從科學發展觀的視角審視社會保障制度建設

[摘要]加強我國的社會保障制度建設必須始終堅持科學發展觀這一根本指導方鐘，用發展的眼光重新審視我國社會保障制度建設的地位、內涵、本質、價值追求，堅持“以人為本”的核心內容和基本要求，促進社會保障制度建設的全面發展。

[關鍵詞]科學發展觀；社會保障；制度建設

[中圖分類號]D632

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)10-0024-04

一、科學發展觀的本質規定了建立和發展我國社會保障制度的根本宗旨

科學發展觀的本質與核心是“以人為本”，這里“人”，就是以勞動人民為主體的廣大人民群眾。“以人為本”落實到社會保障制度中有兩層含義：在發展過程中人應當具有主體的意義；發展的根本目的在于使發展成果人人共享、普遍受益。

1、人在發展過程中應當具有主體的意義

人在發展過程中應當具有主體的意義，只有這樣，方可解決發展的最終目的這一根本性的定向問題。社會保障就其本質來講，是解決人的問題，建立社會保障制度是由人類生存需要出發，只要有人的存在，社會就要為之服務，就需要基本的生存權和發展權。恩格斯指出：“馬克思發現了人類歷史的發展規律，即歷來為紛繁復雜的意識形態所掩蓋著的一個簡單事實：人們首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學、藝術、宗教等等。”物質生活的滿足是第一位的。需要是人對物質生活資料和精神生活條件依賴關系的自覺反映，“他們的需要即他們的本性”。滿足人的需要是社會生產活動的基本動力和根本目的。“在現實世界中，個人有許多需要”，“他們的需要即他們的本性”，“而人的類特性恰恰就是自由的自覺的活動”，這里，“自由的自覺的活動”就是滿足人的需要的各種社會實踐活動。不斷滿足人的需要，才能充分發揮人在社會生產中的積極性和創造性，而生存的需要是社會成員必須得到的最低限量和最基本的需要，是人類賴以生存和發展的基本條件。從社會保障的制度層面，社會保障制度可劃分為三個層次：第一層次，是維持社會困難群體最低生活水平的社會救濟。第二層次，是幫助社會勞動者抵御勞動風險，保持一定經濟保障水平的社會保險；第三層次，是提高社會成員整體生活水平和生活質量的社會福利。

在社會主義制度下，科學發展觀的核心是圍繞人的全面發展而制定計劃，其中人的基本生存需求不斷得到滿足，是一切發展的基石。建立和發展社會保障制度首先要滿足人的生存需要，在制度層面上這屬于社會救濟范疇，除了已經享受社會保險待遇的社會勞動者以外，其他困難社會成員都應得到社會救濟以滿足生存的需要，如果社會成員的基本生存需要都得不到保障，就談不上社會保障的作用，也談不上“以人為本”，更談不上社會主義優越性。中國是一個經濟不發達的國家，大多數人還不富裕，一些老、少、邊、窮地區還很落后，人民群眾的溫飽尚未得到完全解決，解決這些問題成為社會保障制度的當務之急。國家應根據現有的經濟發展水平和城鄉人口基本生活水平，確定最低生活保障線，通過憲法形式建立能夠覆蓋城鄉貧困群體，以及缺乏參與社會選擇、缺乏勞動能力和遭受各種災害社會成員的社會救濟制度，直接向他們提供社會救助，為其生存提供最基本的物質生活條件。在解決社會成員的基本溫飽問題后，還要確保勞動力擴大再生產以適應現代經濟社會發展的需求，即社會保險來減輕勞動力在其生命歷程中經受的各種風險，保證社會再生產的順利進行和社會的穩定、協調發展。隨著社會主義市場經濟建設逐步推進，要能使每個社會成員的基本權益得到保障、基本需要不斷得到滿足、其天賦和潛能不斷得以開發、生活水平和質量不斷提高，增進社會成員對于社會發展的認同。

