新農村建設中失地農民面臨的問題及對策

[摘要]失地農民問題不僅僅是經濟社會發展問題，也是嚴肅的政治問題。如何解決好失地農民問題，是衡量社會和諧發展的一個重要因素，也是加速推進社會主義新農村建設、實現經濟社會又好又快發展的重要前提。文章通過對江蘇省部分地區失地農民基本生活及就業情況進行調研，分析存在的問題以及對問題的普遍性進行研究，提出了改革農地征用制度、調整利益分配機制、建立失地農民生活保障制度以及強化政府第一責任制等建議措施。

[關鍵詞]失地農民；征地補償；保障制度；分配機制；制度創新

[中圖分類號]F32

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)10-0087-04

當前，在不斷推進農業工業化、農村城鎮化、農民市民化進程的同時，經濟社會發展也產生了一些不協調現象，失地農民問題就是其中的典型問題之一，該問題可能成為影響社會穩定發展的重要因素。黨的十六屆六中全會明確提出了要積極構建社會主義和諧社會，扎實推進社會主義新農村建設，促進城鄉協調發展，并指出要實行最嚴格的耕地保護制度，從嚴控制征地規模，加快征地制度改革，提高補償標準，探索確保農民現實利益和長期穩定收益的有效辦法，解決好被征地農民的就業和社會保障。因此，對當前新農村建設進程中的失地農民問題進行研究，具有十分重要的現實意義。

一、當前部分地區失地農民問題的主要表現

2003年江蘇省選擇了28個縣(市、區)作為建立被征地農民基本生活保障制度試點地區，江蘇省江都市是該次試點地區之一，探討和解決該地區失地農民問題，對解決江蘇地區失地農民問題有著一定的借鑒意義。2006~F9月，針對失地農民生活和就業情況，筆者專門走訪了江蘇省江都市相關部門，選取了該地區征地情況比較典型的2個鎮進行專題調研，采集了相關數據，分析了該地區失地農民生活保障存在的問題。

(一)農地征用基本情況

對江都市仙女鎮和大橋鎮進行調查，共涉及了32個村、183個組、36857人，調查結果顯示：從征地時間來看，主要集中在2004年，2004年至2006年一季度共征地9677.04畝。其中仙女鎮征地6069 14畝，2004年、2005年和2006年一季度分別征地4020.57畝、1802.37畝和246.2畝，大橋鎮征地3607.9畝，2004年、2005年、2006年一季度分別征地2454.9畝、964.7畝和188.3畝。征地用途主要是用于工業方面，共計5616 34畝，占58％；另外公益用地1615.32畝，占16.7％；商業用地1728.28畝，占17.9％；其它用地717.1畝，占7.4％。被征地農民參加社保方面，2005年該地區有7名被征地農民辦理了參保手續，并從2005年8月開始按月領取基本生活費和養老金880元，但于2006年3月有3人退保，目前該地區實際上只有4人參加被征地農民基本生活保障。

(二)征地補償資金分配方式

在補償資金的分配辦法上，該地區是按照2000年《江蘇省土地管理條例》(以下簡稱《條例》)第二十七條的規定，將征地補償資金(土地補償費和安置補助費)進行貨幣分配，具體做法有五種類型：一是全額分配。即將征地補償資金全部分配到農民手中。二是按比例分配。村、組按照《條例》規定，將70％以上的土地補償費分配到戶、到人，30％的資金留于村組用于基礎設施、水利、道路、改水等公共事業建設。有的村組與有信譽、靠得住的單位采取“一次結算、約定期限、還本付息”的辦法，逐年支取部分本金和利息，有的村在企業征地時就約定將征地資金按年利息3％-4％標準，每年從企業支取本金和利息，然后再分配到戶，在規定時間內付清本息。三是平均分配。有的村將部分征地資金和預留集體資金的創收按人均占地比例分檔次平均分配到人：人均田畝在4分地以下的，按人平分500元加創收分紅；人均田畝在4-8分地的，人均分800元加創收分紅；人均田畝在8分至1畝的，人均分1000元加創收分紅；1畝地以上的，人均分1500元加創收分紅。四是投資分配。這主要是在2000年省《條例》出臺前，村組將征地資金統一管理，投資企業或發展第三產業以獲得固定的收益，并將收入進行農戶分配。某村在土地補償資金分配到戶之前，將積累的500萬元投入到某企業，每年將獲得的收入分紅到戶，并持續了10多年。有一個組利用靠近公路的地域優勢，在征求農戶同意的基礎上，將征地資金投資興建三產和房屋租賃，年租金達50多萬元，全組218人年人均分配1800元。五是人股分紅。該市仙女鎮孔莊村樊一組依據村民自愿的原則。將土地征用的補償資金和歷年積累資金700多萬元量化到每一個村民，成立了樊一組集體資產股份合作社，村民成為了股東，人均一股為15600元，為了確保集體資金保值增值，該組積極將資金用于建設標準廠房，并進行招租獲取租金，村民年終按股權比例參與分配，人均每年可分配1150元。

