黨代會常任制的黨內權力架構初探

[摘要]黨代會常任制試點必須堅持合法性和有效性相統一的原則、邏輯一致原則、職能劃分原則、整體推進原則，通過完善選舉制度，設立黨代會常設機構，理順黨代會、全委會、常委會之間的關系，調整黨代會、黨委、紀委之間的關系來科學建構黨內權力構架。

[關鍵詞]中國共產黨；黨代會常任制；黨內權力架構；

[中圖分類號]D22

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)10-0043-03

黨的十六大以來，全國各地廣泛開展了市、縣黨代會常任制的試點工作。從各地試點單位的經驗總結和理論界的論述中可以看出，黨的代表大會常任制的科學內涵主要包括三個層面：一是實行黨的代表大會年會制，二是實行黨代表常任制，三是科學建構黨內權力構架，保證黨的代表大會成為黨的最高決策機關和監督機關。目前，市、縣黨代會常任制試點在黨代會年會制和黨代表常任制層面突破較多，而對黨代會常任制的核心層面——黨內權力的科學架構突破較少，基本上同于黨內傳統領導體制和權力格局，致使這一改革面臨這樣的困境：黨代表作用的發揮初顯端倪，而黨代會常任制的制度功能卻鮮有顯現。這就促使我們思考：黨代會常任制的黨內權力架構的內涵是什么?黨代會常任制的黨內權力架構應堅持什么原則?黨代會常任制試點需要通過什么樣的路徑來推進黨內權力的科學架構?這些問題是本文要嘗試回答的問題。

一、黨代會常任制的黨內權力架構及其基本原則

對于任何科學研究而言，為研究對象下一個規范科學的定義是研究的前提條件和基本依據。黨代會常任制的黨內權力架構也不例外。所謂“黨代會常任制的黨內權力架構”，筆者認為，主要指的是要改變黨代會非常任制下的黨內權力關系倒置和實際上的個人集權的權力結構特性，以建立健康、合理的授權鏈為邏輯起點，以設立黨的代表大會常設機構為組織載體，全面調整黨內權力結構體系，明確黨代會在黨內的最高權力機關地位，合理安排黨內決策權、執行權、監督權“三權”分設及權力各部分之間的關系，建立黨內權力運行的科學體系。這一定義包含四個基本點：一是要按照健康、合理的授權鏈選舉產生黨內權力機構；二是要設置黨的代表大會常設機構；三是要健全黨內權力運行機制，即黨內權力機構之間權力關系的制度安排；四是要達到改變黨內權力關系倒置和個人集權的目的。

近年來，市、縣黨代會常任制試點的黨內權力架構久久難以突破，固然有很多原因。但是，不可否認，不堅持科學的原則，就不會設計出科學、有效的黨內權力構架。為此，必須明確以下主導原則：

1、合法性和有效性相統一的原則。合法性和有效性是構建體制的最基本原則。合法性和有效性相統一，就是“在合法性不受損害的前提下，應當盡可能提高效率”。黨章規定，黨內一切權力屬于全體黨員。沒有黨內權力主體的授權，黨內權力機構的產生和運作就沒有合法性和權威性。授權是黨內權力科學架構的基礎和前提。這就必然要求黨內權力架構在保證黨的領導的前提下落實全體黨員的選擇權。同時，黨代會常任制權力架構要提高權力運作的有效性。如果，在黨代會常任制試點中，只是為了理順黨的代表大會、全委會、常委會之間與黨的代表大會、黨委、紀委之間的關系，而妨礙了黨內權力的正常運行，該用的權力不能用，該有的權力沒有。那么，這種架構就是不可取的。所以，在試點中，要把權力架構的原則和目標放在如何確保和有利于黨內權力架構的合法性和有效性上，在保證黨內權力機構合法性的基礎上，使黨內權力很好地運轉起來。

