論民族地區反貧困目標瞄準機制的重新建構

[摘要]“瞄而不準”是我國少數民族地區扶貧行動的固有弊病。需要對民族地區的反貧困目標瞄準機制進行重構。依托少數民族貧困地區的地理、人文特性，應從四個方面融合地域特性建構其反貧困目標瞄準機制：提高民族地區的貧困線標準；在窮人識別設計中引入土地指標；在窮人界定與細分標準中引入性別敏感指標；建立容納窮人參與的窮人識別機制。

[關鍵詞]民族地區；反貧困；目標瞄準機制

[中圖分類號]D633

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)10-0015-03

目標瞄準機制對于一國(區域)反貧困行動成敗具有決定性影響。它從兩個層面決定貧困人口對扶貧資源的分享程度：第一層面的貧困人員與非貧困人口的劃分，確定能夠享有扶貧資源的貧困人口規模；第二層面的貧困人口內部群體的劃分，確定各類貧困人口能夠享有扶貧資源的程度。而在反貧困目標瞄準機制設計科學與否的判定標準上，總結國內外成功的反貧困實踐經驗，最為有效的反貧困目標瞄準機制的重構在于融合地域特色而設計。這一點在那些民族文化氛圍濃厚的地域體現地尤其突出。

然而，反觀我國少數民族地區的反貧困目標瞄準機制設計，盡管扶貧行動更注重目標群體，但在窮人界定和區分過程中仍然過于官僚和軟弱，極少有窮人參與對窮人的鑒別，而且，項目設計過程中也缺乏第一及最重要的要素即項目的窮人針對性，大多數項目被制定成一般的農村發展計劃，這就使得項目的利益難以到達真正的窮人那里。就此而言，糾正我國少數民族地區扶貧行動長期存在的“瞄而不準”現象，需要重新建構其扶貧對象篩選制度，其中，融合民族地區地理、人文特性建構反貧困目標瞄準機制的重構又當為首要任務。

那么，如何融合民族地區地域特性設計科學而具有操作性的反貧困目標瞄準機制?從富有民族色彩的南亞國家反貧困實踐看，這一過程通常應包括下述三者：①根據適合該地區或者該國家標準確定的貧困線的定義；②確定作為項目受益對象合適人員的標準；③建立簡單的遴選程序包括項目實施過程中能很快了解的和嚴格執行的“家庭經濟情況調查”。

由是，立足于我國民族地區的地理、人文特性，有效的反貧困目標瞄準設計應該在排除非窮人的基礎上盡可能反映當地貧困發生程度、貧困對象特性、貧困人口特殊性需求等內容，具體說，地域面積、人口、氣候等諸因素都應被納入其中。基于貧困目標瞄準機制的科學性和可操作性要求，針對少數民族地區的反貧困目標瞄準機制需要從下述幾個方面予以重新建構：

一、提高少數民族地區的貧困線標準

依托貧困線區分貧困人口與非貧困人口，一直是我國少數民族貧困地區篩選扶貧對象的重要做法。而從民族地區的貧困線標準看，近20年來采用的標準主要有三個，即“二六”標準、“五八”標準(“二六”標準：人均200元純收入、600斤糧食；“五八”標準：人均500元純收入、800斤糧食)和625元人均純收入微調標準。

倘若暫且不考慮這三個貧困線確定方法的合理與否，僅僅從民族地區與漢區貧困區別而言，除了“二六”標準和“五八”標準在一定程度上體現了國家對民族地區的照顧外，其625元人均純收入絕對貧困標準基本上難以反映民族地區特殊的貧困深度和貧困強度。這一點在2000年后表現的尤其明顯。如果說“二六”標準和“五八”標準還考慮了民族地區農村市場經濟發育滯后，存在著產出難以轉化為貨幣收入的客觀難題的話，那么，2000年后以625元人均純收入作為界定絕對貧困的單一性指標則把民族地區與漢區市場發展方面最基本的差異都消除了。而且，就貧困線標準高低而言，由于民族貧困地區一般氣候嚴寒，自然災害頻繁發生，人口居住分散，具有點多、面廣、距離中心城鎮和市場遙遠的特點，基于此種種原因，當地人口生存所需的熱量攝入標準遠遠高于2100千卡，其食品、衣著、住房、交通、防災、災后重建支出等也高于全國農村平均支出水平，因此，625元并不足以維持少數民族貧困人口的溫飽與生存需要。