2、發展成果人人共享、普遍受益

在現代化社會的條件下，以人為本體的發展還具體表現為發展成果人人共享、普遍受益。從社會保障制度來講，就是要在基本滿足和實現第一、第二層次內容的基礎上，依據生產力水平的不斷提高而逐步實現第三層次社會福利的內容，這既是現代文明的標志，也是社會主義本質要求。社會主義社會應當“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況；徹底消滅階級和階級對立；通過消除舊的分工，通過產業教育、變換工種、所有人共同享受大家創造出來的福利，通過城鄉融合，使社會全體成員的才能得到全面的發展。”但是，如果發展的結果是只有一部分人，甚至是一小部分人占有發展成果，或者說一部分的獲益以另外一部分人的損失為代價，那么這種發展是不為社會成員所認同的。正如鄧小平指出的：“少部分人獲得那么多財富，大多數人沒有，這樣發展下去總有一天會出問題。分配不公，會導致兩極分化，到一定時期問題就會出來。這個問題要解決。過去我們講先發展起來。現在看，發展起來以后的問題不比不發展時少”。完善和發展社會保障體系可以通過制度來保證社會成員能夠分享與社會發展的總體水準大體相當的社會發展成果，這在一定程度上有助于促進發展成果的公平分配，使得那些在發展進程中由于各種原因獲益較少甚至受損的人得到一定程度的補償，從而緩和其對于發展的抵觸情緒，增進其對發展模式和發展方向的認同，維護和鞏固社會發展成果，這也是社會保障制度實現全面、協調、可持續發展的重要作用。

二、科學發展觀提升了對我國社會保障制度建設的認識

第一，深化了社會保障制度發展地位的認識。科學發展觀以“發展”為中心概念，從社會主義市場經濟建設和中國特色社會主義建設的全局出發，糾正了過去對社會保障制度僅僅當成單一的經濟制度和國有企業改革配套措施的片面認識，將其上升到作為社會主義市場經濟體制的重要支柱、作為一項重要的社會制度和社會主義制度優越性體現的地位高度，并在不斷改革發展中推進社會保障制度建設和完善；第二，深化了對社會保障發展內涵的認識。科學發展觀緊緊圍繞“發展才是硬道理”這個思想，從社會各個領域和角度重新認識了社會保障制度在社會主義初級階段的發展意義等重大問題，更加豐富了社會保障發展的內涵，徹底的摒棄了一些社會保障發展中的狹隘認識，將社會保障發展內涵擴大到社會主義制度下的全體社會成員，擴大到社會保障發展的近期和遠期目標；第三，深化了對社會保障發展本質要求的認識。科學發展觀堅持歷史唯物主義基本觀點，強調社會保障制度的發展要以生產力發展為基礎，強調要從社會主義初級階段的現實出發，突出“以人為本”，以實現人的自由而全面發展為最終目標，從最廣大人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治、文化權利，讓發展的成果惠及全體人民。強調最終實現共同富裕是社會保障制度發展的目的，以經濟建設為中心是達到這個目的的手段，社會保障制度是平衡各種利益關系，縮小貧富差距的制度保證。第四，深化了對社會保障制度發展目標的認識。從社會主義的本質要求來說，要在社會經濟不斷發展的基礎上不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。社會主義一切生產活動和社會經濟的發展都是為了奠定物質基礎，滿足人民群眾物質文化需要，社會保障制度是滿足人民群眾物質文化需要的具體制度保障，二者在發展目標價值上是一致的，在社會主義根本制度下，都是為了人民群眾的利益。第五，深化了對社會保障價值追求的認識。“以人為本”在價值追求上體現了黨的最高綱領與最低綱領的統一。“以人為本”，在歷史唯物主義基本觀點的基礎上把中國共產黨一貫堅持的“全心全意為人民服務”的執政宗旨進一步具體化，豐富和深化了社會主義社會保障制度的價值追求或者目標追求。馬克思主義者追求的共產主義最高理想目標是實現“人的自由而全面的發展”，這是黨的最高綱領要實現的目標，也正是社會主義社會保障制度所要達到的最高目標和境界。“以人為本”要求在社會主義初級階段把人的發展作為重要目標、逐步提高人的全面發展水平，社會主義社會保障制度是要在對所有社會成員進行社會保護、保障每位公民的基本生存權和發展權、維護社會公平的基礎上，逐步消除貧困，最終實現共同富裕，從而實現人的自由而全面發展，這就把黨的最高綱領的價值追求與現階段的社會保障價值追求有機地結合起來。

三、貫徹落實科學發展觀在社會保障制度建設方面的重大主題

1、貫徹落實科學發展觀需要正確處理好公平與效率的關系

公平與效率問題是社會保障的核心問題，關系到社會保障制度理念基礎和價值取向，關系到整個社會經濟的良性循環和健康、持續、高效發展，關系到人民生活的安全、穩定、持續提高。就總體而言，社會保障的作用主要是解決社會公平問題，以彌補市場經濟的不足，最終保障社會的宏觀效率。從公平與效率的一般性結構看：在社會主義初級階段生產力條件下，若沒有效率的持續提高就沒有實現公平的物質基礎，高效率有助于實現更高層次上的公平，而公平的增進也會為經濟效率的提高創造穩定的外部環境；從整個社會系統看，公平既要講起點公平，也要講過程的公平和終點的公平，是貫穿發展過程的最高價值取向，效率處于發展過程中間，起到促進公平的一種手段；從公平與效率的時序性結構關系看，社會公平在當前更具有現實意義。社會生產力發展水平較低時，生存需要是主要矛盾，經濟效率的提高是首要問題；當生產力水平逐步提高，享受和發展需要成為社會的普遍要求時，社會效率和社會公平的矛盾就處于突出的地位，當前我國正處于急需要更加突出社會公平的階段。