(三)存在的主要問題

與其他地區相比較，該地區失地農民生活保障存在著一些具有普遍性的問題，主要表現在：

1、征地補償資金分配辦法的認識程度不高。部分村組干部認為工作煩瑣，農民對分配辦法的意見也不統一，覺得將補償款盡快分到自己手里，這樣才保險，長遠的事暫且不加以考慮。但資金分到手后，部分農民往往急于用于投資和消費，有的用于砌房造屋，有的用于子女上學，有的用于還債，有限的資金很快就被用完。某村一村民一家四人，戶主在外打工，每月掙取千元的收入，該戶從20D3年開始獲得每年1.2萬元的土地補償收入，除了對房屋進行了改造，補償資金已作當年消費，家庭的經濟狀況仍然沒有得到改善。另外，由于該地區的歷史原因，村民對過去農保兌現不滿意，對村組干部不信任，對資金管理不放心，因而強烈要求將補償款按現金分配到農戶手里。

2、被征地農民基本生活保障辦法存在不足。一是保障標準低。按照省、市的文件規定，江都市為三類地區，被征地農民基本生活保障實施后到達領取年齡，領取金額為每月140元，標準偏低，甚至不如“低保”，達不到養老的目的，村民覺得不上算，無法吸引農民參加保險。另外，由于沒有相應的基本生活保障資金增長機制，物價也難以預測，農民對未來生活預期不足。二是參保對象難以確定。目前許多地區的征地行為具有隨意性，征地的范圍也具有分散性，大部分是按項目的實際用地需求而發生的，農地征用相對散落，甚至出現同地不同價的現象。另外，部分村組以前被征過地，也實施了生活保障政策，后來又在這些村組征用剩余的農地，但這時土地征用價格上漲，而且補償標準也大幅增長，由此出現的問題是如何重新調整以前被征地的和現在被征地的農民的生活保障辦法，但事實上重新實施保障辦法的具體措施是相當復雜的。所以，在目前的征地行為及征地制度下，如何確定參保對象是一項實施成本較高的行為。三是已安置的農民參保要求難以滿足。過去已安置的被征地農民，有的帶勞進廠被買斷，有的領取了補償安置費，在征地過程中他們也要求參加被征地農民基本生活保障，但又不愿退出已經領取的土地補償費和安置補助費，這明顯不符合省、市文件的相關規定。比如仙女鎮南吳村在征地過程中安排村民進廠、學校、事業單位的有800余人，但目前已有600多人被工廠買斷返村，這一部分人仍然要參加村里征地分配，由此必然會產生一些矛盾糾紛。

3、失地農民利益得不到保障。隨著經濟社會的發展，部分地區征地價格也不斷地調高，從江都市仙女鎮南吳村的調查情況看。該村從90年代開始征地到現在，價格發生了多次變化，有每畝3300元、7000元，也有每畝30000元、70000元，另外還存在著同區同地不同價的現象，被政府征來用于公益性建設的土地僅為3萬元／畝，而一些被用于商業開發的則高達每畝6-7萬元，因此，同一地區的農民要求對征地價格偏低的土地填補差價。同時政府將征來的農村集體土地轉變為國有土地并上市后，地價每畝高達60-70萬元，在整個征地過程中，農民應有的利益得不到保障，只能得到微薄的生活保障，甚至在一些地區存在著農民的宅基地被征用后居無定所，給社會穩定發展埋下了隱患。