由此，以625元人均純收入為準劃定我國少數民族地區的貧困線，盡管體現了全國扶貧行動的同步性和一致性，但卻也抹殺了民族地區地域環境的特殊性。而鑒于民族地區氣候嚴寒、自然災害頻發、人口居住分散等特點，少數民族貧困人口維持生存所需的特種需求比較多，在實際操作上，民族地區的貧困線標準應有所提高。至于到底提高多少，需要在現有貧困線計算方法上加以改進。這一點可以參照轉移支付制度的完善方法，即在現有的計算基礎上引入因素法。考慮到民族地區地域環境特點和貧困發生的獨特性，當前貧困線劃定參考因素可以先引入地域面積、人口、平均災害損失率、因病返頻率以及因教育返貧率等指標。具體操作上，可以把貧困線劃分為食物貧困線和非食物貧困線兩大部分，如果用x表示貧困線，x1表示食物貧困線，X2表示非食物貧困線，則：

X=X1+X2 (1)

X1數值取決于民族地區貧困人口維持基本生存所需熱量卡的主要食品數量Q和食品價格P：

X1=f(Q，P) (2)

X1=γ(Q1P1+Q2P2+Q3+P3……+QiPi)=1，2，……n (3)

n

QiPi=RiPi+bi(X-∑PjRj) (4)

j=1

(4)式中：Pi代表第i種食品的價格；Qi代表對第i種食品的需求量，這其中由兩部分組成：基本需求量和非基本需求量；Ri代表對第i種食品的基本需求量；I代表收入；bi代表第i種食品在預算約束中所占的份額，其經濟意義是除最基本需求外，消費者在可支配收入中還會用多少去購買該種食品。

X2由健康狀況指數(HE)、教育指數(ED)、經濟資源指數(ER)、地域面積指數(RA)、家庭規模指數(FS)、自然災害指數(ND)等決定。

X2=f(HE，ED，ER，RA，FS，ND)

(5)

X2=αHE+βED+δER+σRA++θFS+εND

(6) (5)式中，健康狀況指數(HE)、教育指數(ED)、經濟資源指數(ER)、地域面積指數(RA)、家庭規模指數(FS)、自然災害指數(ND)等是由具體的典型指標折算而成。如，HE由營養狀況(優、良、差的分值)、人口患病率、平均預期壽命折算而成；ED由受教育年數、文盲半文盲率、適齡兒童入學率折算而成；ER由土地面積和土壤肥力折算而成；ND由自然災害發生率和災害破壞程度折算而成；等等。γ，α，β，δ，σ，θ，ε代表由典型指標折算后的各構成指數在貧困指數中的權重。

如果說，上述貧困線確定指標體系過于繁瑣，那么，還可以在測算民族地區人均教育支出、醫療支出、災害損失的基礎上，將貧困線測算方法簡化為：X=現行絕對貧困線標準+文化教育費+自然災害損失+醫療保健費

二、在窮人識別設計中引入土地指標

界定窮人對于貧困目標瞄準精確性而言是重要的，但在實際操作層面上，確定一個人符合窮人的標準也同樣重要，即：以什么標準來衡量一個人是窮人。就絕對貧困本身含義來說，它指的是個人或家庭無法達到社會最低標準，缺乏維持生存的必要生活資料和服務。而維持生存所需的生活資料和服務，既可以通過貨幣交易得以實現，也可以通過物質來體現。就625元人均純收入指標來說，它屬于典型的經濟性指標，雖然體現了市場經濟要求，但是，對于市場經濟發展緩慢的少數民族貧困地區而言，貨幣收入類的經濟性指標并不能充分衡量或者代表大多數家庭擁有的資產狀況。在市場交易并不盛行的少數民族社會，特別是在那些地處偏遠的牧區，農村家庭的財富體現仍然停留在土地、牛羊、糧食、房屋等物質層面。由此，以人均純收入代替收入、財產概念本身就是對民族地區財富的誤解，對人均純收入經濟性指標的強調難免使得那些物質富足而貨幣收入稀少的家庭進入政府反貧困與發展項目，從資源配置上說，這必然削減流向真正貧困者的資源量，從而從制度上造就“扶強不扶弱”的弊病。就此而言，純粹類似人均純收入的貧困線指標體系在少數民族社會中并不能有效區分窮人，摒棄物質形態的財富指標對民族貧困地區而言，也很難說是一個切合實際的做法。

