芻論村民小組的再定位

[摘要]村民小組由于法律定位不準以及認識上的混亂等原因，造成農村集體所有權的主體之爭，使農村不穩定因素增加。因此應從法律上確定村民小組在農村土地所有權的主體地位；并依據民訴法的相關規定論證村民小組的訴訟主體資格；進一步從制度上確立村民小組與村委會的之間的權利義務的再定位。

[關鍵詞]農村基層組織；村民小組；法律定位

[中圖分類號]F325

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)10-0077-03

現行農村的基層體制是“以家庭承包經營為基礎、統分結合”的雙層經營體制。相當一部分農村基層社會所產生的糾紛和矛盾是由村民小組的定位不準確、農村土地所有權主體不明確、鄉村干部為所欲為、農村集體經濟組織收益分配不公所造成的。這些現象從根本上造成權利義務的錯位，違背了社會公平的原則，造成正義的缺失。因此，將村民小組在現實和立法的角度重新給予定位，權利義務明確劃分、厘清職能則顯得尤為重要。

一、農村基層組織的由來和現狀

1、農村基層組織的變遷

目前的農村基層組織，是1985年政社分離工作基本完成后而成立的。它是由過去的人民公社體制直接過渡而來的。取而代之的是鄉鎮、村、村民小組。由于公社與鄉鎮，生產大隊與村委會，生產隊與村民小組是一一對應關系，因此就順理成章的按照原來區劃進行轉制。從相互的隸屬、土地的劃分、人口的變遷和財產承接的角度看來，似乎只是換了個名稱而已。但隨著農村體制改革的進一步深入，不同層次組織的性質和職能悄然發生了巨大的變化。原人民公社的體制直接承接者——鄉鎮依然構成一級政府。而原生產大隊、生產隊的承接者村委會和村民小組則在功能和性質上發生了根本性的變化。依據《村委會組織法》的第二條：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，在第十條中規定：村民委員會可以按照村民居住狀況分設若于村民小組，小組長由村民小組會議推選。也就是說，現在的村委會已經成為一個村民自治組織，村民小組已是該自治組織的組成部分，基本上否定了原生產大隊和生產隊那種具有濃厚的行政性質的組織結構和管理模式。原生產大隊和原生產隊的組成模式是由1962年頒布實施的《農村人民公社條例》所確定的，其第二條規定：人民公社的基本核算單位是生產隊。根據各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊，也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊。在后來的實踐中，我國農村太多采用了公社、生產大隊和生產隊三級管理的體制。其中第五條第三款規定：生產隊的規模應該根據土地的數量和遠近、居住的集中或者分散、勞動力能夠搭配得開、畜力和農具能夠配套、有利于發展多種經營等等條件確定。生產隊的規模定下來以后，長期不變。從村民委員會組織法來看，基層組織已經是村委會(原生產大隊)，核算單位也應是村委會。明顯的與原來以生產隊(現村民小組)為核算單位的規定不一致。

2、村民小組的現狀

社政分離后，農村采取了家庭聯產承包制度，原來生產隊所統一掌握如耕畜、農機農具等生產資料，現在的單個農戶已經掌握配備。因此，原來以生產隊為基本的生產勞動單位改為以現在的家庭為基本的生產勞動單位，耕地也由原來生產隊的統一耕作變為以家庭自主耕作為主。因此，現村民小組的職能較原生產隊而言，在很大程度上被弱化。加上目前中國農村大部分地區內的村民小組不規范。其內部組織松散且往往以身緣、宗族關系為紐帶。似乎村民小組僅僅成為一個村委會依照村民的居住分布情況而劃分的一個區劃而已，并不具備一級組織所具備的特性和功能。但由于原《人民公社條例》在我國農村施行了二十多年，“生產隊規模定下來以后，長期不變”。所以在村民心目中，最基本的基層集體是村民小組而非村委會。以農村土地被征用為例：一旦某村民小組的土地被征用，土地只能在村民小組的范圍內作以調整。由于土地地界的連接等問題，在村的范圍內作調整的成本太大并且必然受到其他村民小組和村民的強烈抵制。同時，對于征地款的使用和發放，如果面向全村的話，該村民小組本身也會引發強烈反彈。既然村民委員會是一個基層的自治機構，那么村民小組歸根結底也應當是該自治機構之下的再度劃分。如果說村委會是農村社會的基本組織，那么村民小組則應是該組織下最基本的單元。

