社會變革中公民政策參與方式轉(zhuǎn)變探析

[摘要]我國社會的全面變革為公民政策參與提供了前提條件。伴隨著我國政治民主化、社會法制化、經(jīng)濟(jì)市場化的不斷深入，公民的參與意識、法律意識、利益意識逐漸形成。與此同時，公民政策參與的方式也發(fā)生了變化，表現(xiàn)在由非理性政治運動式參與向利益性分配式參與的發(fā)展，由單一政治利益群體參與向多元性利益群體共同參與的發(fā)展，由單一的官方參與渠道向多樣化的民間參與渠道的發(fā)展，由失衡性參與向平衡參與的發(fā)展，由表態(tài)性被動參與向智能性主動參與的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]公民政策參與；方式轉(zhuǎn)變

[中圖分類號]D621

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)10-0033-02

伴隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化的進(jìn)程，我國社會處在全面的社會變革時期。變革時期的當(dāng)代中國社會，政治民主化、社會法制化、經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程在逐步加快，公民的傳統(tǒng)觀念和行為方式也在發(fā)生著深刻的變化，公民的自主意識、民主意識、參與意識、法律意識、利益意識等日益增強。社會變革與公民政策參與兩者間存在必然的互動關(guān)系，公民政策參與的心態(tài)和方式深受社會變革的影響，并伴隨著社會變革的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。從理論和實踐上分析我國公民政策參與方式的種種變化，對完善我國的政策參與機制有著重大的現(xiàn)實意義。

一、社會變革與公民政策參與

公民政策參與是指公民以政策主體和客體的雙重身份參與和影響政策過程的行為。從行為學(xué)的角度看，任何人的行為動機和行為方式都是在一定的社會環(huán)境條件中形成又隨著社會環(huán)境的發(fā)展而變化，公民的政策參與行為深受我國社會變革環(huán)境的影響。

1、民主政治的運行為公民政策參與的轉(zhuǎn)變提供了政治前提條件。公民的民主參與意識表現(xiàn)為公民掌握了民主的基本理論，擁有了民主價值觀，強烈的使命感，追求權(quán)益的熱情，承擔(dān)社會義務(wù)的觀念。民主政治是培育公民民主參與意識的基礎(chǔ)，統(tǒng)治階級以其民主公開的行為取向，保證政治過程和方式的民主化，并深刻地影響公民的價值觀和行為方式，使公民能夠依據(jù)民主理論和民主價值觀從事民主活動。公民政策參與正是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。我國社會變革的過程也是我國民主政治建設(shè)的過程，在我國的政治體制改革中逐步引入了權(quán)力下入、參與管理、民主決策、行使權(quán)力、承擔(dān)義務(wù)等具有民主取向的基本價值觀念。加速了民主政治的建立。我國的政治民主化為我國公民民主參與意識的形成和公民政策參與提供了政治條件，公民越來越強烈地意識到：作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應(yīng)當(dāng)強化自己的主體地位，公民再也不僅僅只是滿足于作為公共政策的客體而存在，被動地認(rèn)可和接受公共政策方案，而是強烈地要求向公共決策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，行使作為公共政策主體之一的權(quán)力，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。

2、法制社會的構(gòu)建為公民政策參與的轉(zhuǎn)變提供了法律保障。公民的法律意識是指公民掌握了法律的基本知識，擁有法制的基本觀念，能夠依法辦事、依法律己、依法監(jiān)督、依法行使權(quán)利和履行義務(wù)的意識。社會法制化不僅使公民法律意識得以形成。而且還為公民依法參與社會活動提供了法律保障，民權(quán)得到了法律的確認(rèn)和界定，公民有了參與公共行政的合法程序。伴隨著改革開放以來社會變革的進(jìn)程，我國法制社會建設(shè)不斷深入，在國家政治生活中，逐步引入依法治國、依法行政、依法管理等最基本的法治觀念，各項法律、法規(guī)不斷健全，政策過程逐步限定在法制的框架內(nèi)。我國法制社會建設(shè)為公民政策參與提供了合法的地位和途徑，公民在遵守政府的政策法令，維護(hù)法律尊嚴(yán)的同時，通過法律渠道參與政策過程，維護(hù)自己的合法權(quán)益，向公共決策系統(tǒng)施加影響，強烈要求建立一個法制化的公共政策參與體制，從法律上更加明確自己政策參與的主體地位，明確自己參與政策的方式方法，明確自己在公共政策中的權(quán)利和義務(wù)，要求權(quán)利和義務(wù)的對等。

