欠發達地區農村公共產品投入機制創新探析

[摘要]當前，欠發達地區農村社會公共產品的供給方面存在諸多問題，已嚴重制約了區域經濟社會的發展。要解決這些問題，必須進行機制創新：重點供給的決策機制創新、供給方式創新、行政管理制度的創新以及財政資金投入效益的創新等。

[關鍵詞]欠發達地區；農村；公共產品；機制創新

[中圖分類號]F32

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)10-0084-03

一切國家在由傳統社會向現代社會轉變過程中，農村社會的轉變始終具有關鍵意義?？梢哉f，沒有欠發達地區農村的和諧發展，就不可能有中國農村和整個社會的和諧發展。構建社會主義和諧社會，重點和難點在農村；構建社會主義和諧農村。重點和難點在欠發達地區。當前，欠發達地區農村社會公共產品的供給方面存在的問題，已嚴重制約了該地區經濟社會的發展。因此，解決好欠發達地區農村公共產品供給，對于農村生產發展、農民生活的改善乃至和諧農村的構建意義重大。

一、欠發達地區農村公共產品供給方面存在的問題及原因

公共產品供給問題，其實質是作為具有非對抗性、非排他性性質的社會資源應如何配置的問題。資源配置的首要原則是效率原則，公共產品供給也應首先遵循這一原則，即不論公共產品的提供方式如何，都應滿足社會福利最大化的要求。但是，由于我國農村公共產品供給的自上而下的供給機制、鄉鎮財政的財力不足，較少顧及需求者的需求信息，特別是欠發達農村生產力落后、經濟總量小，綜合實力差、貧困程度深、社會發育程度低、人口整體素質不高、生態環境脆弱等特點，現行欠發達農村公共產品供給效率還比較低下。

1、與居民生活直接相關的公共產品匱乏。如供氣、供熱、供水設施等發展幾乎尚未起步，另外，道路、電網、通訊網絡、公益項目、文化娛樂設施項目等基本公共產品十分匱乏，這些項目在城市地區供應比較充裕，提供主體通常是地方政府，建設資金主要來自于財政撥款， “擁擠”的產品也有“私人”投入(電話初裝費、煤氣配套費等)。對于這些公共產品的管理，也有比較完備的管理體系。而大多數欠發達農村至今還沒有享受到基本的公共產品，即使有的地方建設了生活所用的道路、自來水等公共基礎設施，但建設資金基本上來自于農民的集資，并非是以政府為主體通過財政撥款方式向當地居民提供。

2、農民急需的公共產品嚴重不足。家庭承包制使農民的生產分散化，但是，各農戶的生產對象和生產過程存在共性，即都是在土地上耕耘，都需要良好的大型水利灌溉設施、大型農用固定資產以及良種的培養等等，而欠發達農村農民收入普遍較低，由每個農戶對其自行修建、購置和研制是不可能的，也是缺乏效率的。但是，這些公共產品是產量穩定和增長的保證，是農民急需的，所以必須由政府或集體進行供給。同時，欠發達農村由于交通不便，信息閉塞，常常因缺乏市場供求信息盲目生產，所以才會經常出現產量增長而收入反而下降的現象。雖然國家已開始關注這些公共產品的供給狀況，對其增加了投入，但仍然不足。

3、涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。農村的教育、醫療衛生、環境保護等對提高農民素質和農村的可持續發展具有重大的意義。然而在地方政府財力的限制下，欠發達農村教育供給不足，學校的數量和教師的質量無法滿足農村的需求。再如我國農村醫療保障普遍缺乏，近年來農民收入增幅緩慢，農民因病致貧、因病反貧逐年增多。由于政府對農村衛生防疫投入不足以及現行的醫療衛生防疫能力的限制，農民身體素質下降，影響了農村社會的進步和可持續發展。我國人口的增多、鄉鎮工業的發展，欠發達農村的生態環境惡化迅速，加之一些地方政府單純追求短期的經濟發展，甚至鼓勵經濟效益好但污染嚴重的企業擴大規模、提高產量，把環境保護的責任留給下一任政府，給農村的可持續發展帶來重大的危害。