因此，改變單一的經濟性指標依賴狀況，在窮人界定和區分中引入一些貧困人口所能熟悉理解的標準而非學術研究術語，對于少數民族地區反貧困行動目標瞄準設計而言，無疑具有突破性意義。那么，少數民族地區反貧困計劃的目標瞄準設計到底應該引入什么樣的標準呢?關于此，南亞國家反貧困案例為反貧困計劃的受益者身份提供了非常具體的證據和更加通用的合適人員標準。如：鄉村銀行只為那些“耕地擁有量不足0.5英畝”的個人和資產不超過一英畝中等質量土地價值的人提供貸款，預期的鄉村計劃受益者被期望為借貸者組織的婦女成員，規定受益者中至少有30％為婦女；印度IRDP的工作對象“由小農、農業勞動力、農村手工藝人構成，他們家庭年收入不超過4800盧比”；尼泊爾的PCRW計劃。主要把來自“低收入農戶”婦女作為工作對象；等等。有鑒于此，顧及少數民族地區貧困人口貨幣概念模糊、產出難以轉化為貨幣收入，當地非農產業不發達，貧困人口主要還依賴土地為生，占有土地的數量和質量就是一個區分貧富的有用指標，因此，建議在現有指標體系中增加土地指標，以人均擁有各類土地多寡為配套參照標準。當然，這需要配合開展土地普查工作。盡管這樣的參照標準可能會給政府反貧困行動帶來工作量的增加，但是，從國外的成功經驗看，這種增加的工作量對于區分貧困人口是極有幫助的，其減緩貧困成效遠遠高于目標不夠精確的行動。

三、在窮人界定與細分標準中引入性別敏感指標

扶貧項目的成功經驗指出，收入、財產和性別在決定貧困嚴重性時是十分有用的指標；有效的扶貧項目要么專為婦女，要么特別強調包括婦女在內。由此，在窮人界定與細分標準中，是否設有性別敏感性指標就具有不同的含義了。

而根據筆者對少數民族地區的調查，應該說，大多數民族地區依然是一個以男權為中心的社會，盡管婦女掙得30％以上的家庭收入，承擔了幾乎所用的家務勞動和70％以上的農務活動，但是她們中的大多數卻完全沒有資產，不僅承擔著巨大的經濟壓力，而且還不得不忍受種種不公正的社會待遇，無論是健康與安全方面，還是影響力與地位、自尊獲取上，少數民族地區的社會關系網絡都把她們屏蔽在外。客觀說，除了病殘孤獨特類貧困人口，婦女大概是民族地區生活境況最為悲慘的群體了，貧困和饑餓更多的是婦女問題，她們是窮人中的窮人。令人感慨的是，少數民族地區的扶貧行動，很少有項目或活動考慮到性別公平、婦女參與，只有婦聯運作的活動才特別考慮到婦女群體。直到最近，民族地區的統計工作都還沒有建立起貧困性別敏感指標，政府的有關貧困研究報告也沒有單獨地闡述民族婦女貧困問題，村級扶貧規劃幾乎不曾涉及性別，更沒有一個財政上的反貧困項目公開地將少數民族婦女作為一個類別包括在窮人中；即使是那些強調婦女參與的農村發展計劃和反貧困項目，也因為沒有將婦女的參與程度作為專門的考察指標而使得具體執行中婦女被忽視。總之，民族地區反貧困政策出臺時很少考慮性別因素，更別說出臺以后用性別觀點和性別指標去監測和評估了，即使考慮了也僅僅是把性別作為一項特定的內容來討論而沒有將其主流化溶入政策目標及政策措施中，這直接造成了扶貧政策和發展計劃的性別盲點。