二、產生失地農民問題的原因分析

失地農民問題不僅是經濟發展過程中產生的社會問題，也是由于制度的缺陷造成的制度性問題，深入分析當前失地農民問題產生的原因，對維護農民土地權益，促進農村經濟社會穩定發展具有重要意義。

(一)農地制度因素分析

首先。農地產權主體界定不清，農地被隨意征用。當前我國農村土地是農村集體所有，農戶家庭享有農地承包經營權，從我國《憲法》和《民法通則》可以看出，我國農地所有權主體界定不清晰，集體概念比較模糊。當前我國農村基層組織的形式仍表現為鎮、村、組三級體制，這三級組織不同程度上都代表著農村集體土地產權的所有者，然而村組對土地的產權又是殘缺的，村組是在國家統一意志下對農地實行局部的安排，只享有經營權和局部調整權，對自己所經營的土地沒有最終處分權。因此，農地產權主體的模糊性，是農地被隨意征用的根本原因所在。

其次，農民缺乏農地產權的主體地位，被征地農民利益得不到保障。農民對其承包的農地只享有經營、收益、流轉等權利，缺乏具有實質性產權的處置權，處置權的缺失造成了農民對長期的土地經營沒有足夠的預期，短期行為比較明顯，一旦出現農地被征用時，農民只能聽從擺布，在被征地利益分配面前只要能獲得一定的補償也就覺得不虧了，畢竟土地不是自己真正所有，而且從事農業種植非常苦累。因此，農民在農地產權主體上缺位，就意味著農民的利益得不到切實的保障。

第三，公益性目的難以界定，農地非法征用合法化。《土地管理法》第二條第四款規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。由于民主決策程序的缺乏，農民參與不到土地征用決策中去，只能聽從國家的統一安排，甚至存在著部分農民對土地征用的法律行為不了解的現象。對此，許多征地行為會以“公共利益”為理由，強制征用農地，而且征地補償資金的標準不規范，這種農地非法征用合法化在土地征用過程中經常出現。

(二)外部行為及政策體制因素分析

其一、利益誘致政府及其他主體與民爭利。由于土地的征用價格與出讓價格存在著巨大的利潤差異，由此產生了地方政府“以地生財”的利益追求動機，土地的內部增值功能也誘致著政府以及其他利益主體肆意征用土地。江蘇省社科院的一項調查表明，僅2002年江蘇省供應土地達15938.27公頃，收取出讓金454.58億元，租賃土地1171.27公頃，租金7323.65萬元。其他供地方式獲得土地收入755.54萬元。通過土地農轉非征用方式再出讓、出租土地使用權獲取經營性收入最多的蘇州市，2002年出讓土地4441.32公頃，獲得土地出讓收入151.87億元，占該市財政總收入的52.22％；其次是南京，共計出讓土地2179.65公頃，獲得土地出讓金83.39億元，占該市財政總收入的57.88％。另外，由于土地增值較快，各個利益主體都想征用廉價的農地，以獲取增值利潤，實現經營利潤最大化。再加上農業比較效益低，一些地方政府只重視工業發展，頻頻發生靠賣地推動經濟發展的現象，甚至有的政府官員利用權力進行尋租，從中獲取利益。因此，犧牲農村土地獲取工業經濟的發展，是地方政府擅用的經濟發展策略。

其二，城鄉二元分割體制造成失地農民保障制度不健全。許多地區社會保障制度還不健全，農村社會保障覆蓋率較低，部分年齡偏大、就業能力不強的農民，一旦失去土地則很有可能面臨著完全失業，成為“就業無崗、低保無份、種田無地”的“三無”農民。另外，部分靠補償款生活的農民，其有限的積蓄只能用于基本生活，沒有足夠的資金去經營市場，缺乏市場經營意識，普遍存在著不敢搞經營、不愿闖市場的畏難心理，從而束縛了他們的經濟活動，有限的補償款一旦用完，隨時都會面臨著生活困難的危險。