2、邏輯一致原則。邏輯一致原則，是指“只有同一母系統內的各個系統遵循同樣的邏輯運行時，整個系統才是良性互動的”。在母系統和子系統之間，在各子系統之間，存在著內在的邏輯聯系。如果一個系統按照一種邏輯運作，而另一個相關系統按照另一種邏輯運作，兩者之間必然發生矛盾、沖突。并且必然以一個系統的否定而告終。比如，“實行黨的代表大會常任制，是使黨的代表大會成為黨內唯一的最高領導機關的邏輯必然”。但在試點中，黨代會的常設機構掛靠在黨委的組織部門，根本不具備黨內最高權力機關、最高決策機關和最高監督機關的職能、性質和地位，很難發揮黨的代表大會在閉會期間的作用，最終成了黨委的“民意機構”。由于違背了體制設計的邏輯一致原則，有些黨代會常任制試點進展到一定程度時，就難以繼續而走向形式化、表面化。

3、職能劃分原則。科學建構黨內權力構架，不是反對集權，而是制約集權，“使黨內必要的集權真正成為提高黨的領導水平的有益力量，而不是危害因素”。黨代會常任制條件下的黨內權力架構，其本質是在保證黨的集中統一領導的前提下，實現權力結構的相互平衡，“而這種平衡是以職權劃分為原則，以必要的分權和自主權為基礎”。“沒有科學的正確的職能職權的定位，各種權力就會因交叉而難制，權力膨脹也勢必成必然。”因此，克服過分集權的弊病，應當“適當地分權，正確處理集權和分權的關系”。在黨代會常任制試點中，應當遵循決策權、執行權、監督權分開的原則，依據黨內權力機構的地位和優勢，科學劃分各自的職能權限。

4、整體推進原則。黨代會常任制是一個牽一發而動全身乃至涉及政治體制改革的系統工程。“它牽涉到黨內選舉、黨員權利的實現與保障、黨內權力機構的設置與運行、黨內監督新舊資源的整合，以及與人大、政府、政協關系的重設與運行等多重復雜關系。”這些多重關系的破解，決定了黨代會常任制改革需要整體考慮，環環相扣，逐步推進。而黨內權力架構作為黨代會常任制改革中的核心和關鍵部位，并不是孤立于其中的一個單項改革。在黨代會常任制試點中，黨代會年會制和黨代表常任制改革為黨內權力架構奠定基礎，而黨內權力架構既有利于鞏固黨代會常任制試點的成果，又有利于推動黨代會常任制試點的深化。三者相互聯系、相互制約、相互配合。但在實踐中。黨內權力架構與黨代會年會制和黨代表常任制改革相脫節，影響了黨代會常任制試點工作的進一步開展。因此，對黨代會常任制試點要通盤考慮、整體設計，以黨內權力的科學架構為目標，開展各項改革，實現良性互動發展。

二、黨代會常任制的黨內權力架構的路徑選擇

根據市、縣黨代會常任制試點的黨內權力架構的現狀分析和原則分析，筆者認為，科學建構黨內權力的構架應著重從以下四個方面人手：

1、完善選舉制度。黨代會的權威來源于全體黨員的授權。完善選舉制度，理順黨內權力的授受關系，是黨代會常任制條件下黨內權力架構的邏輯起點。“理順了權力的來龍去脈，也就解決了掌權者向誰負責的問題，從根本上杜絕權力失控就有了前提；權力來源的問題不解決，任何民主舉措，即使一開始非常有效，最終仍然會流于形式。”四川雅安的試點實踐證明，“在黨代表的產生中，沒有自愿報名，普通黨員的被選舉權就無從體現；而沒有被選舉人的競爭承諾，黨員的選舉權就會因為沒有比較而無從選擇。這兩個必經環節的實施，改變了過去不少黨員的厭選和冷漠，調動了其參選熱情，有利于使黨代表和黨代會獲得政治學意義上的合法性”。完善選舉制度，一要建立起真正充分體現選舉人意志的逐級授權的選舉制度。具體來說，就是“要在層層充分體現選舉人意志的基礎上，建立起這樣一個選舉鏈、授權鏈：黨員(選舉)——黨代表(選舉)——全委會(選舉)——常委會”；二要制定“選舉人隨時撤換黨代表”、“黨代表隨時撤換委員”的制度。通過剛性有效的制度，保證黨代表對選舉人負責，黨的各級委員會和委員對黨的代表大會負責，確保黨的一切權力屬于全體黨員。