當前，我國的基層農村，村民小組的存在是不可或缺的。這里面有著深層次的原因，村委會區域人口的定界往往不是以自然村為基礎，而是由幾個自然村共同組成，而每個自然村則劃分為一個或多個村民小組。就村民小組的存在而言，其往往在地域性及人口的組成方面，秉承了原生產隊的班底。因此，村民小組在人口、耕地、財產等方面都具備較強的獨立性。這種獨立性秉承了原生產隊“隊為基礎”的核算體制。劃分村民小組時，并不是簡單的將某一部分人口劃分為一個小組。同時還附加上一定數量的土地和相應的財產。村民小組形成一個集體，在其擁有的耕地和農業資源不變的前提下，因為生死嫁娶而導致人口的變化，并在土地調整、收益分配對也是以該村民小組為基礎的范圍內進行。所以村民小組并不是一級可有可無的組織。在農村絕大部分農民進行集體收益分配時，往往以村民小組為最基本的核算單位。也就是說在村民統一按人口人均分配的機制下。不同的村民小組之間的分配額度是不一致的，村民小組內部之間的分配額則是平均分配。

二、村民小組與農村土地的集體所有權主體問題

土地是農民最根本的生產資料。農村集體經濟組織的一切財產(包括村辦、組辦企業)都是基于土地流轉的積累而來。因此，一個集體組織是否成為農村土地所有權的主體，將直接決定其經濟地位和法律地位。

1、農村集體所有權的主體之爭

我國《土地法》第八條二款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。”然而這里的“農民集體所有”中的農民集體究竟指的是鄉鎮、村以及村民小組的中的哪一個?因此這也就使得農村土地所有權主體的歸屬成為一個具有爭議性的問題。對于農村土地集體所有權的定性，各家之言甚多，對其做了極其有益的探討。當下普遍認為，由于立法的不一致。再加上對“農民集體所有”的理解不盡一致，以及農民集體所有權是秉承過去的公社、大隊、小隊三級所有的模式而來，現在的立法并沒有從根本上改變這“三級共有”的模式。從而造成眼下農村土地集體所有權主體的混亂。

關于農村土地所有權的主體問題。爭論主要集中在農村集體土地所有權的主體到底應該是村委會還是村民小組。第一種觀點認為村民集體(村民委員會)應當是集體土地所有權的常態主體，村民小組范圍內的農民集體和鄉鎮范圍內農民集體不是我國農村集體土地所有權的常態主體，而僅為特例。第二種觀點認為，當前現有的鄉、村、組農村集體經濟組織均不能成為農村土地集體所有的主體，而應創設一定社區農民集體成員大會作為主體行使土地所有權，并制訂章程依法確定農民集體成員大會的地位、職權、組成、召集、議事規則等，充分體現集體成員的意志。第三種觀點認為，在組：村、鄉三級農民集體組織中，村民小組擁有絕大部分耕地的所有權，是最大的土地所有權主體。

2、認定農村土地所有權主體，要從集體所有權的特殊性著手

集體所有權是集體成員安身立命的根本所在。在我國缺乏對集體組織成員有效社會保障的前提下，集體所有權成為集體組織成員最低保障的基礎。土地對于農民來說是最基本的生產資料，是賴以生存的最根本的保障。現在，廣大農村基本上以村民小組為土地所有的最基本單位。如以農村土地征用為例，如果一旦某個村民小組的土地被征用，失去土地的則是該村民小組的村民。如果進行土地調整，也只是在村民小組內部進行土地調整，預示著整個小組成員的人均耕地減少。從村委會所轄的其他小組調整土地給該小組，在實踐中是絕對行不通的。因為這樣做將要打破土地的相鄰性和土地承包的穩定性。而且還必將導致將土地調整出來的村民小組的強烈反彈和其成員的強烈反對。農民視土地為生命，無論如何他們是不愿意失去的，哪怕是調整給同在一個村委會的別人。因此，村民小組作為農村土地的權利義務的獨立承擔者，應當就此認定村民小組是農村集體土地的所有者。

3、應從法律上確定村民小組的土地應歸屬于村民小組所有

《土地管理法》第十條規定：農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。《農村土地承包法》第十二條規定：農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。上述規定，元一例外的提到了村民小組在農村土地經營中的關鍵地位。村民小組在農村集體土地的經營管理中，成為農村土地的經營管理者，而經營管理權雖然并不等同于所有權，但法律對農民集體土地所有權的主體并沒有明確規定之前，應當認為行使管理經營所有權的主體系土地所有權的主體，畢竟村民小組也是農民集體的一種代表形式。