4、一些公共產品的提供損害農民利益。筆者調查發現，西部一些發展較落后的貧困縣區不切實際地修建公共設施、樓堂館所、城市形象工程歌舞劇院等，美其名曰：建設新農村，提高農民的生產、生活條件，實質上這些公共設施的利用率極為低下，浪費了大量錢財，農民根本消費不起，而地方政府卻樂此不疲，究其原因不外是領導可以有此硬件而遷升，甚至還可以因此建設而致富。此外，政府機構作為公共產品的一種(注：本文認為：由于政府機構和政府決策具有非競爭性和非排他性，所以可以將它們認定為公共產品。在余永定、張宇燕鄭秉文主編的《西方經濟學》中，也將法律、法規及政府經濟措施列為純公共產品。)，它的供給也應遵循效率原則。我國現在的鄉政府機構卻是機構臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經費，而且辦事效率極差，對農民來說，這樣的公共產品供給顯然過剩。

此外，在欠發達農村，一些政府官員未開展周密的調查分析，就草率地決策，不顧欠發達農村區位條件、資源稟賦、人文環境條件等實際情況，引導甚至強制農民轉換產品品種，常常給農民帶來嚴重的后果。一些政府部門為了本部門的利益，在向農民提供良種、化肥時，以次充好，損害農民利益等。

欠發達農村公共產品供給不僅存在上述效率較低的問題，在某些方面也有失公平。主要是欠發達地區城市與農村公共產品的不公平性。雖然同屬我國國民，但城市居民與農村村民的待遇卻大不相同。一方面，城市居民享受著優越的市政設施條件，發達的交通、整潔的環境、低廉的基礎教育，而農村居民卻與此無緣；另一方面，在農村公共產品供給條件遠遠低于城市的不平等狀況下，農民為享用這些公共產品，還要交納其他費用為公共產品的私人供給和制度外供給提供資金。

由此可見，欠發達農村現行公共產品供給制度在效率和公平兩個方面都存在不足之處。造成這種狀況的主要原因：

一是地方政府財政困難加劇，沒有財力提供農村公共產品。我國農村稅費改革是在1994年建立的“分稅制”財政管理體制框架內進行的，在對“分稅制”財政管理體制的完善進程中，基本取向是財權逐步向上級政府集中，然而。事權劃分卻脫離于財權劃分，基層政府承擔了與財力極不相稱的事權。現在地方政府是用42.7％的相對財政收入支撐70％的財政支出責任，而分稅制前這一比例是68.4％:59.0％。加之欠發達農村由于受資金和資源環境的影響，無力發展工業，第二產業基本空白，由于缺乏財力，公共產品供給缺乏來源，導致供給不足。

二是各級政府對農村公共產品的供給責任劃分不清。農村稅費改革后，中央、省級政府財權增大了，但并沒有相應承擔起公共產品的供給責任，而是只給少量轉移支付，把供給責任推給縣鄉政府和農民。由于鄉鎮政府機構改革困難，人浮于事，大部分轉移支付變成吃飯財政，這樣，農村公共產品的供給責任，仍然主要落在農民身上。從公共分配理論看，無論是城市居民，還是農民，只要向政府交納稅收后，政府就有義務向納稅人提供公共產品；從公平原則出發，政府對“弱勢群體”應無償提供特殊資助；政府的收費行為只是在提供了有償服務時才能發生。因此，全國性的公共產品，應當由中央政府供給；地方性的公共產品，應當由各個不同的地方政府分頭供給；只有社區性的公共產品，才由農民集資供給。但在實際中，中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任劃分上不盡合理，本來應該由上級政府提供的公共產品，卻通過政府權威轉移事權交由下級政府和農民提供。而欠發達地區政府財政困難，農民經濟實力有一限，導致農村公共產品供給缺少資金，供給不足。

三是長期非均衡發展戰略的影響。我國建國后長期實行非均衡的發展戰略，以農補工，以鄉補城，農村公共產品的供給責任，基本上由農民自己承擔，國家缺少投入。由于農業生產的大部分剩余被用于支持城市，市場化改革后農村的資金、人才等生產要素由于追求利益最大化的理性選擇，也大多流向城市，導致農村公共產品的供給缺少所需的人力和物力。

四是“自上而下”的供給決策機制的影響。在這種機制下，農民缺少對農村公共產品供給決策的參與權。目前農村公共產品的供給大多由各級政府部門自上而下決策，進行強制性供給，農民沒有參與權(一事一議除外)。在目前的干部考核體制下，地方政府的施政目標并不一定與農民的需求吻合，因此導致政府供給與農民的需求脫節。結構失調。