其三，失地農民就業困難。農民由于文化和技能素質不高，缺乏市場經營意識，其勞動力價值隨著年齡的增長而逐漸降低。另外，由于多數企業門檻高，勞動力市場就業信息不對稱，就業機會還沒有完全開放，農民在城市就業經常被排斥。當農民失去土地后，他們并沒有真正轉化成市民，所享受的生活保障待遇仍然不同于市民，政策的不公平也導致了農民在就業競爭方面處于弱勢地位。當前，以市場就業為取向的勞動用工制度改革和以“知識經濟”為基礎的產業結構調整，對求職者的年齡、知識、技能等要求較高，而被征地農民在這些方面明顯處于劣勢。特別是被征地農民中年齡偏大、文化程度不高的建一些對象(這一類群體多數為年齡在45歲以上的女性和55歲以上的男性)難以就業，缺乏非農勞動技能。

三、努力探索解決失地農民問題的新機制

利益驅動是產生失地農民問題的直接原因，而制度不完善是導致失地農民問題成為社會問題的根本因素，要解決失地農民問題，必須從體制和機制上加以研究，在完善制度功能與利益合理分配等方面進一步探索，構建解決失地農民問題的長效機制。

(一)改革農地征用制度，切實保障農民土地權益

其一，增強農民的土地權益。農民對土地只享有耕作種植權，是協同集體種植經營的一種被動種植經營行為，缺乏對土地的最終支配權，因此當發生土地被征用的情況時，農民只能向征用主體索取補償金，土地一旦被征用也就意味著其對土地的一切權利以及預期收益全部被補償金所抵沖，然而有限的補償金對農民家庭的長遠生活而言并不能滿足，很容易導致家庭返貧。所以，當補償金不能足夠保證，個失地農民家庭的長遠生活時，就應該考慮到如何從制度上保證該農民的利益不受損失，該怎樣才能讓農民不失地，即使失了地，也要從制度上保障他的土地權益不受損失。基于這一原因，要從增強農民的土地權益人手，切實保護農民的土地權益能夠充分實現，而給予農民土地永久使用權是解決該問題的最根本保證。賦予農民土地永久使用權，解決的不僅是土地的公平買賣問題，更能解決的是農民在土地的處置權上掌控著最終決定權。農民在處理涉及自身利益的事務時，定會在衡量自身利益最大化的條件下作出抉擇，由此，利益分配不公、權力尋租、濫征占土地的現象也不會隨意發生了。

其二，提高農地的市場地位。針對我國耕地資源不足的實情，國家出臺了許多政策保護耕地，但事實上地方政府對此并不重視，農地變成工業用地已成普遍現象。農地為什么會被隨意征用，除了土地權益歸屬不清外，更主要的是農地市場地位不高，不具有與國有土地相平等的產權地位，由此導致農地不值錢，被征用時所得的補償金也只是按照土地的農業生產用途及價值來補償，而不是按照國有土地市場的標準進行補償。農地市場地位不高也造成了農地容易被市場主體進入，農民利益容易被侵犯。因此，要建立起集體土地與國有土地相平等的土地市場，其主體地位要體現出公平性，在集體土地轉變成國有土地并進入市場買賣時，應該建立一個公正、平等、透明的財產權利交易制度，確保充分體現農地市場的價值。

(二)調整利益分配機制，探索征地補償新辦法

如果在完善土地制度上不能解決失地農民的權益損失問題，那么就要從機制上抓完善，調整土地利益分配格局，充分發揮利益分配機制的調節作用。目前，基于土地的特殊性，其利益分配機制主要體現在產權入股與產權置換兩個方面。