三、村民小組的訴訟主體資格問題

農村集體經濟組織形式以鄉鎮、村民委員會和村民小組為主。其中，鄉鎮、村民委員會作為民事訴訟主體是沒有爭議的。然而村民小組是否能作為獨立的民事訴訟主體，卻倍受爭議。有觀點認為：村民小組不是法人組織，并且缺乏承擔民事責任的能力，應當以村民委員會的名義來參加訴訟。其法律依據是《中華人民共和國土地管理法》第十條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條三款規定：村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產。以此認定村委會是農村土地的所有者、村民小組的領導者，是代表村民小組活動的民事主體。另一種觀點認為，村民小組能否成為訴訟主體，應當從村民小組承擔權利義務的實際能力加以考量。如果符合民訴法關于訴訟主體的相關規定，是可以作為訴訟主體來參與訴訟的。

通過比較，筆者認為，村民小組可以作為民事訴訟主體來應訴。首先，依據《民事訴訟法》第四十九條第一款規定：公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人。很顯然，如果村民小組成為訴訟當事人，就必然歸屬到“其他組織”中去。而最高人民法院《關于適用(中華人民共和國民事訴訟法)若干問題的意見》第四十條規定；民事訴訟法第四十九條規定的其他組織是指合法成立，有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。村民小組如果能滿足合法成立、有一定組織機構、有一定財產這三個條件，使可認定其具備民事訴訟主體的資格。而村民小組具備以下法律要件：《村民委員會組織法》第十條規定：村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選。說明村民小組的成立是有法律依據的。“小組長由村民小組會議推選”說明村民小組是“有一定組織機構”的。能否成為訴訟主體的關鍵問題是村民小組是否有“一定的財產”，以有效地行使其相應的權利義務。《農業法》第十一條第=款規定：“村民集體所有的土地已分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。”也就是說，在《土地管理法》出臺前，村民小組是秉承原生產小隊的土地、人口、資產等而形成的。無論是《農業法》還是《土地管理法》均提到：“已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織經營、管理。”以上從法律規定論證了村民小組對土地的經營、管理權。在實踐中，常以村民小組為單位來發包土地和租賃相關財產，甚至有的地方還以組為單位開辦村辦企業并生成收益。絕大部分的農村集體經濟組織的收益分配，是以村民小組為單位核算進行的。所以，無論就訴訟法和實體法的層面來說，村民小組都有自己的獨立財產來承擔相應的權利義務，符合《民訴法》及其司法解釋的關于民事訴訟主體的相關規定，可以獨立作為民事訴訟主體參加訴訟。

四、村民小組與村委會的關系

《村民委員會組織法》頒布后，將村委會定格為基本的核算單位，并且簡化了村民小組的組織結構，就其規定而言，僅設一名小組長。而小組長在沒有會計、出納等相關人員配置的情況下，并不能形成一級有效的領導組織。從另一個方面來說，這在人力物力上也是一種節約。村委會是一個自治組織，并沒有法定的固定財政和經費來源，村民小組更是如此。如果給一個村民小組配備專職的財務人員及職能部門，無疑會加重村民小組成員的經濟負擔。筆者認為應當建立一種機制，既能維護村民小組的利益，又能使農村的基層組織機構的設立運作符合法律規定。

村民小組具有相對的獨立性，其獨立性只能在村委會統一管理下體現。在大部分農村中，對于農村集體經濟組織還未建立或完善的狀況下，只能由村委會或村民小組來行使對農村集體經濟組織財產的經營管理權。

以村委會為單位核算并不是在該村的范圍內吃某個村民小組的“大鍋飯”。從某種意義上來說，以村為單位的核算應當是村級財務部門對村民小組財務支出等情況的一種代管。在與其它組織發生如征地等法律關系時，以村委會的名義或由村委會牽頭對外交涉并鑒定相關協議。也就是說，在這里村委會更象是一個代理或代管機構。這一點也基本符合村民組織法所規定的村委會是“自我管理、自我教育、自我服務”的職能。應當體現村民自治中，以村民小組為最基本單元，村民委員會為單位的一種自治。在村民自治中，應當充分體現和尊重村民意愿。現代市場經濟體制下，由于以家庭形式進行經營的狀況缺乏競爭力，因此就有必要使農民聯合起來，農民集體經濟組織以村委會、村民小組等組織為基礎進行組建，無疑是一種極好的組織形式。應當明確強化村委會的職能。在完成村委會的職能時，又應當賦予與村委會一定的權利。由于村委會組織法頒布施行后，外界同農村基層組織發生諸如征地等情況往來時，也只愿意和村委會發生往來。對于發生往來的過程中，村委會所承擔的權利義務。元一例外都要落實體現。

綜上所述，應當從現實和立法的角度確定村民小組土地所有權主體地位和訴訟主體資格，進一步確立村民小組與村委會權利義務關系，從而加強農村基層體制建設，充分發揮村民小組的積極作用，減少農村各種矛盾與糾紛，促進全社會和諧穩定的發展。

[責任編輯：王潤秋]