二、欠發達地區農村公共產品供給機制創新對策

解決欠發達農村公共產品的供給問題必須緊扣欠發達農村經濟基礎、資源稟賦、自然環境和人文歷史等多種要素，按照兼顧效率與公平的原則，園地制宜地創造適合本地區實際滿足農民生產、生活需要和農村可持續發展的公共產品供給模式。這需要打破陳規，鎖定目標，創新制度。

1、創新農村公共產品供給決策機制。建立“自上而下”和“自下而上”相結合的決策機制，因地制宜地提供農民急需的公共產品，提高公共產品的供給效率。欠發達農村公共產品供需的矛盾，反映出公共決策不合理而導致的社會資源配置扭曲，因此，農村公共產品供給制度的完善，必須解決決策權的配置問題。當前，農村公共產品供給結構失調的一個重要原因，在于集體決策沒有以群眾個人決策為依據，沒有真正做到“自下而上”，而是主觀性的“自上而下”。因此，保證公共產品供需協調的關鍵，是充分尊重廣大農民的需求意愿，給予農民需求表達權。這在西方經濟理論中有明確的表述。西方經濟理論認為，由于在消費者和供給者之間存在著信息不對稱，供給者無視消費者的需求，就無法達到公共產品的供求均衡，無法實現公共產品的最優供給，為此經濟學家采用了一種迂回的解決方式，即在兩者之間插入一個媒介，運用民主機制進行公共選擇，最大化地顯示消費者對公共產品的偏好信息。我國許多學者據此提出建議：通過建立公共產品的需求表達機制，給予農民充分的民主權利。然而在欠發達農村，由于農民對公共產品偏好的顯示是非全面的，以及農民的相對非理性特點，尚不具備運用公共產品最優供給模型的假設條件。因此，在尊重大多數農民需求表達權的基礎上，可以建立政府與農民共同決策的機制，以提高農村公共產品的供給效率。為了保證這種“自上而下”和“自下而上”相結合的決策機制的順利進行，還必須做好兩點：(1)改革社區領導人的產生辦法。需求意愿表達出來以后，對某一具體的公共產品，最后的決策還得由政府做出。這就進一步要求改革社區領導人的選拔制度，村級領導人應真正由本社區農民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排。通過選舉約束使他們真正對選民負責。建立一套使社區領導人的當選與否完全取決于本地選民、而與其他任何因素無關的制度安排。(2)建立有力的監督機制。增加公共資源使用的透明度，是進行監督的有效手段之一。應進一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權和監督權。只有從這幾方面改革農村公共產品決策機制，才能真正保證農村公共產品的供給符合農民意愿。

2、改革、創新欠發達農村公共產品供給方式。首先要破除城鄉分割的“二元”公共產品供給模式，堅持城鄉一體化，創建符合國際慣例、城鄉統一、均衡、公平、公正的現代公共產品供給制度。西方經濟理論認為，政府最重要的職責是供應公共產品。鑒于農村公共產品本身具有的多層次性，既有全國性的，又有地方性和社區性的。理論上，全國性公共產品應由中央政府提供，地方性公共產品應由地方政府提供，而社區性公共產品應由社區提供。不過，根據我國的具體國情，分稅制后財政收入由地方向中央、省級政府集中的趨勢明顯，中央和省級財政收入相對豐裕，縣鄉財政普遍“吃飯”都非常困難，因此，在新體制中，應考慮到欠發達農村的具體情況，以中央、省兩級政府為主導。對于農村基礎教育等全國性公共產品，應由中央政府提供：對于鄉村道路建設、農田水利設施建設、農村電網改造、有線電視網絡等地方性公共產品，應主要由省級政府“出錢”，縣鄉政府“辦事”的方式來解決：“一事一議”方式僅限于“社區性”公共產品，由社區內農民集資解決。逐步建立起適應社會主義市場經濟要求、符合國際慣例、城鄉統一均衡、公平公正的現代公共產品供給制度。其次要打破單一供給機制，引入市場供給機制。公共產品既可以由政府的公共預算直接供給，也可以通過政府的力量籌資而經由非政府機構間接提供，采用市場化的供給且不同的供給方式可以并行。且前，我國農村人口占總人口的66％，人口眾多，而且分布廣泛，公共產品供給缺口又比較大，在這種情況下，要建立起適應農村經濟和社會發展的農村公共產品供給體系，單方面依靠政府的力量提供顯然存在著困難。即使稅費改革后國家掌握了較大財力，但畢竟不是十分雄厚。因此，應在堅持政府公共預算直接供給為主的原則下，采取市場化的方式，私人部門投資，政府在政策上給予優惠，多渠道籌集農村公共產品發展資金。