首先，鼓勵農地產權入股。將農民土地使用權作為權利股份人股，參與到征地后企業的經營收益分配中去，從中得到該土地應該得到的收益。農民成為股東后，對企業經營進行監督，維護自身利益的實現。有條件的企業可以吸納農民股東直接參與到生產經營，農民在經營過程中可以更好地發揮主人翁的動力作用，努力實現自身勞動力價值。農地使用權人股，要結合地區實際，靈活運用，一般適用于地段較好、發展潛力較大的地區，該地區的農村集體土地被征用來發展工商業的，在符合土地利用總體規劃的前提下，可以不實行國家先征收、再出讓的辦法，允許土地的使用權者以土地使用權入股、出租等方式參與土地收益的二次分配，從而獲得長期穩定的土地收益。對于部分補償較低的社會公益性項目，也可以采取這種辦法，維護農民合法權益。

其次，確保土地使用權利置換等效。江蘇蘇南部分地區農村土地被征用時，采取了預留部分土地作為失地農民集體經營開發，即對全部土地被依法征用或者土地被大部分征用的村，按照該村被征地面積一定的比例，在地段較好、交通方便的位置劃出部分土地，交由該村按規劃用途進行開發，建設工業廠房用于出租、承包經營等，這樣既可緩解就業壓力，壯大村級集體經濟，也能保證被征地農民的長期收益。在預留土地作為集體經營開發的土地時，要綜合考慮土地使用權置換等效問題，即比較征地前后，農民擁有土地權益的實際情況，有條件的地方可積極探索建立留地安置制度，由村民組織自主開發和經營。

(三)完善社會保障體系，建立失地農民社會保障制度

建立健全失地農民社會保障制度是統籌城鄉一體化發展的必然要求，是維護農村社會穩定的基礎，通過構建農村社會保障安全體系，加快推動農村經濟社會和諧穩定發展。

其一，建立失地農民最低生活保障制度。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的社會救助制度，是現代國家社會保障制度中必不可少的組成部分，是社會保障制度中最后一道“安全網”。2005年12月31日頒布的《國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中指出：“有條件的地方，要積極探索建立農村最低生活保障制度。”它主要包括以下幾個方面的內容：一是合理界定保障對象。目前，失地農民基本生活保障對象不是全體失地農民，而是失地農民中基本生活沒有保障的那部分人。基本生活有困難的失地農民多數是年齡比較大、體力比較弱的農民，大體上包括因缺少勞動力的低收入家庭；因災難、大病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養人的老年人、未成年人和殘疾人等。根據有關資料統計，江蘇這種基本生活有困難的失地農民，蘇南大約占5-10％，蘇中大約占15％，蘇北占20％左右。政府所要給予基本生活保障的就是這部分失地農民。只要符合條件，就不得以失地農民曾經獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外。二是科學確定最低生活保障線標準。要從維持基本生活的物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標準。最低生活標準在不同的地區之間可以存在差異。三是確立多渠道的資金籌集機制。我國失地農民最低生活保障資金由地方政府、集體和個人共同負擔。其中政府出資部分不低于保障資金總額的30％，從土地出讓金收入中列支；集體補助部分不低于保障資金總額的40％，從土地補償費中列支；個人承擔部分從安置補助費中提取。

其二，建立失地農民社會養老保障制度。“養兒防老”已成為中國傳統農民根深蒂同的觀念。據統計，目前農村家庭養老約占養老保障的92％以上。具體形式主要包括：老年人靠自己的勞動和以往收入的積累來自養、靠子女供養、配偶供養和其他直系或非直系親屬供養。這種以土地為基礎的依賴家人的養老模式，給失地農民的養老帶來很大的風險。因此，必須把失地農民養老保障制度的建設作為當前失地農民社會保障制度建設的重點。要合理界定養老保障的對象，對于已經就業的失地農民，應當歸入城鎮職工養老保障制度；對尚未就業的失地農民應該建立有別于城鎮的養老保障模式。養老保障的重點對象是：勞動年齡段內和已達到養老年齡線以上(男60周歲以上，女50周歲以上)的失地農民。

