要在繼續增加經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能；我國學界受西方新公共管理理論中服務理念的影響和借鑒而提出的“服務政府”概念等。其直接的現實動因包括政府根本價值理念轉變的需要，也包括政府全部職能合理定位和政府管理方式改革創新的需要。正是在這些背景與動因下，2004年2月21日溫家寶總理在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上發表的題為《提高認識，統一思想：牢固樹立和認真落實科學發展觀》的講話中，第一次提出要“努力建設服務型政府”，在同年3月8日參加全國人大會議期間又強調，“管理就是服務。我們要把政府辦成一個服務型的政府。為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”在2005年3月5日召開的全國人大十屆三次會議上所作的《政府工作報告》中又指出，要“努力建設服務型政府，創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。”筆者認為，這些背景與動因充分說明“服務型政府”概念提出要意味著政府模式的全面變革和根本轉型，而只有將其中“服務”內涵定位于價值理念的層面或角度，即“服務是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨”，才能適應和反映上述背景與動因內容中的全面要求。這種“服務”內涵定位的“服務型政府”不僅能表明政府價值理念是服務理念，而且也能意味著政府全部具體職能的合理定位和政府服務工作方式的全面創新。

但是，主張基于政府具體職能或工作方式層面或角度來定位“服務”內涵，就難以全面與深刻地反映上述“服務型政府”概念提出的直接現實背景與動因。因為，溫家寶總理于2003年9月在國家行政學院的講話中就明確地指出：“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，是社會主義市場經濟條件下政府的四項基本職能”。顯然，前三項基本職能中的政府與具體行政相對人之間并未構成一種直接的服務與被服務關系，而這四項職能都應是同等重要和需要加強。從這個意義上說，如果僅僅從政府具體職能定位“服務”內涵，那么就應當意味著，在新時期我們不僅要強調建設公共服務型政府這一方面的職能要求，同時還應該強調建設宏觀調控型政府、市場監管型政府和社會管理型政府這三個方面的職能要求。但是。如果要進一步認為前三項職能類型實質上也都屬于“服務職能”，那么就又可能是出于以下兩個角度的理由：

一是認為這些職能的內容與目標在新時期仍都是從根本上代表和實現了公民或社會公共意志和公共利益，是貫徹和滲透了“服務”價值理念，即寓這些非公共服務職能的履行于服務的價值理念之中。由于在社會主義市場經濟逐步建立與完善的前提下，政府作為微觀經濟主體參與經濟建設的職能已經是背離了公民或社會的公共意志和公共利益，從而也就是背離了“服務”價值理念的職能。也就是說，服務型政府的具體職能定位究竟是管制還是服務，是“劃槳”還是“掌舵”，應取決于是否根據“服務”價值理念。顯然，這種理解已經超越了從政府具體職能定位的層面或角度，而實質上回到從政府價值理念的層面或角度上來定位“服務”內涵。

二是認為政府履行這些職能的工作形式或方式能夠適應和滿足作為具體行政相對人的公民的愿望和需要，讓公民或社會喜于和樂于接受，即寓這些非公共服務職能的實現于服務的工作方式之中。所謂“嚴格管理、熱情服務”就是指在政府履行管理職能的內容與目標上要嚴格，即應該切實約束或制止行政相對人背離和損害公民或社會的公共意志和公共利益的行為；而在政府履行管理職能的形式或方式上要熱情，即盡力地適應與滿足作為行政相對人的公民的意愿與需要。顯然，這種理解就是屬于上述的第三個層面或角度，即將“服務”內涵僅僅定位于政府服務工作方式上。事實上，對照“服務型政府”概念提出的背景與動因，這種體現政府工作方式創新的內涵定位只是反映出“服務型政府”建設的部分實踐路徑要求，從而也只能反映出“服務型政府”概念的部分一般屬性內容。若我們的認識僅僅停留于此，“服務型政府”建設就可能落入形式主義的窠臼。故此，“服務型政府”的內涵定位可簡單地表述為具有為了公民或社會的利益而工作的理念，并將這種價值理念貫徹和滲透于政府制度安排和政府職能定位及其工作方式等公共權力運作的全部過程和環節之中，并最終能夠維護和實現公民或社會的公共意志和公共利益的政府。

[責任編輯：王潤秋]