正確理解公平和效率的關系，是社會保障制度設計和操作政策制訂的關鍵。過去偏重強調社會保障制度與經濟制度相配套，強調社會保障制度的經濟性，將社會保障制度僅僅定位于一項經濟政策，定位于社會控制工具而不是社會公平機制，導致社會保障制度改革與社會變化發展的需要不適應。這種不適應表現在：當社會貧富差距日益擴大，一部分社會成員陷入生活困難且對未來生活充滿不安全感，而社會保障制度又不能充分保障其生活時，就會傷害這些社會成員的社會公平感和改革所依賴的社會共識基礎；當人們的注意力只集中在效率上，忽視公平時，就會造成對社會消費的抑制作用，應該拿出來進行第二次分配的沒有拿出來，如許多效益較好的企業不斷拖欠應繳納的社會保障費，甚至通過瞞報實際分配水平以達到少繳社會保障費的目的，放棄了公平，這是產生社會保障收入分配差距越來越大的主要原因；還有，由于忽視公平，造成了巨大的城鄉社會保障差距和給予不同身份的人以不同保障待遇水平的階梯式社會保障現象，導致了在社會主義社會出現了等級身份政治特色的不正常現象。

在社會保障制度中貫徹“以人為本”為核心的科學發展觀，通過社會保障制度的再分配手段，調節社會成員之間收入差距，實現收入轉移，以彌補收入分配中市場機制的缺陷，并通過補償功能，補償和抵消市場經濟給部分群體和個人帶來的各種損害，從一定程度上促進社會成員的機會公平、起點公平、過程公平和結果公平。在社會保障制度內部，應該針對不同的層面正確處理公平與效率的關系。例如，在社會保險制度層面上應堅持效率優先，兼顧公平的原則，因為社會保險制度覆蓋對象主要是各類有經濟收入的勞動者，社會保險制度的運行基礎是勞動者繳納社會保險費，形成社會保險基金，而社會保險基金的積累、運行是要講效率的，沒有效率就無法正常運行制度，也就無從談起公平；而在社會救助制度、社會優撫制度層面上，則必須以突出公平為先，因為救助對象大多是由于外界的不可抗力或先天的因素造成的喪失或部分喪失自救能力而無法正常生存的人，需要社會的救助。社會優撫對象則是為社會公益事業或公共利益而獻身造成自身的損害或傷殘，社會有責任有義務對其褒揚、撫恤、優待，而不能優先考慮效率。

2、貫徹落實科學發展觀需要堅持黨的領導和人民群眾創造相結合

堅持黨的領導，就是要堅持黨的路線、方針、政策，各級政府在實施社會保障制度的過程中要始終貫徹這一點。同時，在堅持黨的領導的同時，還要與人民群眾的創造相結合，人民群眾的創造是堅持黨的正確領導的基礎，堅持黨的領導是人民群眾創造得到發揚的保證，兩者缺一不可。我們黨是用馬克思主義武裝起來的政黨，一切為了群眾、一切相信群眾、一切依靠群眾是我們黨根本的工作方法。我們強調相信群眾、依靠群眾，就是承認人民群眾在歷史發展和社會進步中的巨大作用，就是尊重群眾的首創精神。誰不尊重群眾的首創精神，誰就不是真正的馬克思主義者，誰脫離群眾，自以為是，誰就會被群眾拋棄。人民群眾中蘊藏著巨大的力量和智慧。蘊藏著極大的開展舉辦社會保障事業的積極性和創造性。回顧我國社會保障制度發展歷程可以看到，無論是從以前的農民合作醫療制度發展到現在的新型農村合作醫療制度，還是在全國各地陸續興起的各種形式家庭養老、鄰里互助等許多好的活動形式都是人民群眾自己創造的。實踐充分證明，凡是從群眾中來，由群眾創造的能夠體現人民利益的創造，一定能到群眾中去，為群眾所喜聞樂見，一定能吸引群眾，調動廣大群眾開展創建活動的積極性。因此，我們各級政府在堅持黨對社會保障制度建設領導的同時，必須徹底根除“官本位”思想，徹底根除“社會保障施舍者和恩賜者”的思想，擺正自己和人民群眾的關系，堅持情為民所系、權為民所用、利為民所謀的思想，經常深入實際、深入基層、深入群眾、察民之情、體民之苦，同時傾聽人民的呼聲，采納人民群眾的意見和建議，不斷進行調查研究，老老實實地拜群眾為師，真心實意地向群眾學習，利用廣大群眾易于接受而又扎實有效的方式方法，把群眾的力量和智慧集中起來、挖掘出來，把人民群眾的積極性和創造性保護好、發揮好，不斷形成新的工作思路，推出新的創建舉措，逐步形成以對政府的社會保障政策制定和執行過程產生影響為目的的人民群眾參與機制。