3、市場經(jīng)濟(jì)的確立為公民政策參與的轉(zhuǎn)變提供了動力條件。在政治學(xué)看來，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為現(xiàn)代公民社會的培育奠定了基礎(chǔ)。市場是培育經(jīng)擠上獨立和政治上自主的社會主體的基礎(chǔ)，以自由、利益、平等為基礎(chǔ)的市場原則在其運行過程中又會不斷地派生出社會的民主意識、自由精神、平等意識、利益意識等，這一切正是培育公民社會所需要的主體品格，市場經(jīng)濟(jì)本身所蘊涵的自由、公正、平等和利益等觀念深入人心，并深刻地影響著人的價值觀和行為取向。隨著改革開放以來我國社會變革的不斷推進(jìn)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制得到確立，市場經(jīng)濟(jì)體制深刻地觸動了我國的政治結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)，改變了計劃經(jīng)濟(jì)條件下“利益無差別”的格局。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化、經(jīng)營管理機制的變化、企業(yè)勞動關(guān)系的變化產(chǎn)生了大批具有獨立利益的法人實體，形成了不同利益的主體，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的多元化，使我國公民政策參與的動力基礎(chǔ)發(fā)生了變化，這種變化促進(jìn)了公民利益意識的形成，為公民政策參與提供了最現(xiàn)實最可靠的動力。公民有了自主利益后，為了維護(hù)自己的利益，必然要求向政策系統(tǒng)表達(dá)自己利益愿望，過問和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關(guān)系重大問題向政府討價還價，施加壓力。

4、公民政策素質(zhì)的提高為公民政策參與的轉(zhuǎn)變提供了智力條件。公民政策素質(zhì)是指公民作為政策主體和客體的雙重身份，以一定文化素質(zhì)和政策知識為依托的政策參與意識和參與能力。公民政策素質(zhì)是公民實現(xiàn)政策參與，發(fā)揮參與功能的基礎(chǔ)。公民政策素質(zhì)的高低，決定了公民能否參與以及參與實現(xiàn)的程度。我國公民政策素質(zhì)的提高，是一個長期的社會歷史過程，是我國社會全面變革全面進(jìn)步的結(jié)果。建國以來，特別是改革開放以來，黨和政府致力于提高整個國民的素質(zhì)，大力興辦教育，提高國民的文化水平，大力宣傳和普及政策科學(xué)知識，提高國民的政策水平。絕大多數(shù)公民基本掌握了與自己生活密切相關(guān)的政策知識，初步具備政策參與能力。公民這種參與能力的獲得消除了公民政策參與的能力障礙，提高了公民政策參與的智力含量。我國公民的這種政策參與能力促使公共政策從狹小的政治精英圈子中解放出來，成為社會化的科學(xué)研究對象，而不再為少數(shù)的政治精英所獨享，學(xué)習(xí)政策知識，參與政策活動已成為現(xiàn)代公民生活中的一項重要內(nèi)容。目前在我國公民社會中，已經(jīng)形成了為數(shù)眾多的民間思想庫和政策分析學(xué)者群，他們能更深入地介入政策過程，參與政策決策的研究和論證，成為政府政策活動的“外腦”。我國公民的政策參與能力已成為我國政府制定政策的一支重要智力支撐力量。

二、社會變革中公民政策參與方式的新變化

通過上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)與我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會全面變革相適應(yīng)，現(xiàn)階段我國公民政策參與的方式較之改革開放前有了明顯的變化，主要表現(xiàn)在如下幾個方面。

1、由非理性政治運動式參與向利益性分配式參與發(fā)展。由于受到意識形態(tài)的制約，改革開放之前，公民的經(jīng)濟(jì)利益?zhèn)€人利益成為人們生活的禁區(qū)，成為革命利益、國家利益的對立物，公民的個人利益沒有擺到應(yīng)有的位置上，與公民有著切身利益關(guān)系的政策參與動機未能提上決策參與的議程，建國初期作為制度建立起來的公民參與到后來逐漸為政治運動所取代，公民利益政治化、革命化，公民政策參與為狂熱的非理性的政治運動參與所替代，表現(xiàn)為一種政治運動式的革命性參與。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，公民的利益意識逐漸形成，“利益原則”得到了社會的普遍認(rèn)同。為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，公民通過政策參與影響政策對社會利益的分配，使社會利益分配對自己更加有利。公民政策參與表現(xiàn)出明顯的向利益性分配式參與的發(fā)展趨勢。