2、設立黨的代表大會常設機構。多數學者認為，選舉產生黨的代表大會常設機構，是使常任制的黨的代表大會正常運行和經常發揮作用的基礎，也是解決黨的“最高領導機關”長期虛置、功能和作用不能正常發揮的制度保障。黨的代表大會的常設機構是黨代表和黨的代表大會充分行使職權的組織載體，是黨代會常任制條件下黨內權力架構的核心支柱。需要注意的是，黨的代表大會常設機構“必須由黨的代表大會選舉產生”，并明確賦予常設機構在代表大會閉會期間所擁有的黨內最高決策權和最高監督權，使常設機構成為在大會閉會期間的黨內最高權力機構。“只有這樣，才能避免在制度上給黨的其他機關代替代表大會職權留下客觀的時間和空間。”

3、理順黨代會、全委會、常委會之間的權力關系。如何規范黨代會、全委會、常委會之間的權力運作，解決三者之間的權力倒置、權利碰撞、權利交叉的問題，是科學建構黨內權力構架不可回避的理論和現實問題。對此，要注意三點：

第一，合理劃分三者權限。湖北羅田縣在試點中取消了常委會，實行縣委委員制。就目前決策實際來看，“如果簡單地將黨代會代替全委會，或者用黨委全委會代替常委會，都將出現民主充分但集中緩慢，影響決策效率的問題”。理順三者關系，關鍵在于在理順三者權力授受關系的基礎上合理劃分職權。可以在原則上這樣設計：“黨代會主要負責審議并決策年度工作的大政方針和主要目標任務；全委會負責審議并決策設計面廣、重要的單項工作；常委會負責日常工作的研究決策”。這樣一來，從決策的角度來看，黨代會、全委會、常委會各自的職權也就一目了然了。

第二，提升黨代會職權。“有必要考慮適當擴大代表大會的選舉權限，使其除了選舉產生同級委員會之外，還可以直接選舉產生同級委員會的常委會和正副書記。只有這樣，才能使黨的各級委員會成為名副其實的黨的最高領導機關，才能使黨的各級領導班子真正對同級代表大會負責并接受監督。”

第三，推行全委會票決制。關于“三重一大”的問題，堅持先議后決、決議分離的原則，實行全委會票決制。其“實質是通過健全決策程序來調整權力重新配置，平衡權力關系”，將權威中心從常委會移向全委會，使全委會權威大于常委會權威。

第四、調整黨代會、黨委、紀委之間的權力關系。黨代會、黨委、紀委之間的權力關系，是黨內權力結構的外在形態。多數學者贊同列寧晚年提出的思路：建構以黨的代表大會、黨的委員會和黨的紀律檢查委員會為三個支點的黨內權力運行體制。

黨代會常任制條件下，可以這樣設計：確立黨的代表大會以及常設機構在同級黨組織中的最高權力機關地位，行使最高決策權和監督權；黨的代表大會選舉產生的黨的委員會。作為其執行機關；黨的代表大會選舉產生的黨的紀律檢查委員會，作為黨內專門監督機關；黨的委員會和紀律檢查委員會向代表大會負責，受代表大會及其常設機構的領導和監督；紀委不受同級黨委領導，如兩者有不同意見，提交紀委與黨委聯席會議解決，解決不了，提交黨的代表大會。三大機構的框架設計遵循了權力運作的客觀規律，體現了黨內分權的原則。對此，有人心存疑慮，害怕妨礙黨的集中統一領導，陷入三權分立的窠臼。需要指出的是，這種體制與西方的三權分立是不同的，黨內最高權力由黨代會及其常設機構來掌握，黨委和紀委由黨的代表大會產生，受它制約。當然，調整黨代會、黨委、紀委之間的權力關系，是一個較長的過程，需要在黨代會常任制試點中不斷調試加以完成。

[責任編輯：黎 峰]