目前的情況下，從欠發達農村實際情況出發，實施農村公共產品市場化供給可以從以下幾方面人手：①鼓勵企業與非政府組織積極參與農村公共產品的提供，將公共產品供給建立在市場機制、社會參與和政府自身變革的基礎之上。②構建有效的市場化競爭機制。目前，我國農村公共產品供給市場化競爭機制嚴重缺失，行政壟斷依然嚴重，公共產品供給主體單一化，供給質量低下。效率不高。為此，政府應合理界定農村公共產品的產權，尋找政府與市場的合理界限，努力實現“利益最大化”。

3、創新農村行政管理制度。我國基層政府財力吃緊，無力提供農村公共產品，除了稅費改革的安排造成以外，與鄉鎮政府機構臃腫、人員龐雜、吃飯財政有著密切關系。根據國家統計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查，平均每個鄉鎮黨政內設機構16個，平均人員158人，超過正常編制的2-3倍；平均每個鄉鎮下屬單位19個，人員達290余人，嚴重超編。因此，借鑒國外行政管理制度的經驗，從欠發達農村地區行政管理制度的成本——收益比較角度出發，可以考慮撤銷鄉鎮級政府和財政，將原來由鄉鎮級政府應該執行的公共服務和公共產品提供職能收歸縣級政府；公共服務職能由縣級相關職能機構執行；縣級轄區內不同地區公共產品的提供，可以通過建立鄉公所來實施。中國歷史上，由于小農經濟剩余太少，自秦置郡縣以來，歷史上從來是“皇權不下郡縣”。新中國成立以前，縣以下雖然設立派駐性質的區、鄉公所，但并不是一級政府，不設財政。農村仍然維持鄉村自治，地主和自耕農納稅，貧雇農不繳稅。區、鄉公所的職能主要是協助政府收稅，調解村與村、村民與村民的爭訟。這種政治制度得以延續幾千年的原因在于統治層次簡單、冗員少，運行成本低。農村稅費改革后，鄉鎮政府收稅功能不復存在，義務教育作為純公共產品由各級財政分擔，鄉鎮政權已經是一個空架子。如果改制為鄉公所，鄉以下實行村民自治，則不必建立約7萬個以追求自身利益為第一目標的鄉鎮完全政府，不必設立完全財政和“六套班子”。這樣，既能消減財政支出，減輕農民負擔，也能滿足農民對地方性公共產品的需求。同時，隨著鄉政府建制的撤銷，應同時發展農民合作組織等農村非政府組織，以替代鄉鎮政府的部分職能，填補鄉鎮政權撤銷后留下的權力空白。此外，應進一步明確村級集體組織自治性質。使村委會成為村民公共產品偏好的真實代表者。

4、提高財政資金使用效益。對欠發達地區以貨幣投入為主改為以實物投入為主。新農村建設的一個主要內容是農村基礎設施的建設，農村村容村貌的建設，因此，對建設材料種類、品種的需求大致相同。根據1998年以來國債資金為主加強基礎設施建設的經驗，為了加快農村基礎設施和農村村容村貌建設的速度，可以考慮采取由上級財政通過政府采購的方式購買鋼材、建材、水利設施、電信廣播器材、家用電器等產品，向農村進行實物投資。形成一種特殊的轉移支付。例如，農村公路建設，政府可式行補貼瀝青、水泥，部分現金這種方式，鼓勵農民出工出力，共同提供鄉村道路這一種公共產品。新村莊建設和舊村莊改造，政府可以試行補貼鋼筋、水泥、自來水管、電攬電線、電話座機等。城市飲用水水源地保護可以給農民補貼電費、發放電磁爐。可在貧困縣試行發放義務教育券和免費午餐方式提高農村義務教育入學率。繼續推動村村通(通路、通電話、通電視)，退耕還林，退牧還草，彩電進萬家等等。這樣不但可以有效避免貨幣形式投資所容易發生的資金被層層截留、挪用的問題，而且可以解決部分行業的產品過剩問題以及農村基礎設施建設、農村村容村貌建設的工程質量等問題。

[責任編輯：黎 峰]