其三，建立失地農民醫療保障制度。由于我國絕大多數農村經濟發展水平不高，還不具備把所有失地農民的醫療保障都納入社會醫療保障制度之內。各地應當堅持因地制宜的原則，從本地的經濟發展實力和地方財政能力出發，建立多形式、多層次的醫療保障制度。一要建立失地農民社會醫療救助制度，形成國家、集體和個人共同投人、風險共擔機制，建立政府與民間相結合的多元投人渠道，引導集體經濟、企業、慈善機構及個人等方面的捐助，來充實失地農民醫療救助基金。二要建立新型合作醫療保險制度。目前，新型合作醫療對農民看病貴、看不起病的突出問題有所緩解，但是總體的保障水平還很低。中央提出到2008年，要在全國農村基本建立公共衛生服務體系和新型農村醫療制度。為了實現這一目標，中央和地方政府都要進一步增加對農村衛生事業的投入。

(四)強化政府第一責任制，建立“三位一體”的利益聯結機制

1、“三位一體”的利益機制分析。農地征用涉及到政府、開發商、農戶三個主體，這三個主體各自的利益趨向是不同的。雖然政府在某種程度上是為了公共利益的需要，但也表現出了為獲取土地利潤或者建設規劃發展需要的事實，甚至存在著濫開發、濫征用的行為。開發商是為了賺取利潤，贏得自身發展。農民的要求是維護自身利益不受損失，因為農民認識到自己在強大的利益面前力不從心。這三個主體的利益趨向具有不相互補性，必然要損失其中的一方或兩方的部分利益，來滿足第三方的利益要求。對于開發商來說，沒有利益實現，決不會發生征用土地行為；對政府面言，既要鼓勵開發商投資建業，推動地方經濟發展，也要維護農民的利益，穩定地方安全發展。然而在權衡開發商與農民這兩個主體之間的利益并作出抉擇時，政府必然會采取損失農民的利益，鼓勵土地用于經濟開發。這也是部分地方政府為什么要始終將大力招商引資作為重點工作的一個佐證。政府為什么能輕易地損失農民的利益呢?除了農地制度缺陷外，最主要的一點就是農民的利益被忽視了，農民微薄的土地權益敵不過強勢資本的擠壓。如何才能既保護農民的土地權益，又能符合開發商的經濟利益需要，推動地方經濟發展，就必須對政府這一主體進行角色變換，要真正建立起公平、公正的廉潔政府，既代表著農民的利益，也不忽視其他主體的利益。要使政府成為其他利益主體的代表者和談判者。既表達農民的利益訴求，也迎合著開發商的利益需要。因此，強化政府第一責任制，是解決征地難題，保護農民土地權益的重要手段。

2、提高農民的談判能力。農民在社會群體中處于弱勢地位，涉及到利益的談判時，由于其不懂得如何從市場的角度來保護自身利益，沒有較強的法律意識保護其權益，在利益分配面前，如何提高農民的談判能力，是保證農民利益不受損失的重要前提。當前，基于農民組織建設仍不完善，集體協調的能力還不夠強，因此，還要將利益談判權委托給代表農民利益的政府，讓政府代表農民與經營者談判，在政府的正確引導下增強農民的談判地位。通過制度規范來保證政府行為的公平性與公正性，完善征地程序，保證在征用農民土地過程中，土地權利人有充分的知情權和參與權，維護農民的合法利益，這樣才能有效解決農民失地后的諸多問題。

3、建立企業與失地農民掛鉤幫扶機制。建立掛鉤幫扶機制，可以強化企業的社會責任，使企業充分意識到征用農民的土地就必須妥善安置好失地農民的生活及就業問題，這樣還可以起到遏制企業隨意征用土地、防止企業只顧及自身發展而不顧合理使用土地的作用。具體的掛鉤幫扶方式可采取讓農民參與到企業的生產經營過程中去，也可以通過設置股權，讓農民成為股東，在確保實現農民最低生活保障的前提下，實行股權收益分紅。如果土地征用的目的是公益性質，那么就應建立起政府掛鉤幫扶機制，由政府解決失地農民的生活和就業問題，確保失地農民的利益不受損失。

[責任編輯：陳合營]