溫家寶總理在十屆人大二次會議《政府工作報告》中曾指出：“要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，保證決策的科學性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責任制度，所有重大決策，都要在深入調查研究、廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎上，由集體討論決定，這些要作為政府的一項基本工作制度長期堅持下去。”根據這個總的思路，結合我國目前的實際情況，應該在建立社會保障制度建設中人民群眾參與機制方面，做到諸如：堅持黨的“從群眾中來、到群眾中去”的群眾工作路線，尊重人民群眾的首創精神，努力把人民群眾創造的新鮮經驗總結出來，最大限度地把人民群眾的智慧集中起來，從人民群眾中汲取前進的不竭動力；建立社會保障制度決策前科學的民意調查制度；建立社會保障政策聽證制度；建立社會保障政務公開制度等等有效方法，根據人民群眾新的創造，探索中國特色的人民群眾參與機制。

3、貫徹落實科學發展觀需要在生產力發展水平上，按照社會福利最大化的原則進行制度設計和政策制訂

在社會保障制度設計中貫徹落實科學發展觀，要注意全面協調各個方面的利益，統籌兼顧，實現社會各方面的平衡發展。現階段是要以“城鄉統籌”的科學發展觀統領社會保障制度建設的全局，社會保障制度設計必須在與社會生產力發展水平相適應的基礎上，從全局出發，針對我國目前社會保障制度設計中存在的最突出的問題，如社會保障制度設計覆蓋范圍的狹窄、農村社會保障制度的嚴重缺位等一些制度層面上存在的問題，按照科學發展觀“全面、協調、可持續發展”的要求，從制度設計上真正保障每一位社會主義公民的社會保障權益，體現社會公平和正義原則，真正做到堅持“以人為本”，著力解決關系人民群眾切身利益的突出問題，以“城鄉統籌”作為社會保障制度的基本思想和理念做出重大戰略決策，設計城鄉統籌的社會保障制度，先力求做到社會保障基本制度實現全國“城鄉統一”，社會保障體系覆蓋城鄉，而其具體內容、方式和執行標準根據生產力發展水平因地而異，城鄉有別，統籌發展。要徹底實現企業保障向社會保障的轉變，要更加突出國家責任主體作用，由國家提供更多的公共財政資金，支持社會保障制度建設，使更多的社會成員共享社會發展成果。

在社會保障政策制訂中貫徹落實科學發展觀，要依據生產力發展水平制訂能充分體現最廣大人民群眾的根本利益，能將黨的宗旨落到實處的政策。要針對過去因認識不到位導致的各種政策缺陷，不斷進行修訂和完善，使其具有四個基本特征：第一，價值取向更加突出。“以人為本”維護社會公平是社會保障政策創新的最顯著特征。社會保障政策以穩定社會、促進發展為目的，體現黨和國家為社會成員謀取社會福利的宗旨，代表廣大人民群眾的根本利益。社會保障政策要使廣大人民群眾能夠通過合法渠道平等地表達對政策問題的訴求，從而在社會保障政策上平等地體現各階層和群體的利益。第二，合法性程度更高。政策合法性是依法治國方略的基本要求，政策與法律都集中體現并代表了統治階級的利益，但法律比政策更條例化，政策比法律具有更加靈活性，政策在內容上不能與憲法、法律相抵觸。在程序上要受法律約束，以法律為依據強制實施是政策最基本特征之一，也是社會保障政策得以實施的前提。第三，整體性更強。社會保障政策在本質上涉及廣大人民群眾利益的平衡問題，并且把群眾的利益平衡作為核心。這就要求在制訂社會保障政策的過程中，始終要以廣大人民群眾的利益而不是單個群體的需求為政策著眼點和落腳點，時刻關注廣大人民群眾整體根本利益需求的實現和維護。第四，多樣性和過渡性并存。由于我國城鄉二元經濟結構客觀存在，客觀上決定了社會保障政策體系的建立與完善必定帶有明顯的多樣性和過渡性，在統籌城鄉社會保障制度的整體戰略布局下，應該根據生產力發展水平和經濟承受能力在實施項目、待遇水平上呈現多樣性，在具體操作步驟上采取靈活的適當的以及重點突出的具有過渡性特征的社會保障政策。

[責任編輯：王潤秋]