如何傾聽婦女的聲音，反映婦女的需求，保證婦女參與發展項目的全過程而不僅僅是一個受益者，這些在發展領域近年來被強調的問題，在少數民族地區扶貧工作中還沒有引起廣泛的重視。有鑒于此，考慮到分性別貧困統計數據的缺失容易致使帶有性別視角的反貧困工作難以開展，建議政府反貧困計劃推進人員加強性別貧困統計數據的收集、整理，進而將其引人窮人界定和細分指標體系建設之中。在此基礎上，有針對性地強化少數民族女性專門反貧困項目建設。另外，還有必要加強民族地區政府人員的社會性別意識培訓。通過培訓提高反貧困項目實施人員的社會性別敏感，讓項目實施人員學會如何給婦女賦權，如何引導參與者積極思考而非被動接受。對項目實施者而言，需要了解和掌握與社會性別相關的概念和知識，把握其發展的脈絡和趨勢，整體上把少數民族婦女關注的問題融入項目實施過程中，確保婦女參與項目規劃的全過程。

四、建立容納窮人參與的窮人識別機制

如筆者在前文所述，以農民收入為依據的區分貧困人口方法在少數民族地區很難普遍適用。由于它難以精確鑒別貧困戶，一些專門扶貧項目在實行中難免遇到麻煩，本該屬于最貧困者的扶貧資源往往被截留和轉移。而之所以產生窮人鑒別的模糊性，主要原因還在于少數民族地區長期以來所實行的反貧困目標瞄準體制缺陷。從目前情況看，民族地區的目標瞄準設計，尤其是在窮人識別機制上，幾乎無一例外地圍繞著政府主體的窮人識別標準建構，而這種自上而下的管理體制設計必然造成窮人鑒別帶有濃厚的官僚色彩。少數民族人口貧困與否主要依據政府官員的判斷；扶貧資源的流向也是以政府利益認定目標為準。那些對貧困理解最為深刻的少數民族社區人員反而對自己的身份確認不具備發言權，而這些人恰恰對社區內各家各戶的貧困狀況最為清楚，其得出的貧困級別評定也最符合特定的地域背景和要求。從一定意義上說，這不僅是對少數民族貧困人口智慧的漠視，也是對貧困人口應有權力的剝奪。

而修正這種缺陷，需要改善扶貧管理體制，在現有基礎上強化自下而上的反饋設計，即讓少數民族貧困人口充分參與和投入到反貧困的整個系統。具體到窮人鑒別、反貧困目標瞄準設計，非常重要的一點，即是讓窮人自己有機會參與對窮人的鑒別，窮人也有權力自己確定并考慮他們中先后受益的次序。這方面，印度的綜合農村發展扶貧項目(IRDP)為我國少數民族貧困地區提供了極強的可仿效經驗，即建立公開的區分制度并進行反復核查。因此，可以在少數民族地區建卡貧困人口基礎上產生受援貧困人口名單，然后經由社區大會確認、調整、公布，只要反對者占社區居民一定比例，就重新進行窮人識別工作；對承擔區分窮人工作的人實行責任制。雖然這種方法不能、也不可能解決窮人鑒別過程中存在的全部難題，但它對完善窮人區分機制、避免可能出現的偏差是非常有用的。

總之，少數民族地區反貧困目標瞄準機制。尤其在貧困識別和度量上，是把握少數民族貧困狀況、認識貧困對象、理解貧困深度、評價扶貧政策作用的直接窗口。其具體設計，除了能夠在財力約束范圍內更大地發揮扶貧功能外，更重要的是具有明顯的區域性特征，即反映民族貧困地區地理、人文環境的特殊性。而這種特殊性的體現，除了筆者文中探討內容外，還需要在指標體系選取與開發、貧困人口篩選管理制度安排等方面進一步深入探究。這既是21世紀少數民族地區反貧困行動的實踐要求，也是富有社會責任感學人應予以關注的問題。

[責任編輯：孫 巍]