2、由單一性政治利益群體參與向多元性利益群體共同參與發(fā)展。利益群體一般是指人們由于各種特定的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益或社會利益等因素的吸引而組成的群體，主要包括經(jīng)濟(jì)利益群體，政治利益群體和社會公眾利益群體，公民往往通過參加利益群體，借助團(tuán)體的力量去影響政策。政治利益群體是群體政治參與比較顯著的組織，我國的政治利益群體主要是工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等。改革開放前我國公民主要是通過參加與自己有密切聯(lián)系的政治利益群體，參與國家的政治活動，參與政策過程并影響政策。改革開放以來，伴隨著政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的改革，社會階層發(fā)生了分化和重組，引起了社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致了社會生產(chǎn)關(guān)系的變化和社會資源配置領(lǐng)域中的“權(quán)益重構(gòu)”，使我國初步形成了在收入來源、社會地位、生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣等方面有著明顯差別的經(jīng)濟(jì)利益群體和社會公眾利益群體，如實業(yè)資本群體、自由職業(yè)者群體、白領(lǐng)工薪群體，以及各種形式的行業(yè)性、商業(yè)性聯(lián)合會，各種形式的權(quán)益性協(xié)會。各種利益群體從維護(hù)自身利益出發(fā)，競相向政府提出政策訴求，施加壓力，力求政策方案和政策結(jié)果對自身更有利。目前我國已形成了多種利益群體共同參與公共政策過程的格局。

3、由單一的官方參與渠道向多樣化的民間參與渠道的發(fā)展。建國以來，公民參與公共政策逐步形成了兩種可以利用的正式渠道：其一是人民代表大會和政治協(xié)商會議，公民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程；其二是黨和政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會等渠道。這兩種方式其實都是官方渠道，對于廣大公民來說，這種單一的官方渠道難以滿足表達(dá)自己意志和愿望的要求，因而，開設(shè)形式多樣的民間政策參與渠道，全方位地吸收民意是我國公民政策參與的客觀要求。改革開放以來，政治民主化、決策科學(xué)化，特別是社會信息化的發(fā)展，為我國民間政策參與渠道的發(fā)展提供了必要的條件。電視、報刊等大眾傳媒的發(fā)展和社會化、信息網(wǎng)絡(luò)的初步發(fā)展和普及、多種形式的民間調(diào)研機構(gòu)、信息機構(gòu)、咨詢機構(gòu)以及民間政策研究刊物的不斷出現(xiàn)，使公民能通過這些多種形式的民間渠道了解政策信息，表達(dá)政策建議，評價政策效果，表現(xiàn)出我國公民政策參與渠道逐步向多樣化方向發(fā)展。

4、由失衡性參與向平衡參與的發(fā)展。改革開放前，由于政治權(quán)力的高度集中，使我國的公民政策參與呈現(xiàn)嚴(yán)重的失衡狀態(tài)，這種失衡表現(xiàn)在兩個方面：一是公民政策地位的不平衡，公民僅僅只是作為政策客體，而較少作為政策主體參與政策過程，公民政策參與的主體地位不明確。二是輸入性參與輸出性參與的不平衡，公民參與較多地表現(xiàn)為輸出性參與，表現(xiàn)為公民只是被動接受政策的結(jié)果，遵守政府的政策和法令，而輸入性參與則相對不足，表現(xiàn)為政府不能充分吸引公民的建議和信息，民意難以上達(dá)。改革開放后，隨著社會政治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，公民主體意識的增強，政策參與渠道的多樣化，政策體制的不斷完善，這種不平衡狀態(tài)逐步得以改善，公民政策參與的主體地位逐步確立，公民在遵守政策法令的同時還通過各種方式上達(dá)民意、參與政策制定、監(jiān)督政策執(zhí)行、評價政策的效果，輸入性參與不斷增強，表現(xiàn)在輸出性參與與輸人性參與的平衡發(fā)展。

5、由表態(tài)性的被動參與向智能性的主動參與的發(fā)展。由于受政治氣候、公民素質(zhì)及公民政策水平所限，改革開放前，我國公民的政策參與大多是一種非智能性的被動參與，我國公民的政策參與主要是受政治命令、動員或暗示，表現(xiàn)為公民響應(yīng)政府的號召，表明政治態(tài)度，公民在政策參與心態(tài)上是一個被動者，對政策參與表現(xiàn)出一種冷漠感，在這種心態(tài)的驅(qū)使下，公民政策參與表現(xiàn)為走過場式的應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)，大多數(shù)人的參與是隨大流、言不由衷地表示簡單的擁護(hù)，談不上表達(dá)自己的真實愿望要求，提出政策建議。改革開放后由于公民政策參與能力和參與意識的不斷增強，由于公民政策參與主體地位的確立和政策參與渠道的多樣化，公民為了自身利益，政策參與的積極性越來越強，自覺性越來越高，他們通過各種途徑，一方面積極主動地向政府表達(dá)自己的政策訴求，不斷向政府施加壓力，另一方面他們往往通過自己的切身體會，積極主動地對政策和實際作出分析，對政策目標(biāo)、政策設(shè)計方案提出具體的建議，為公共政策制定獻(xiàn)計獻(xiàn)策，表現(xiàn)出向智能性主動參與的發(fā)展趨勢。